Tribunal Administratif de Strasbourg — Décision N° TA67-2306781

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 25 septembre 2023, les sociétés LK Décoration et Moho, représentées par Me Steinberg-Coulais, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'article 7 du règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage de locaux d'habitation en meublés touristiques de courte durée applicable sur le territoire de la commune d'Obernai, tel qu'approuvé par la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes du Pays de Sainte Odile en date

du 26 juillet 2023 ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes du Pays de Sainte-Odile une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- elles justifient d'un intérêt à agir, d'une part, en qualité de contribuables locales et, d'autre part, eu égard aux conséquences du règlement en litige sur leur activité ;

- les conseillers communautaires de la communauté de communes du Pays de Sainte-Odile n'ont pas disposé, en temps utile, d'une information suffisante pour délibérer utilement sur le règlement attaqué lors de la séance du 26 juillet 2023, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;

- il n'est pas démontré qu'un régime d'autorisation de changement d'usage avec compensation est justifié, au sens de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union

européenne ;

- la décision en litige porte une atteinte disproportionnée au droit de propriété ;

- la nécessité de l'instauration d'un mécanisme de compensation dans le centre-ville d'Obernai n'est pas établie, en l'absence de justifications sur l'existence d'une pénurie de logement, d'une hausse des loyers ou encore d'une augmentation des locations meublées et de l'inadéquation du mécanisme prévu avec l'objectif poursuivi par le règlement en litige ;

- cette règlementation crée une discrimination injustifiée entre les personnes morales et les personnes physiques, seules ces dernières pouvant bénéficier d'autorisations temporaires de changement d'usage ;

- la réglementation en litige présente un caractère disproportionné du fait de la rareté tant des locaux disponibles à la compensation dans la commune que de celle des titres de commercialité, ainsi que du coût insurmontable de la compensation ;

- la communauté de communes n'établit pas que des mesures moins contraignantes ne suffisent pas à atteindre l'objectif poursuivi par la règlementation en litige ;

- cette règlementation porte atteinte au principe de sécurité juridique, dès lors que le délai de six mois prévu avant l'entrée en vigueur du texte est insuffisant pour obtenir une autorisation de changement d'usage.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 février 2024, la communauté de communes du Pays de Sainte-Odile, représentée par la SELARL Leonem, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge solidaire des sociétés LK Décoration et Moho la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les requérantes sont dépourvues d'intérêt à agir ;

- l'autorité de la chose jugée s'oppose à ce que les sociétés requérantes puissent utilement soutenir que l'instauration d'un mécanisme de compensation sur le territoire de la commune d'Obernai ne serait pas justifiée ;

- les moyens soulevés par les sociétés LK Décoration et autres ne sont pas fondés.

Par une intervention, enregistrée le 15 mars 2024, la commune d'Obernai, représentée par la SELARL APAetC, demande que le tribunal rejette la requête et à ce que soit mise à la charge solidaire des sociétés LK Décoration et Moho la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle se réfère aux moyens exposés dans le mémoire en défense de la communauté de communes du Pays de Sainte-Odile.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment son préambule ;

- la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur ;

- l'arrêt de la Cour de Justice de l'Union Européenne en date du 22 septembre 2020, Cali Apartments SCI et Hôpitaux, affaires C-724/18 et C- 727/18 ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Léa Perabo Bonnet,

- les conclusions de M. Alexandre Therre, rapporteur public,

- les observations de Me Steinberg-Coulais, avocat de la société LK Décoration ;

- les observations de Me Durand, avocate de la commune d'Obernai ;

