Tribunal Administratif de Strasbourg — Décision N° TA67-2204204

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 29 juin 2022 et 24 janvier 2023, la SCCV Illkirch, représentée par la SELARL Dôme Avocats, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 2 mai 2022 par lequel le maire-adjoint d'Illkirch-Graffenstaden a refusé de faire droit à sa demande de permis de construire portant sur la réalisation d'un immeuble de onze logements et commerces, d'une surface de plancher de 943 mètres carrés, sur un terrain situé 166, route de Lyon ;

2°) de mettre à la charge de la commune d'Illkirch-Graffenstaden une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté est entaché d'un vice d'incompétence ;

- le motif du refus de permis de construire fondé sur la méconnaissance des articles R. 111-27 du code de l'urbanisme et 11 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal est entaché d'illégalité ;

- les autres motifs que la commune demande de substituer sont entachés d'illégalité.

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 novembre 2022, la commune d'Illkirch-Graffenstaden, représentée par la SELARL Leonem, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la SCCV Illkirch au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les moyens soulevés ne sont pas fondés ;

- de nouveaux motifs peuvent être substitués au motif initial.

Par une ordonnance du 10 janvier 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 10 février 2023.

En application de l'article R. 611-7-3 du code de justice administrative, par un courrier du 16 mars 2023, le tribunal a informé les parties de ce qu'il était susceptible de prononcer d'office une injonction de délivrance d'un permis de construire à la SCCV Illkirch en raison de l'illégalité de l'arrêté du 2 mai 2022 du maire d'Illkirch-Graffenstaden.

Par un courrier enregistré le 17 mars 2023, la commune d'Illkirch Graffenstaden a présenté ses observations en réponse au courrier du tribunal du 16 mars 2023.

Par un courrier enregistré 21 mars 2023, la SCCV Illkirch a présenté ses observations en réponse au courrier du tribunal du 16 mars 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Pouget-Vitale, rapporteur public,

- les observations de Me Guy-Fevier, avocat la SCCV Illkirch,

- les observations de Me Juliac-Degrelle, avocat de la commune d'Illkirch-Graffenstaden.

Considérant ce qui suit :

1. Par une demande déposée le 24 décembre 2021 et complétée le 29 mars 2021, la SCCV Illkirch a sollicité la délivrance d'un permis de construire en vue de réaliser un bâtiment situé 166, route de Lyon à Illkirch-Graffenstaden, comportant onze logements et des commerces, représentant une surface de plancher totale de 943 mètres carrés. Par un arrêté du 2 mai 2022, le maire-adjoint d'Illkirch-Graffenstaden a refusé le permis de construire demandé. Par la présente requête, la SCCV Illkirch demande l'annulation de cet arrêté.

Sur la légalité du refus de permis de construire du 2 mai 2022 :

En ce qui concerne la légalité du motif initial de refus :

2. Pour refuser le permis de construire sollicité, le maire-adjoint s'est fondé sur la méconnaissance par le projet de la SCCV Illkirch des dispositions des articles R. 111-27 du code de l'urbanisme et 11 UB du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal de l'Eurométropole de Strasbourg.

3. Aux termes de l'article 11, applicable à toutes les zones, du plan local d'urbanisme intercommunal de l'Eurométropole de Strasbourg, reprenant les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " 1.1. Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains, ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ".

4. Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte aux lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une telle atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.

5. Il ressort des pièces du dossier, notamment des plans et vues versés aux débats, que le projet est situé sur une parcelle actuellement non bâtie, desservie par la route de Lyon. Ce terrain est situé dans une zone urbaine ne présentant aucune unité architecturale en termes de toitures, de façades, de gabarit ou de teintes, certaines maisons étant traditionnelles, d'autres plus modernes. Au surplus, le quartier comporte déjà plusieurs bâtiments collectifs d'habitation, dont certains sont d'une hauteur similaire à celle du projet, et présentant des caractéristiques architecturales proches en termes de gabarit et de couleurs. Le projet, de type R+3+2+combles, n'est donc pas de nature à porter atteinte à l'intérêt des lieux avoisinants. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que c'est à tort que le maire-adjoint d'Illkirch-Graffenstaden a opposé la méconnaissance de l'article 11 et de l'article R. 111-27 précités à la délivrance du permis sollicité, et que ce motif est donc entaché d'illégalité.

