Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2004589

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés, les 9 juillet et 16 décembre 2020, M. B C, représenté par Me Gernez, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision par laquelle le ministre de l'intérieur a implicitement rejeté son recours hiérarchique en date du 2 avril 2020 tendant à obtenir le paiement des arriérés de traitement résultant de la reconstitution de sa carrière opérée par un arrêté DRCPN/SDARH/OF/N° 004428 du ministre de l'intérieur du 27 novembre 2018 ;

2°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur et des outre-mer, dans le délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, de régulariser sa situation administrative ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- en dépit de l'arrêté DRCPN/SDARH/OF/N° 004428 du ministre de l'intérieur du 27 novembre 2018 qui impose une reconstitution de sa carrière, il n'a pas perçu l'arriéré de traitement qui lui est dû ;

- la décision attaquée est entachée d'erreurs de droit tirées d'une part, du point de départ opposé de la prescription quadriennale et de la période ainsi retenue et, d'autre part, de l'application des dispositions de l'article 3 de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics ;

- l'avantage spécifique d'ancienneté n'est pas un élément de rémunération et le point de départ de la prescription quadriennale ne peut, en tout état de cause, qu'être fixé à la date à laquelle la circonscription de sécurité publique de Saint-Etienne (42) a été inscrite sur la liste des circonscriptions bénéficiant de l'avantage spécifique d'ancienneté (ASA), soit à compter de la directive du 9 mars 2016, publiée le 15 avril 2016 qui a rétroactivement créé des droits à son profit, qu'il ne pouvait donc exiger plus tôt ; la prescription en cause ne court donc qu'à compter du 1er janvier 2017 ;

- il ne pouvait être regardé que comme ignorant légitimement sa créance jusqu'à ce que la circonscription de sécurité publique au sein de laquelle il a exercé soit incluse dans le dispositif de l'ASA et que sa reconstitution de sa carrière soit intervenue.

Par un mémoire en défense, enregistré le 8 décembre 2020, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- en application de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968, les créances résultant des rémunérations dues aux agents publics, mais non versées, sont prescrites, pour chacune des années concernées, dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis, le Conseil d'Etat ayant précisé dans un avis n° 390275 de la section de l'administration du 21 juillet 2015 que le point de départ de la prescription quadriennale devait " être, en application de la loi n°68-1250 du 31 décembre 1968, le premier jour de l'année suivant la ou les années au cours de laquelle ou desquelles ces fonctionnaires ont été privés à tort du bénéfice de l'ASA et où, par la suite, la créance est née " ;

- la créance est née le 1er janvier 2009 ;

- M. C ne pouvait légitimement l'ignorer ;

- la prescription a été interrompue à la date de la demande présentée par le requérant, le 2 avril 2020, et dès lors sont prescrites les créances antérieures au 1er janvier 2016.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;

- la loi n° 91-715 du 26 juillet 1991 ;

- le décret n° 95-313 du 21 mars 1995 ;

- l'arrêté du 17 janvier 2001 fixant la liste des secteurs prévue au 1° de l'article 1er du décret du 21 mars 1995 ;

- l'arrêté du 3 décembre 2015 fixant la liste des secteurs prévue au 1° de l'article 1er du décret du 21 mars 1995 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- et les conclusions de M. Arnould, rapporteur public,