- les observations de Me Llorens, avocat de la communauté de communes du Pays de Sainte-Odile.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 21 décembre 2022, le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays de Sainte-Odile (ci-après CCPO) a approuvé un règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage des locaux d'habitation en meublés touristiques de courte durée, applicable à la commune d'Obernai et entrant en vigueur au 1er juin 2023. Ce règlement prévoit, d'une part que, pour les résidences principales, une autorisation préalable de changement d'usage est obligatoire à partir du 121ème jour de location par année civile et qu'en ce qui concerne les résidences secondaires, l'autorisation est obligatoire dès la première nuitée. D'autre part, les loueurs personnes physiques doivent satisfaire à une obligation de compensation à partir du 3ème logement loué, alors que les personnes morales sont soumises au principe de compensation dès la première demande d'autorisation. Cette compensation consiste en la transformation en habitation, concomitante à la demande d'autorisation de changement d'usage en vue de la création d'un meublé de tourisme, de locaux ayant un autre usage que l'habitation au moment de la demande. Deux modalités de compensation sont prévues, soit la détention ou l'achat d'un bien par le propriétaire en vue de sa transformation en locaux d'habitation, soit l'acquisition de droits de commercialité auprès de propriétaires souhaitant affecter à un usage d'habitation des locaux destinés jusque-là à un autre usage. Par un jugement du 15 juin 2023, le présent tribunal, saisi notamment par les sociétés requérantes aux fins d'annulation de la délibération du 21 décembre 2022 et du règlement qu'elle a approuvé, a annulé l'article 7 de ce règlement, au motif que les modalités de compensation instaurés, en tant qu'elles imposaient la transformation concomitante d'un bien de même superficie dans le même périmètre géographique, n'étaient pas proportionnées au regard de l'objectif consistant à préserver un équilibre entre habitats et activités économiques afin de maintenir la fonction résidentielle dans la commune d'Obernai. Par une délibération du 26 juillet 2023, le conseil communautaire de la CCPO a approuvé un nouvel article 7 qui a modifié l'obligation de compensation, a prévu que ces nouvelles dispositions entreraient en vigueur au 1er février 2024 et que, jusqu'à cette date, aucune autorisation de changement d'usage ne serait requise pour les biens soumis à compensation. Par la présente requête, les sociétés requérantes demandent l'annulation de l'article 7 du règlement consolidé fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage des locaux d'habitation en meublés touristiques de courte durée, applicable à la commune d'Obernai.

Sur l'intervention de la commune d'Obernai :

2. D'une part, la règlementation approuvée par les délibérations des 21 décembre 2022 et 26 juillet 2023 concerne directement et uniquement le territoire de la commune d'Obernai. D'autre part, la mise en œuvre du règlement, et notamment l'instruction et la délivrance des autorisations préalables de changement d'usage, relèvent de la compétence du maire d'Obernai, seule autorité compétente, en application des dispositions des articles L. 631-7-1 et L. 631-7-1 A du code de la construction et de l'habitation. L'intervention de de la commune d'Obernai est, par suite, recevable.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le moyen tiré du défaut d'information des conseillers communautaires :

3. Aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relative au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / Pour l'application des dispositions des articles L. 2121-8, L. 2121-9, L. 2121-11, L. 2121-12, L. 2121-19 et L. 2121-22, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus. Ils sont soumis aux règles applicables aux communes de moins de 3 500 habitants dans le cas contraire ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. / () " et selon l'article L. 2121-13 de ce code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".

4. Il ressort des pièces du dossier que les conseillers communautaires de la CCPO ont été convoqués le 4 juillet 2023, en vue de la séance du conseil du 26 juillet 2023 et que l'ordre du jour de la séance, joint à la convocation, mentionnait au point 6 " Règlement consolidé fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage des locaux d'habitation en meublés touristiques de courte durée à Obernai " et comportait en annexe le projet de règlement attaqué. Ainsi, les conseillers communautaires ont bénéficié d'une information appropriée sur la délibération soumise au vote de l'assemblée. Alors, en tout état de cause, que les sociétés requérantes contestent les dispositions de l'article 7 du règlement en litige et non celles de la délibération du 26 juillet 2023, la circonstance que la réglementation attaquée n'indique pas à quelle date ni sur la base de quels documents les membres du conseil communautaire de la CCPO ont été convoqués pour la séance du 26 juillet 2023 n'est pas de nature à établir que les conseillers communautaires n'auraient pas disposé en temps utile d'une information suffisante. Dans ces conditions, les dispositions précitées du code général des collectivités territoriales n'ont pas été méconnues.

En ce qui concerne l'exception de chose jugée :

5. Les conclusions de la présente requête sont dirigées contre la version nouvellement adoptée du seul article 7 du règlement en litige, dont les dispositions définissent ce qu'est une mesure de compensation, précisent les modalités de mise en œuvre de l'obligation de compensation et organisent un régime transitoire d'application. Par ailleurs, le principe même du régime d'autorisation a été instauré par l'arrêté de la préfète du Bas-Rhin en date du

27 juillet 2022, lequel n'a pas été contesté et est devenu définitif, ainsi que l'a souligné le présent tribunal dans son jugement du 15 juin 2023, tandis que le principe de l'obligation de compensation découle des articles 5 et 6 du règlement, tel qu'il a été approuvé le 21 décembre 2022. Dès lors, les sociétés requérantes ne sauraient utilement se prévaloir, au soutien de leurs conclusions à fin d'annulation de l'article 7 tel qu'approuvé par la délibération du 26 juillet 2023, de moyens visant le principe d'instauration de l'autorisation préalable ni celui de la compensation. Par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner l'exception de chose jugée opposée en défense, les moyens tirés de ce que le régime d'autorisation de changement d'usage avec compensation prévu par le règlement litigieux n'est ni nécessaire ni justifié, qu'il porte une atteinte disproportionnée au droit de propriété, qu'il crée une discrimination injustifiée entre les personnes morales et les personnes physiques, ni que des mesures moins contraignantes suffisent pour atteindre l'objectif poursuivi par la règlementation en litige, doivent être écartés comme inopérants.