En ce qui concerne la substitution de motifs demandée :

6. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant

le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est

légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. Les dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ne font pas, par elles-mêmes, obstacle à ce que l'administration qui a refusé un permis de construire invoque devant le juge un motif autre que ceux qu'elle a opposés dans la décision de refus.

7. La commune d'Illkirch-Graffenstaden se prévaut de quatre nouveaux motifs de refus.

8. En premier lieu, aux termes de l'article 3 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal : " () 2.4. Tout passage couvert sous un bâtiment desservant un autre immeuble doit avoir une largeur adaptée à l'importance ou à la destination de l'immeuble ou de l'ensemble d'immeubles à desservir, ainsi qu'une hauteur libre minimale de 4 mètres ".

9. La commune fait valoir que le projet comporte un passage couvert desservant l'arrière de la parcelle, d'une hauteur de moins de quatre mètres, en méconnaissance des dispositions précitées. Il ressort certes des pièces du dossier que le bâtiment en litige comporte un accès carrossable vers les garages et places de stationnement situées à l'arrière. Toutefois, le projet n'est constitué que d'un seul bâtiment, au sein duquel se situent les garages, de sorte que l'accès donnant vers l'arrière de la parcelle n'est pas un passage couvert desservant un autre immeuble, au sens des dispositions précitées, Par suite, la commune n'est pas fondée à soutenir que le projet méconnaît les dispositions de l'article 3 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal.

10. En deuxième lieu, aux termes de l'article 6 UB du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal de l'Eurométropole de Strasbourg : " () 3.1. Avant-corps et domaine public / La construction d'avant-corps ouverts ou fermés est possible à 3,50 mètres au-dessus du niveau moyen de la voie de desserte du terrain, sous réserve que leurs saillies ne soient pas supérieures à 1,30 mètre, que la voie ait une largeur d'au moins 10 mètres et que les avant-corps restent en retrait d'au moins 0,50 mètre par rapport à la bordure du trottoir. La distance latérale qui sépare les avant-corps du prolongement fictif du terrain limitrophe doit être au moins égale à son avancée au point le plus saillant ".

11. Si la commune soutient que les avant-corps du projet sont situés à une hauteur inférieure à 3,50 mètres, il ressort toutefois du plan de coupe de la façade nord que ceux-ci se situent à une hauteur d'environ 3,75 mètres, calculée à partir du niveau du terrain naturel à l'alignement, dont la cote de référence est à + 142,90 IGN69. Par suite, la commune ne peut soutenir que le projet méconnaît les dispositions précitées de l'article 6 UB.

12. En troisième lieu, aux termes de l'article 11 UB du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal de l'Eurométropole de Strasbourg : " () 2. Lucarnes/ Des lucarnes isolées peuvent faire saillie sur le plan de la toiture. Elles doivent alors accuser un retrait minimum de 0,50 mètre par rapport au nu de la façade. La largeur cumulée de toutes les lucarnes, y compris tous leurs détails de construction, ne peut excéder la moitié de la largeur de la façade en premier niveau de toiture et le tiers de la façade en deuxième niveau. Elles doivent rester distantes d'au moins 0,60 mètre du terrain limitrophe et entre-elles ". Selon le lexique du règlement, une lucarne est un " ouvrage constituant une baie verticale établie en saillie sur la pente d'une toiture et permettant l'éclairage et la ventilation d'un comble ".

13. Il ressort des plans joints au dossier de demande de permis de construire, en particulier des plans de coupe et de façades, que la pétitionnaire a choisi de prolonger partiellement la façade ouest de l'immeuble, créant une forme cubique dans la toiture. Ces caractéristiques architecturales ne permettent toutefois pas de retenir la qualification de lucarne, au sens du règlement précité, de sorte que la commune ne peut soutenir que le projet méconnaît l'article 11 UB du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal.

