Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2008217

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête et un mémoire enregistrés les 17 novembre 2020 et 27 octobre 2021 sous le n° 2008217, M. D B, représenté par Me Doitrand, demande au tribunal :

1°) d'annuler :

- le courrier du 22 juin 2020 par lequel le directeur de l'urbanisme réglementaire de Villeurbanne l'a mis en demeure de fermer un local commercial, de le vider de toute marchandise et d'enlever les enseignes du magasin ;

- l'arrêté du 14 septembre 2020 du directeur de l'urbanisme règlementaire de Villeurbanne " portant mise en recouvrement d'astreintes au bénéfice de la commune " ;

- le courrier du 3 novembre 2020 informant de la liquidation partielle de l'astreinte pour un montant de 16 800 euros ;

2°) de prononcer la décharge de l'intégralité des sommes afférentes ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Villeurbanne la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. B soutient que :

- les décisions des 22 juin, 14 septembre et 3 novembre 2020 ont été signées par une autorité incompétente ;

- elles ont été prises au terme d'une procédure irrégulière, alors qu'il n'est pas démontré que les constats d'infraction à la règlementation d'urbanisme ont bien été établis par une personne régulièrement habilitée et qu'ils le visent personnellement ; sa mise en cause, en son nom propre, n'est pas justifiée, alors que l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme s'applique à la personne ayant effectué des travaux sans autorisation et que la société exploitante bénéficie des aménagements ; il n'a pas été invité à faire valoir ses observations avant la mise en demeure, en méconnaissance de cet article ;

- aucune infraction n'est constituée, dès lors que les travaux faisant l'objet d'une déclaration préalable déposée par la société A n'entraînent aucun changement de destination de l'immeuble ; si un changement de destination irrégulier est intervenu en 1991, son ancienneté fait obstacle à toutes poursuites civiles ou pénales ;

- la mise en demeure est insuffisamment motivée, de même que l'arrêté prononçant l'astreinte journalière ;

- les décisions contestées ne sont pas fondées, le local en cause accueillant depuis trente ans des activités artisanales, de sorte que son aménagement en commerce d'alimentation n'emporte aucun changement de destination ; l'article 1.2.1 du règlement de la zone UEi1, qui scinde illégalement la sous destination " artisanat et commerce de détail ", est inopposable ;

- les faits ne lui sont pas imputables ;

- la mise en demeure et l'astreinte sont disproportionnées ; le délai pour procéder à la régularisation était insuffisant ; le montant de l'astreinte est excessif, eu égard à la nature de l'atteinte portée à la réglementation d'urbanisme, et alors qu'il n'est pas le bénéficiaire de l'aménagement en cause.

Par un mémoire enregistré le 19 juillet 2021, le préfet du Rhône a fait valoir qu'il ne lui appartenait pas d'être défendeur dans cette affaire.

Par un mémoire enregistré le 30 septembre 2021, la commune de Villeurbanne, représentée par son maire en exercice, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 2 295 euros soit mise à la charge du requérant sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens invoqués par M. B ne sont pas fondés.

Par lettre du 24 août 2021 les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-1-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et de la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2 du code de justice administrative.

Une ordonnance portant clôture immédiate de l'instruction a été émise le 8 décembre 2021.

Une pièce demandée à la commune de Villeurbanne le 22 juin 2022, sur le fondement de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, a été enregistrée le 23 juin 2022 et communiquée à M. B.

Les parties ont été informées, par lettre du 20 octobre 2022, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur des moyens relevés d'office, tirés de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation dirigées, d'une part, contre l'arrêté du 14 septembre 2020, compte tenu de leur tardiveté, d'autre part, contre la décision du 3 novembre 2020, confirmative, qui ne fait pas grief.

Par un mémoire enregistré le 27 octobre 2022, M. B, représenté par Me Doitrand, a produit des observations.

II. Par une requête et un mémoire enregistrés les 6 avril 2021 et 22 avril 2022 sous le n° 2102454, M. D B, représenté par Me Doitrand, demande au tribunal :

1°) d'annuler le titre exécutoire émis le 4 février 2021 par la commune de Villeurbanne pour avoir paiement de la somme de 25 000 euros ;

2°) de prononcer la décharge de la somme de 25 000 euros mise à sa charge ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Villeurbanne la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. B soutient que :

- il n'est pas établi que le titre exécutoire a été signé par une autorité compétente ;

