Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2009473

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 22 décembre 2020, Mme D B et M. C B, représentés par Me Rau, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 2 juillet 2020 par lequel le maire de Chandolas (Ardèche) a refusé de leur délivrer un permis de construire pour la réalisation d'une maison individuelle sur un terrain situé au lieudit Les Martins, ensemble les décisions implicites de rejet de leurs recours gracieux ;

2°) d'enjoindre au maire de Chandolas de délivrer le permis de construire sollicité dans le délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Chandolas la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé, l'application du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du Pays Beaume Drobie, approuvé le 19 décembre 2019, n'étant pas justifiée ;

- il est entaché d'erreur de droit dès lors que le PLUi du Pays Beaume Drobie approuvé le 19 décembre 2019, non exécutoire avant le 2 mars 2020, date de transmission en préfecture de la délibération d'approbation modificative prise le 27 février 2020 sur le fondement de l'article L153-25 du code de l'urbanisme, n'est pas applicable en l'espèce ; un certificat d'urbanisme tacite ayant été obtenu sur une demande formée le 4 novembre 2019, les dispositions d'urbanismes applicables étaient cristallisées à cette date, conformément à l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme ;

- leur projet est conforme à l'ancien document d'urbanisme qui classait la parcelle d'assiette en zone Ub ;

- à titre subsidiaire, le PLUi du Pays Beaume Drobie approuvé le 19 décembre 2019 est illégal, le classement de la parcelle d'assiette de leur projet en zone naturelle étant contraire à l'objectif, défini dans le projet d'aménagement et de développement durable (PADD), de densification urbaine ;

- le classement en zone naturelle de la parcelle d'assiette du projet est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

Par ordonnance du 29 juillet 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 9 septembre 2022 à 16 h 30.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- et les conclusions de Mme Monteiro, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B a déposé le 6 mai 2020 en mairie de Chandolas une demande de permis de construire pour la réalisation, sur un terrain situé au lieudit Les Martins, d'une maison individuelle. Par arrêté du 2 juillet 2020, le maire a refusé de délivrer cette autorisation d'urbanisme, puis a implicitement rejeté les recours gracieux formés par Mme B et M. B, père de celle-ci. Mme B et M. B, demandent l'annulation de l'arrêté du 2 juillet 2020 et des décisions implicites de rejet de leurs recours administratifs.

Sur les conclusions à fin d'annulation et d'injonction sous astreinte :

2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. / Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. / Lorsque le projet est soumis à avis ou accord d'un service de l'Etat, les certificats d'urbanisme le mentionnent expressément. Il en est de même lorsqu'un sursis à statuer serait opposable à une déclaration préalable ou à une demande de permis. Le certificat d'urbanisme précise alors expressément laquelle ou lesquelles des circonstances prévues aux deuxième à sixième alinéas de l'article L. 424-1 permettraient d'opposer le sursis à statuer. ". En vertu de l'article R. 410-12 du même code : " A défaut de notification d'un certificat d'urbanisme dans le délai fixé par les articles R. 410-9 et R. 410-10, le silence gardé par l'autorité compétente vaut délivrance d'un certificat d'urbanisme tacite. Celui-ci a exclusivement les effets prévus par le quatrième alinéa de l'article L. 410-1, y compris si la demande portait sur les éléments mentionnés au b de cet article. ". Enfin, aux termes de l'article R. 410-10 du même code : " Dans le cas prévu au b de l'article L. 410-1, le délai d'instruction est de deux mois à compter de la réception en mairie de la demande. / () ".

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 153-11 de ce code : " () L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable ".

4. Il résulte de la combinaison des articles L. 153-11 et L. 410-1 du code de l'urbanisme que tout certificat d'urbanisme délivré sur le fondement de l'article L. 410-1 a pour effet de garantir à son titulaire un droit à voir toute demande d'autorisation ou de déclaration préalable déposée dans le délai indiqué examinée au regard des règles d'urbanisme applicables à la date de la délivrance du certificat. Figure cependant parmi ces règles la possibilité de se voir opposer un sursis à statuer à une déclaration préalable ou à une demande de permis, lorsqu'est remplie, à la date de délivrance du certificat, l'une des conditions énumérées à l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme. Une telle possibilité vise à permettre à l'autorité administrative de ne pas délivrer des autorisations pour des travaux, constructions ou installations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan local d'urbanisme. Lorsque le plan en cours d'élaboration et qui aurait justifié, à la date de délivrance du certificat d'urbanisme, que soit opposé un sursis à une demande de permis ou à une déclaration préalable, entre en vigueur dans le délai du certificat, les dispositions issues du nouveau plan sont applicables à la demande de permis de construire ou à la déclaration préalable.

5. M. B, qui avait sollicité un certificat d'urbanisme opérationnel le 4 novembre 2019, a obtenu un certificat d'urbanisme tacite le 4 janvier 2020 par l'effet des dispositions combinées des articles R. 410-10 et R. 410-12 précités du code de l'urbanisme. Il est constant qu'à cette date, le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du Pays Beaume Drobie, encore non entré en vigueur, avait été approuvé depuis le 19 décembre 2019, de sorte que tant le futur classement de la parcelle d'assiette du projet en zone naturelle que l'interdiction par le règlement des constructions nouvelles à destination d'habitation dans cette zone étaient connus. La méconnaissance par le projet de construction d'une maison d'habitation des dispositions du règlement relatives à la zone naturelle de ce plan, encore non exécutoire, aurait pu être regardée, à la date du certificat d'urbanisme tacite, comme de nature à compromettre l'exécution du futur plan. Dans ces conditions, et dès lors que ce futur document d'urbanisme, qui aurait justifié, à la date de délivrance du certificat d'urbanisme, le 4 janvier 2020, que soit opposé un sursis à la demande de permis en cause, est entré en vigueur dans le délai du certificat, les dispositions issues du nouveau plan sont applicables à la demande de permis de construire déposée par Mme B. Dès lors, en examinant la demande de permis de construire présentée par cette dernière au regard des dispositions du PLUi entré en vigueur le 2 mars 2020, le maire de Chandolas n'a pas entaché son arrêté du 2 juillet 2020 d'erreur de droit.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d'urbanisme applicables. / () ".