14. En dernier lieu, aux termes de l'article 15 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal : " 6.1 Toute opération créant de la surface de plancher devra désormais : / soit être équipée d'un dispositif de production d'électricité renouvelable dans les conditions suivantes : a minima 7 Wc solaires photovoltaïques par m² de surface de plancher ; / soit être dotée d'une surface biosolaire (hors pleine terre) dans les conditions suivantes : a minima 5 Wc solaires photovoltaïques par m² de surface de plancher et un substrat de 5 cm minimum en ce qui concerne la végétalisation de la toiture / () / 7. Conception bioclimatique des bâtiments : / À l'exception de la façade orientée vers le nord à plus ou moins 45°, les baies des façades des nouveaux bâtiments soumis à la réglementation thermique en vigueur doivent être dotées d'un facteur solaire (Sw) maximal de 0,10 selon la réglementation thermique en vigueur, sauf si la baie est entièrement protégée du rayonnement solaire du 21 mars au 21 septembre. À cette fin, les façades des nouveaux bâtiments doivent comporter des protections solaires extérieures dimensionnées et adaptées à leur exposition. / () / 9. Qualité de l'air : Au titre de la qualité de l'air, dans les zones en dépassements réglementaires et en dépassements réglementaires potentiels, et dans les zones de surveillance aux abords des axes routiers repérées au " règlement graphique - plan vigilance ", la conception des nouveaux bâtiments doit intégrer les principes suivants : / les espaces extérieurs sur les façades donnant sur les axes de circulation automobile concernés par les zones repérées au " règlement graphique - plan vigilance " doivent pouvoir être fermés pour se protéger du bruit et des polluants atmosphériques ; () ".

15. Tout d'abord, si la commune soutient que les panneaux photovoltaïques, qui sont mentionnés par la pétitionnaire dans l'attestation de prise en compte de l'électricité solaire, n'apparaissent sur aucun plan, cette seule circonstance n'est pas de nature à entacher d'illégalité le projet en litige, dont il n'est pas contesté qu'il comporte le dispositif de production d'électricité renouvelable requis, tout pétitionnaire devant au demeurant respecter les termes de sa demande dans le cadre de l'exécution d'un permis délivré. La SCCV Illkirch verse en outre aux débats un plan d'implantation de ces panneaux, qu'il appartenait en tout état de cause au service instructeur de solliciter, au titre des pièces manquantes du dossier, s'il l'estimait nécessaire à l'instruction de la demande.

16. Ensuite, le dossier de demande de permis de construire comprend une attestation de prise en compte de la réglementation thermique et une attestation " électricité solaire ". La commune, qui se borne à soutenir qu'aucune information au dossier ne permet de vérifier le respect de la réglementation relative à la conception bioclimatique des bâtiments, et qui ne peut au demeurant exiger la production de pièces autres que celles mentionnées au code de l'urbanisme, n'est pas fondée à soutenir que le projet méconnaît les dispositions du point 7 de l'article 15 précité, dont le respect devra en tout état de cause être apprécié au stade de l'exécution des travaux.

17. Enfin, il n'est pas contesté que le projet est situé dans un secteur de surveillance en raison de sa situation aux abord de la route de Lyon. Il ressort de la notice descriptive, des plans de coupe et des photographies d'insertion que les ouvertures dans les façades donnant sur la route de Lyon, constituant les loggias, seront fermées. En ce qui concerne le premier niveau de toiture, il ressort des pièces du dossier qu'il est situé en retrait de la façade principale, et donne sur une terrasse. Contrairement à ce que soutient la commune, les dispositions du point 9 de l'article 15 du règlement précité, qui exigent que les espaces extérieurs sur les façades puissent être fermés, n'ont pas pour effet d'interdire la création de terrasses qui, comme en l'espèce, ne constituent pas un espace extérieur sur la façade. Il s'ensuit que la commune n'est pas fondée à soutenir que le projet autorise, en méconnaissance des dispositions citées au point 14, la création " d'espaces extérieurs sur les façades donnant sur les axes de circulation automobile " qui ne pourraient être fermés.