- la créance n'est pas justifiée, compte tenu de l'illégalité des décisions des 22 juin, 14 septembre et 3 novembre 2020 ; elles ont été signées par une personne incompétente ; elles ont été précédées d'une procédure irrégulière, en méconnaissance des articles L. 480-1 et L. 481-1 du code de l'urbanisme ; aucune infraction n'est constituée, dès lors que les travaux faisant l'objet d'une déclaration préalable déposée par la société A n'entraînent aucun changement de destination de l'immeuble ; si un changement de destination irrégulier est intervenu en 1991, son ancienneté fait obstacle à toutes poursuites civiles ou pénales ; la mise en demeure et l'arrêté portant mise en recouvrement d'astreinte ne sont pas suffisamment motivés ; les décisions contestées ne sont pas fondées, puisque le local en cause accueille depuis trente ans des activités artisanales, de sorte que son aménagement en commerce d'alimentation n'emporte aucun changement de destination ; les faits ne lui sont pas imputables ; la mise en demeure et l'astreinte sont disproportionnées alors que le délai pour procéder à la régularisation était insuffisant, que l'atteinte portée à la réglementation d'urbanisme est très limitée et que le montant de l'astreinte est excessif, d'autant qu'il est cumulé avec l'astreinte mise à la charge de la société A.

Par un mémoire enregistré le 24 mars 2022, la commune de Villeurbanne, représentée par son maire en exercice, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 1 148 euros soit mise à la charge du requérant sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par de M. B n'est fondé.

Par lettre du 23 février 2022, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-1-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et de la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2 du code de justice administrative.

Une ordonnance portant clôture immédiate de l'instruction a été émise le 6 juillet 2022.

Une pièce demandée à la commune de Villeurbanne le 10 octobre 2022, sur le fondement de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, a été enregistrée le jour même et communiquée à M. B.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme E,

- les conclusions de Mme Monteiro, rapporteure publique,

- les observations de Me Doitrand, pour M. B,

- et les observations de Mme C, pour la commune de Villeurbanne.

Considérant ce qui suit :

1. La SCI Yessod 770 a acquis le 8 juillet 2019 un local situé 290 rue Francis de Pressensé à Villeurbanne, qu'elle a donné à bail à la société A le 15 juillet suivant. Par un courriel du maire de Villeurbanne du 11 mars 2020, M. B a été avisé de l'installation irrégulière d'un magasin alimentaire dans ce local et des risques de poursuites pénales et de mesures administratives. Un procès-verbal de constat d'infraction a été dressé le 27 mai 2020. Par courrier du 22 juin 2020, M. B a été mis en demeure de régulariser la situation avant le 15 août 2020 et a été avisé qu'à défaut, une astreinte administrative journalière serait mise à sa charge. Par arrêté du 14 septembre 2020, le maire de la commune a prononcé à l'encontre de M. B une astreinte administrative de 350 euros par jour à compter de la notification de l'acte, dont la liquidation partielle temporaire, pour un montant de 16 800 euros, lui a été annoncée par courrier du 3 novembre 2020. Un titre exécutoire a été émis à son encontre le 4 février 2021 pour un montant de 25 000 euros. Par deux requêtes, qui présentent à juger des questions connexes et sur lesquelles il convient de statuer par un même jugement, M. B demande l'annulation des décisions des 22 juin, 14 septembre et 3 novembre 2020, ainsi que du titre exécutoire émis le 4 février 2021, et sollicite la décharge des sommes mises à sa charge.

Sur les conclusions aux fin d'annulation et de décharge :

En ce qui concerne la mise en demeure du 22 juin 2020 :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme : " I.- Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l'article L. 610-1 ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable et qu'un procès-verbal a été dressé en application de l'article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l'infraction constatée, l'autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L 422-3-1 peut, après avoir invité l'intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu'elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l'aménagement, de l'installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d'autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. () / III.- L'autorité compétente peut assortir la mise en demeure d'une astreinte d'un montant maximal de 500 € par jour de retard. / L'astreinte peut également être prononcée, à tout moment, après l'expiration du délai imparti par la mise en demeure, le cas échéant prolongé, s'il n'y a pas été satisfait, après que l'intéressé a été invité à présenter ses observations. () ".