7. Il ne résulte ni des dispositions précitées, ni d'aucune autre disposition législative ou réglementaire, une obligation de motivation du choix du document local d'urbanisme appliqué par l'autorité compétente, compte tenu de l'existence d'un certificat d'urbanisme. Par suite, la circonstance que l'acte en litige n'expose pas les raisons pour lesquelles le maire de Chandolas a estimé que le nouveau document d'urbanisme, entré en vigueur le 2 mars 2020, était applicable au projet, est sans incidence sur sa légalité. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante motivation doit, tel qu'il est soulevé, être écarté comme inopérant.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s'applique. ". Aux termes de l'article L. 151-4 du même code, dans sa version alors applicable : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement./ Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / () / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / () ". Aux termes de l'article L. 151-5 du même code, dans sa version alors applicable : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. Il peut prendre en compte les spécificités des anciennes communes, notamment paysagères, architecturales, patrimoniales et environnementales, lorsqu'il existe une ou plusieurs communes nouvelles. ". Aux termes du I de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101- 3. ".

9. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

10. S'il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables du PLUi du Pays Beaume Drobie a fixé des objectifs chiffrés en matière de création de logements, l'axe 1 prévoyant sur 12 ans la création de 725 logements, dont 475 en secteur plaine dont fait partie la commune de Chandolas, avec une orientation prévoyant de passer d'une consommation moyenne de 6 logements par hectare entre 2002 et 2015 à environ 12 logements par hectare, ces axe et orientation ont été adoptés dans le cadre d'une volonté de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain, l'objectif étant de diminuer de moitié la consommation de l'espace. Cette même volonté est également exprimée par l'orientation 1.3.1 tendant à concilier économie de l'espace et qualité résidentielle, à travers notamment un impératif de limitation du mitage urbain, de densification des espaces bâtis et de renouvellement urbain des centres-bourgs. Dans le même sens, l'orientation 1.4 identifie le secteur plaine comme zone prioritaire " d'optimisation de l'espace ", avec un potentiel important de terrains à bâtir à l'intérieur des parties actuellement urbanisées des communes. Dès lors qu'il n'est pas contesté que la parcelle d'assiette du projet en litige, cadastrée section A n° 739, non construite et bordée au nord par une large zone naturelle, se situe en périphérie d'un hameau, son classement en zone naturelle contribue à la poursuite de l'objectif de lutte contre l'étalement urbain. La seule circonstance que cette parcelle ne soit pas constructible ne saurait révéler une contrariété avec les objectifs chiffrés de création de logements, prévus dans le cadre d'une volonté de densification qui, au-delà de devoir être examinés à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme ou, à tout le moins, à l'échelle du secteur plaine, doivent en outre être appréciés à la lumière de l'objectif de lutte contre l'étalement urbain. Par suite, le classement en zone N de la parcelle en cause ne révèle aucune inadéquation avec les orientations ou objectifs du projet d'aménagement et de développement durables.

11. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : () 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; () "

12. En se bornant à faire valoir que la parcelle cadastrée section A n° 739 ne répond pas aux critères de qualification de la zone N sans même exposer les caractéristiques de la parcelle à la date d'approbation du PLUi, les requérants, qui n'allèguent d'ailleurs pas que le terrain serait bâti, n'établissent pas que cette parcelle ne présenterait pas le caractère d'un espace naturel. A cet égard, la circonstance que ce terrain était antérieurement classé en zone Ub ne permet pas de prouver l'absence d'état naturel du terrain en litige. En outre, s'il borde un secteur classé UA au sud, il s'ouvre au nord sur une vaste zone naturelle et n'est ainsi pas situé au sein d'un espace bâti ou destiné à être bâti. Enfin, les requérants ne peuvent utilement faire valoir qu'un classement en zone UA aurait été plus pertinent. Par suite, aucune appréciation manifestement erronée ne saurait ici être relevée.

13. Pour les motifs exposés aux points 8 à 12, les requérants ne sont dès lors pas fondés à exciper de l'illégalité du PLUi du Pays Beaume Drobie fondant l'arrêté attaqué.

14. Il résulte de ce qui précède que les conclusions présentées par Mme B et M. B à fin d'annulation de l'arrêté du 2 juillet 2020 et des décisions de rejet de leurs recours gracieux doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, leurs conclusions à fin d'injonction sous astreinte et celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de Mme B et M. B est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme D B, à M. C B et à la commune de Chandolas.

Délibéré après l'audience du 1er décembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Pascal Chenevey, président,

Mme Karen Mège Teillard, première conseillère,

Mme Marine Flechet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe du tribunal le 15 décembre 2022.

La rapporteure,

M. Flechet

Le président,

J.-P. Chenevey

La greffière,

G. Reynaud

La République mande et ordonne au préfet du Rhône en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,