18. La commune n'est donc pas fondée à soutenir que d'autres motifs de refus peuvent être substitués au motif initial.

19. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est de nature à entraîner l'annulation de l'arrêté en litige.

20. Il résulte de tout ce qui précède que la SCCV Illkirch est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 2 mai 2022 par lequel le maire-adjoint d'Illkirch-Graffenstaden lui a refusé la délivrance du permis de construire sollicité.

Sur l'injonction d'office :

21. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution/ La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ". Aux termes de l'article R. 611-7-3 du code de justice administrative : " Lorsque la décision lui paraît susceptible d'impliquer le prononcé d'office d'une injonction, assortie le cas échéant d'une astreinte, le président de la formation de jugement ou le président de la chambre chargée de l'instruction en informe les parties avant la séance de jugement et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu'y fasse obstacle la clôture éventuelle de l'instruction, présenter leurs observations ".

22. Lorsque l'exécution d'un jugement ou d'un arrêt implique normalement, eu égard aux motifs de ce jugement ou de cet arrêt, une mesure dans un sens déterminé, il appartient au juge administratif, saisi de conclusions sur le fondement des dispositions précitées, de statuer sur ces conclusions en tenant compte, le cas échéant après une mesure d'instruction, de la situation de droit et de fait existant à la date de sa décision. Si, au vu de cette situation de droit et de fait, il apparaît toujours que l'exécution du jugement ou de l'arrêt implique nécessairement une mesure d'exécution, il incombe au juge de la prescrire, le cas échéant d'office, à l'autorité compétente.

23. Aux termes l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d'opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable. () ". Aux termes de l'article L. 424-3 du même code : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d'urbanisme applicables. ". Par ailleurs, aux termes de l'article de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". Les dispositions introduites au deuxième alinéa de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme visent à imposer à l'autorité compétente de faire connaitre tous les motifs susceptibles de fonder le rejet de la demande d'autorisation d'urbanisme ou de l'opposition à la déclaration préalable. Combinées avec les dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, elles mettent le juge administratif en mesure de se prononcer sur tous les motifs susceptibles de fonder une telle décision.

24. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction ou s'il décide de la prononcer d'office, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.

25. Il résulte de ce qui précède que les motifs de refus du permis de construire sont entachés d'illégalité. Il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions applicables à la date de la décision annulée s'opposeraient à la délivrance de l'autorisation d'urbanisme sollicitée ou qu'un changement de la situation de fait existant à la date du jugement y fasse obstacle. Le présent jugement implique nécessairement, ainsi que les parties en ont été informées, que le maire d'Illkirch-Graffenstaden délivre le permis en cause dans le présent litige dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

26. Il y a lieu, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de la commune d'Illkirch-Graffenstaden le paiement de la somme de 2 000 euros à la SCCV Illkirch au titre des frais liés au litige.

27. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font en revanche obstacle à ce que soit mise à la charge de la SCCV Illkirch qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune d'Illkirch-Graffenstaden demande au titre des frais liés au litige.

D E C I D E :

Article 1 : L'arrêté du 2 mai 2022 portant refus de permis de construire est annulé.

Article 2 : Il est enjoint au maire d'Illkirch-Graffenstaden de délivrer le permis sollicité dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune d'Illkirch-Graffenstaden versera à la SCCV Illkirch une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la SCCV Illkirch et à la commune d'Illkirch-Graffenstaden.

Délibéré après l'audience du 23 mars 2023, à laquelle siégeaient :

M. Richard, président,

Mme Kalt, première conseillère,

Mme Eymaron, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 avril 2023.

La rapporteure,

L. A

Le président,

M. B

Le greffier,

J. FERNBACH

La République mande et ordonne à la préfète du Bas-Rhin en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,