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté interministériel du 3 décembre 2015, le ministre de l'intérieur a fixé la liste des circonscriptions bénéficiant de l'avantage spécifique d'ancienneté (ASA). Le 9 mars 2016, le ministre de l'intérieur a édicté une directive relative au traitement de cet avantage et a établi la liste des circonscriptions de sécurité publique éligibles, pour la période du 1er janvier 1995 au 16 décembre 2015. Par un arrêté DRCPN/SDARH/OF/N° 004428 du 27 novembre 2018, M. C, fonctionnaire de police, affecté au sein de la circonscription de sécurité publique de Saint- Etienne, depuis le 22 avril 2005, a ainsi vu sa situation administrative révisée, à compter du 1er janvier 2008. Par un courrier du 2 avril 2020, dont le ministre de l'intérieur a accusé réception le 16 avril 2020, M. C a saisi l'administration d'un recours hiérarchique tendant à obtenir le paiement des arriérés de traitement résultant de la reconstitution de sa carrière. Le requérant demande au tribunal de prononcer l'annulation de la décision par laquelle le ministre de l'intérieur a implicitement rejeté cette demande.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. L'article 11 de la loi du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, modifié par l'article 17 de la loi du 25 juillet 1994 relative à l'organisation du temps de travail, aux recrutements et aux mutations dans la fonction publique, dispose que : " Les fonctionnaires de l'Etat et les militaires de la gendarmerie affectés pendant une durée fixée par décret en Conseil d'Etat dans un quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles, ont droit, pour le calcul de l'ancienneté requise au titre de l'avancement d'échelon, à un avantage spécifique d'ancienneté dans des conditions fixées par ce même décret ". Selon l'article 1er du décret du 21 mars 1995 pris pour l'application de ces dispositions législatives, les quartiers urbains où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles doivent correspondre " en ce qui concerne les fonctionnaires de police, à des circonscriptions de police ou à des subdivisions de ces circonscriptions désignées par arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité, du ministre chargé de la ville, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget ". Aux termes de l'article 2 de ce même décret : " Lorsqu'ils justifient de trois ans au moins de services continus accomplis dans un quartier urbain désigné en application de l'article 1er ci-dessus, les fonctionnaires de l'Etat ont droit, pour l'avancement, à une bonification d'ancienneté d'un mois pour chacune de ces trois années et à une bonification d'ancienneté de deux mois par année de service continu accomplie au-delà de la troisième année. Les années de services ouvrant droit à l'avantage mentionné à l'alinéa précédent sont prises en compte à partir du 1er janvier 1995 pour les fonctionnaires mentionnés au 3° de l'article 1er et, pour les fonctionnaires mentionnés aux 1° et 2° du même article, à partir du 1er janvier 2000. () ".

3. La liste des circonscriptions de police ouvrant droit à l'avantage spécifique d'ancienneté a d'abord été fixée, sur le fondement de ces dispositions, par un arrêté du 17 janvier 2001. Le Conseil d'Etat, statuant au contentieux ayant, par voie d'exception, constaté l'illégalité de cet arrêté par sa décision n° 327428 du 16 mars 2011, les ministres compétents ont pris, le 3 décembre 2015, un nouvel arrêté, publié au Journal officiel de la République française le 16 décembre suivant. Par ailleurs, une directive du 9 mars 2016 relative au traitement de l'avantage spécifique d'ancienneté, publiée le 15 avril 2016 au bulletin officiel du ministère de l'intérieur, a permis la prise en compte de la situation des fonctionnaires de police au titre de la période antérieure à celle prévue par cet arrêté.

4. Aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics, visée ci-dessus : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, () sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. / () ". Aux termes de l'article 2 de cette loi : " La prescription est interrompue par : () / () Toute communication écrite d'une administration intéressée, même si cette communication n'a pas été faite directement au créancier qui s'en prévaut, dès lors que cette communication a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance / () ". Aux termes de l'article 3 de cette loi : " La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement. ".

5. En premier lieu, lorsqu'un litige oppose un agent public à son administration sur le montant des rémunérations auxquelles il a droit, le fait générateur de la créance se trouve ainsi dans les services accomplis par l'intéressé, et la prescription est acquise au début de la quatrième année suivant chacune de celles au titre desquelles ses services auraient dû être rémunérés. Contrairement à ce que soutient le requérant, les conséquences du bénéfice de l'ASA après reconstitution de carrière correspondent à des éléments de rémunération dès lors qu'ils lui ouvrent droit, par l'acquisition d'une ancienneté plus importante, à un traitement supérieur à celui effectivement perçu. En l'espèce, la décision implicite contestée ne porte que sur les rappels de salaires, lesquels constituent des créances. En conséquence, le fait générateur de cette créance résulte du service accompli par M. C constitué par le service effectué à compter du 1er janvier 2008, alors qu'il était affecté à la circonscription de sécurité publique de Saint-Etienne. Le moyen tiré de l'erreur de droit doit donc être écarté.