En ce qui concerne les conditions de délivrance des autorisations de changement d'affectation :

6. Aux termes de l'article L. 631-9 du code de la construction et de l'habitation : " Dans les communes autres que celles mentionnées au premier alinéa de l'article L. 631-7, les dispositions dudit article peuvent être rendues applicables par décision de l'autorité administrative sur proposition du maire (). / Ces dispositions peuvent également, dans les mêmes conditions, être rendues applicables sur une partie seulement de la commune. ". Aux termes de l'article L. 631-7 du même code : " () le changement d'usage des locaux destinés à l'habitation est, dans les conditions fixées par l'article L. 631-7-1, soumis à autorisation préalable. () / Le fait de louer un local meublé destiné à l'habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile constitue un changement d'usage au sens du présent article. ". L'article L. 631-7-1 de ce code expose que : " L'autorisation () peut être subordonnée à une compensation sous la forme de la transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage. () / Pour l'application de l'article L. 631-7, une délibération du conseil municipal fixe les conditions dans lesquelles sont délivrées les autorisations et déterminées les compensations par quartier et, le cas échéant, par arrondissement, au regard des objectifs de mixité sociale, en fonction notamment des caractéristiques des marchés de locaux d'habitation et de la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements. Si la commune est membre d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, la délibération est prise par l'organe délibérant de cet établissement. ". L'article L. 631-7-1 A du même code prévoit, en outre, que : " Une délibération du conseil municipal peut définir un régime d'autorisation temporaire de changement d'usage permettant à une personne physique de louer pour de courtes durées des locaux destinés à l'habitation à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile. / () ".

7. Par ailleurs, ainsi que l'a jugé la Cour de justice de l'Union européenne, saisie par la Cour de cassation d'une question préjudicielle relative à la compatibilité des dispositions précitées des articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l'habitation avec les dispositions des articles 6 et 13 de la directive 2006/123/CE, dans son arrêt du 22 septembre 2020, Cali Apartments SCI et HX (affaires C-724/18 et C- 727/18), les autorités nationales peuvent adopter des réglementations imposant une autorisation préalable pour l'exercice d'activités de location de locaux meublés pour de courtes durées, dès lors qu'elles sont conformes aux exigences figurant aux articles 9 et 10 de la directive 2006/123/CE du

12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur. Il s'ensuit qu'il revient au juge administratif de contrôler si cette réglementation est, d'une part, justifiée par une raison impérieuse d'intérêt général tenant à la lutte contre la pénurie de logements destinés à la location et, d'autre part, proportionnée à l'objectif poursuivi, en ce que celui-ci ne peut pas être réalisé par une mesure moins contraignante, notamment parce qu'un contrôle a posteriori interviendrait trop tardivement pour avoir une efficacité réelle. Par ailleurs, si la réglementation nationale instaure une obligation de compensation, sous la forme d'une transformation accessoire et concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage, celle-ci doit être justifiée par une raison impérieuse d'intérêt général, proportionnelle à cet objectif, non discriminatoire, instituée dans des termes clairs, non ambigus et rendus publics à l'avance, et cette obligation devra pouvoir être satisfaite dans des conditions transparentes et accessibles.

8. Par la délibération du 26 juillet 2023, le conseil communautaire de la CCPO a approuvé la modification de l'article 7 du règlement en litige sur deux points. D'une part, la compensation concernant les meublés T4 ou plus, de même que les maisons individuelles, pourra se faire par la transformation concomitante en logement d'un bien de superficie inférieure, à savoir un bien de type T3 minimum. D'autre part, les biens proposés en compensation pourront être situés, non plus dans le seul périmètre d'application du règlement, soit le centre-ville, mais sur l'ensemble du territoire communal. Pour établir que l'obligation de compensation, ainsi redéfinie, est adaptée à la situation du marché concerné, et compatible avec la possibilité d'un exercice réel de l'activité en cause, la CCPO produit une liste extraite du service d'information géographique du Pôle d'équilibre territorial et rural du Piémont des Vosges, établissant que 370 locaux commerciaux ou industriels situés en cœur de ville et 363 dans le reste du territoire communal sont susceptibles d'être proposés à la compensation.