3. Il ressort des pièces du dossier que la mise en demeure adressée à M. B par courrier du 22 juin 2020 en vue de régulariser une infraction au code de l'urbanisme, constatée par un procès-verbal du 27 mai 2020, l'informe également du possible prononcé d'une astreinte administrative, d'un montant de 350 euros par jour de retard à l'issue du délai de mise en demeure, et l'invite à présenter ses observations sous dix jours. Si elle a été précédée d'un courriel du 11 mars 2020 rédigé par un agent instructeur en charge de la police de l'urbanisme de la ville, celui-ci informe M. B du changement de destination du local situé au 290 rue Francis de Pressensé en commerce de détail, non autorisé et contraire au règlement de la zone UEi1 du plan local d'urbanisme et de l'habitat de la métropole de Lyon. Il lui demande de rompre le bail qui le lie à la société A, qui devra quitter les lieux dans les plus brefs délais, et lui précise, qu'en qualité de propriétaire, il pourra être tenu responsable, au même titre que la société locataire, de l'implantation de cette activité sans autorisation. Il conclut à la mise en œuvre possible, en complément de la procédure pénale, d'une astreinte administrative d'un montant maximal de 500 euros par jour, en cas de persistance de l'infraction, en application de la loi du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique. À aucun moment, ce courriel n'évoque une possible mise en demeure, ni ne l'invite à faire part de ses observations. Par suite, M. B est fondé à soutenir que la mise en demeure n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme.

4. En second lieu, M. B justifie, par l'acte de vente du 8 juillet 2019, que la SCI Yessod 770 est la seule propriétaire des locaux en cause. Toutefois, le maire de Villeurbanne lui a adressé à son nom et à son adresse personnelle, sans jamais faire référence à la SCI, la mise en demeure en litige, tout comme d'ailleurs l'arrêté prononçant l'astreinte administrative et le titre de recettes qui en a découlé, et ce alors même que l'intéressé lui avait rappelé, dans un courrier du 15 juillet 2020, n'être que le gérant de la SCI propriétaire des lieux. Ce faisant, l'autorité administrative a considéré, à tort, que M. B devait faire l'objet des mesures administratives prévues par l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, en qualité de bénéficiaire des travaux et du changement de destination réalisés sans autorisation.

5. Il suit de là que la décision du 22 juin 2020 portant mise en demeure au titre de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme doit être annulée.

6. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, en l'état du dossier, aucun autre moyen n'est susceptible d'entraîner l'annulation de cette décision.

En ce qui concerne les décisions des 14 septembre et 3 novembre 2020 et le titre exécutoire émis le 4 février 2021 :

7. D'une part, en raison des effets qui s'y attachent, l'annulation pour excès de pouvoir d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, emporte, lorsque le juge est saisi de conclusions recevables, l'annulation par voie de conséquence des décisions administratives consécutives qui n'auraient pu légalement être prises en l'absence de l'acte annulé ou qui sont en l'espèce intervenues en raison de l'acte annulé.

8. La décision de mise en demeure annulée par le présent jugement constituant le préalable nécessaire à l'édiction de l'arrêté du 14 septembre 2020 prononçant une astreinte à l'encontre de M. B, il y a lieu, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les moyens de la requête, d'annuler par voie de conséquence cet arrêté, et, par suite, le titre exécutoire émis le 4 février 2021 en vue du recouvrement de l'astreinte prononcée le 14 septembre 2020.

9. En revanche, le courrier du 3 novembre 2020 que le maire de la commune a adressé à M. B l'informe uniquement du montant provisoire de la liquidation de l'astreinte à cette date, alors que cette liquidation est trimestrielle. Ainsi, cette décision ne peut être regardée comme une décision lui faisant grief. Dès lors, les conclusions à fin d'annulation dirigées contre ce courrier du 3 novembre 2020 ne sont pas recevables et doivent, par suite, être rejetées.

10. D'autre part, le titre exécutoire litigieux ayant été émis à l'encontre de M. B alors que celui-ci ne pouvait légalement faire l'objet d'une astreinte sur le fondement de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, il y a lieu de le décharger de l'obligation de payer la somme de 25 000 euros mise à sa charge par ce titre.

Sur les frais des instances :

11. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Villeurbanne la somme de 1 400 euros au profit de M. B sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font en revanche obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées à ce titre par la commune de Villeurbanne.

DÉCIDE :

Article 1er : Les décisions des 22 juin et 14 septembre 2020 du maire de Villeurbanne et le titre exécutoire émis le 4 février 2021 à l'encontre de M. B sont annulés.

Article 2 : M. B est déchargé de l'obligation de payer la somme de 25 000 euros mise à sa charge par ce titre.

Article 3 : La commune de Villeurbanne versera à M. B la somme de 1 400 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. D B et à la commune de Villeurbanne.

Délibéré après l'audience du 3 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Pascal Chenevey, président,

Mme Karen Mège Teillard, première conseillère,

Mme Marine Flechet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 novembre 2022.

La rapporteure,

K. E

Le président,

J.-P. Chenevey

La greffière,

G. Reynaud

La République mande et ordonne au préfet du Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,

Nos 2008217-2102454