6. En deuxième lieu, la circonstance que l'arrêté du 17 janvier 2001 définissant les circonscriptions de sécurité publique ait été jugé illégal par le Conseil d'Etat statuant au contentieux n'est pas de nature à faire regarder l'intéressé comme ayant légitimement ignoré l'existence de sa créance. Cette décision aurait d'ailleurs pu, dès 2011, conduire le requérant à saisir l'administration d'une demande tendant au bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté s'il avait estimé, au regard du motif d'illégalité de l'arrêté du 17 janvier 2001, pouvoir y prétendre au vu des difficultés rencontrées dans sa circonscription d'affectation. Par suite, en dépit des fautes qui ont été commises par l'administration dans la détermination des secteurs ouvrant droit au bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté, et des difficultés des agents pour déterminer les circonscriptions de police pouvant donner droit à l'attribution de cet avantage avant la parution de l'arrêté du 3 décembre 2015, M. C ne saurait être regardé comme ayant été dans l'ignorance légitime de sa créance, au sens des dispositions précitées de l'article 3 de la loi du 31 décembre 1968, avant la publication de l'arrêté du 3 décembre 2015 et de la directive du 9 mars 2016.

7. En troisième lieu, d'une part, il résulte des dispositions citées au point 2 que le fait générateur de la créance dont se prévaut M. C est constitué par le service qu'il a effectué pendant trois années continues au sein de ses services d'affectation éligibles à l'avantage spécifique d'ancienneté. Les droits sur lesquels cette créance est fondée ont donc été acquis à compter de l'année 2009. Le délai de la prescription quadriennale a en conséquence, en application des dispositions précitées au point 4, commencé à courir, pour les créances nées en 2009, à compter du 1er janvier 2010, celles nées en 2010, à compter du 1er janvier 2011 et ainsi de suite. A cet égard, l'intervention de l'arrêté individuel du 27 novembre 2018 par lequel l'administration a attribué le bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté à M. C est sans aucune incidence sur le point de départ de la prescription quadriennale. Enfin, le requérant ne saurait utilement soutenir que la prescription aurait dû courir depuis le 1er janvier 2017 ou 2018, ce qui serait au demeurant défavorable à sa situation. D'autre part, il est constant que la directive du 9 mars 2016 relative au traitement de l'avantage spécifique d'ancienneté, qui peut être regardée comme une communication écrite au sens de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968, a interrompu le délai de la prescription quadriennale, ainsi que l'a reconnu l'administration elle-même dans une réponse ministérielle du 18 juin 2020.

8. Ainsi, si dans son mémoire en défense, l'adjointe au chef de bureau du contentieux statutaire et de la protection juridique des fonctionnaires du ministère de l'intérieur a opposé l'exception de prescription quadriennale à la créance dont se prévaut M. C, à tout le moins pour celle détenue antérieurement au 1er janvier 2016, il résulte de ce qui précède qu'en application des dispositions précitées de la loi du 31 décembre 1968, seule était prescrite la créance détenue sur l'Etat au titre de la période se rapportant aux années antérieures à 2012. Par suite, la décision implicite de rejet contestée par laquelle le ministre de l'intérieur a refusé de faire droit à la demande du requérant tendant à obtenir le paiement des arriérés de traitement résultant de la reconstitution de sa carrière doit être annulée.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

9. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure. ".

10. L'exécution du présent jugement implique nécessairement que le ministre de l'intérieur et des Outre-mer procède au versement des rappels de rémunération résultant de l'arrêté de reconstitution de la carrière de M. C. Ainsi, il y a lieu d'enjoindre au ministre de l'intérieur et des Outre-mer de procéder au versement des rappels de rémunération résultant de l'avantage spécifique d'ancienneté dont bénéficiait M. C au cours de cette période et ce, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, sans qu'il soit nécessaire d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

11. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros à verser à M. C au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision implicite par laquelle le ministre de l'intérieur a implicitement rejeté le recours hiérarchique de M. C en date du 2 avril 2020 tendant à obtenir le paiement des arriérés de traitement résultant de la reconstitution de sa carrière opérée par un arrêté du ministre de l'intérieur du 27 novembre 2018 est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au ministre de l'intérieur et des Outre-mer de procéder au versement des rappels de rémunération résultant de l'arrêté du 27 novembre 2018 relatif aux droits à l'avantage spécifique d'ancienneté de M. C et ce, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement

Article 3 : L'Etat versera à M. C une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. B C et au ministre de l'intérieur et des Outre-mer.

Délibéré après l'audience du 4 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Baux, présidente,

M. Pineau, premier conseiller,

M. Gueguen, conseiller.

Rendu public par mise au disposition au greffe le 18 novembre 2022.

La présidente-rapporteure

A. A L'assesseur le plus ancien dans l'ordre du tableau,

N. Pineau

La greffière,

F. Faure

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des Outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Un greffier,

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