9. Les sociétés LK Décoration et Moho soutiennent que la rareté des locaux pouvant être transformés à titre de compensation, soit par l'achat d'un bien, soit par l'acquisition de droits de commercialité, de même que le coût d'une telle opération, rendent quasi impossible de satisfaire à l'obligation de compensation. Elles se bornent toutefois à produire, d'une part un extrait d'un site internet unique, daté du 28 septembre 2023, indiquant que seuls cinq locaux à usage autre que l'habitation figurent dans le périmètre de compensation, et d'autre part des courriels mentionnant une recherche de ce type de locaux, adressés à des agences immobilières le 29 février 2024, postérieurement à l'échéance d'entrée en vigueur de l'obligation de compensation, dont un seul a fait l'objet d'une réponse négative. Par ailleurs, si la société LK Décoration allègue que le coût d'obtention d'une autorisation permanente de changement d'usage, pour les deux appartements de 45 m² chacun qu'elle exploite, s'élèverait à la somme de 500 000 euros, montant qu'elle ne serait pas en mesure de supporter, elle n'apporte pas d'éléments probants de nature à établir la réalité de ce coût ni, en tout état de cause, son incapacité à y faire face le cas échéant. Dans ces conditions, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que, eu égard aux caractéristiques du marché locatif local, les modalités de compensation, telles qu'elles résultent de la délibération du

26 juillet 2023, seraient disproportionnées par rapport à l'objectif de préserver un équilibre entre habitats et activités économiques pour maintenir la fonction résidentielle dans la commune d'Obernai.

En ce qui concerne la méconnaissance du principe de sécurité juridique :

10. Aux termes de l'article L. 221-5 du code des relations entre le public et l'administration : " L'autorité administrative investie du pouvoir réglementaire est tenue, dans la limite de ses compétences, d'édicter des mesures transitoires dans les conditions prévues à l'article L. 221-6 lorsque l'application immédiate d'une nouvelle réglementation est impossible ou qu'elle entraîne, au regard de l'objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause./ Elle peut également y avoir recours, sous les mêmes réserves et dans les mêmes conditions, afin d'accompagner un changement de réglementation. ".

11. Il ressort des pièces du dossier, ainsi qu'il a été dit, que le principe même de la compensation a été adopté par la délibération du 21 décembre 2022, et que, dès le mois de janvier 2023, l'ensemble des loueurs de meublés touristiques ont été informés du changement de réglementation, par un courrier du 11 janvier 2023 tout d'abord, puis lors d'une réunion de présentation du 8 février 2023. Par ailleurs, le conseil communautaire de la CCPO, lors de la délibération du 26 juillet 2023, a prévu que les nouvelles dispositions de l'article 7 du règlement en litige entreraient en vigueur six mois après leur adoption, soit le 1er février 2024. En se bornant à soutenir qu'un délai minimal d'un an entre la délibération du 26 juillet 2023 et l'entrée en vigueur de l'article 7 aurait été nécessaire, les sociétés LK Décoration et Moho ne sont pas fondées à soutenir que ce délai de six mois porte atteinte au principe de sécurité juridique en ce qu'il est trop bref pour leur permettre d'appréhender les effets de cette nouvelle règlementation. Par suite, le moyen soulevé en ce sens doit être écarté.

12. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir soulevée en défense, que les conclusions à fin d'annulation présentées par les sociétés LK Décoration et Moho doivent être rejetées.

Sur les frais du litige :

13. Aux termes de l'article L. 761-1 du CJA : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".

14. En premier lieu, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la CCPO, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par les sociétés LK Décoration et Moho au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre solidairement à la charge des sociétés LK Décoration et Moho la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la CCPO et non compris dans les dépens.

15. En dernier lieu, la commune d'Obernai, qui n'est pas partie à la présente instance, au sens des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative précitées, n'est pas fondée à obtenir le paiement des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dès lors, les conclusions présentées à ce titre par la commune doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1 : L'intervention de la commune d'Obernai est admise.

Article 2 : Les conclusions à fin d'annulation de l'article 7 du règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d'usage de locaux d'habitation en meublés touristiques de courte durée applicable sur le territoire de la commune d'Obernai sont rejetées.

Article 3 : Les sociétés LK Décoration et Moho verseront solidairement la somme de 1 500 (mille cinq cents euros) à la communauté de communes du Pays de Sainte-Odile au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société LK Décoration, à la société Moho, à la communauté de communes du Pays de Sainte-Odile et à la commune d'Obernai. Copie en sera adressée à la préfète du Bas-Rhin.

Délibéré après l'audience du 20 juin 2024, à laquelle siégeaient :

M. Dhers, président,

M. Biget, premier conseiller,

Mme Perabo Bonnet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 10 juillet 2024.

La rapporteure,

L. Perabo Bonnet

Le président,

S. Dhers

La greffière,

N. Adjacent

La République mande et ordonne à la préfète du Bas-Rhin en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

N° 2301395