Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2101743

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 12 mars 2021 et 6 avril 2022, la société Actipoints Dorian, représentée par la Selarl Chanon Leleu Associés, agissant par Me Leleu, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté DS-2021-131 du 15 février 2021 par lequel la préfète de la Loire lui a retiré l'agrément du centre de sensibilisation à la sécurité routière " Actipoints Dorian " situé au 28 rue Brossard à Saint-Etienne ;

2°) de mettre une somme de 2 500 euros à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision contestée méconnaît le caractère contradictoire de la procédure prévue aux articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration et à l'article 10 de l'arrêté du 26 juin 2012 fixant les conditions d'exploitation des établissements chargés d'organiser des stages de sensibilisation à la sécurité routière ;

- elle est entachée d'incompétence ;

- le retrait d'agrément est dépourvu de base légale dès lors qu'aucun des motifs retenus par l'administration préfectorale ne relève des hypothèses de retrait d'agrément prévues par l'arrêté du 26 juin 2012 et que l'article 29 du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 ne permet pas légalement de procéder à un tel retrait d'agrément ; en outre, l'instruction dont fait état la décision litigieuse n'ayant pas été publiée, elle est dépourvue de valeur normative et elle ne prévoit pas que la méconnaissance des consignes puisse fonder juridiquement un retrait d'agrément ;

- les manquements liés à des retards dans la transmission des attestations ne peuvent justifier légalement un retrait d'agrément ; en outre, ces manquements ne sont pas matériellement établis et ils ne sont pas d'une gravité suffisante pour justifier le retrait ;

- le manquement tiré du non-respect de la jauge de 4 m² prévue au décret du 29 octobre 2020 est dénué de fondement légal compte tenu du fait qu'elle n'est pas soumise à cette règle, que le manquement n'est pas établi et qu'il n'est pas d'une gravité suffisante pour justifier une décision de retrait ; par ailleurs, la demande de substitution de ce motif par celui tiré du non-respect des règles de distanciation devra être écartée dès lors qu'elle n'a pas été en mesure de présenter ses observations sur ce point lors de la procédure contradictoire et qu'elle a, en tout état de cause, respecté ces règles ;

- le manquement tiré du non-respect du couvre-feu prévu à l'article 4 du décret du 29 octobre 2020 est dénué de fondement légal et n'est pas établi dès lors qu'elle relevait de la dérogation prévue à cet article et que ce manquement n'est pas d'une gravité suffisante pour justifier le retrait litigieux.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 1er décembre 2021 et 25 août 2022, la préfète de la Loire conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- la procédure contradictoire suivie n'a pas privé la société requérante d'une garantie ;

- la décision a été signée par une autorité ayant reçu délégation de signature à cette fin ;

- la décision contestée est fondée sur l'arrêté du 26 juin 2012, particulièrement sur ses articles 8 et 17, au regard des dysfonctionnements de cet établissement, nombreux et répétés, consistant en un non-respect des délais réglementaires pour la transmission des attestations de réussite, un manque régulier de documents et d'informations obligatoires dans les transmissions au service et un non-respect des mesures sanitaires ;

- les règles de distanciation ont été méconnues et, dans l'hypothèse où la distanciation d'une personne pour 4 m² mentionnée dans la décision serait jugée inappropriée, elle sollicite la substitution de ce motif par le motif du non-respect d'un mètre entre les personnes ;

- les règles du couvre-feu n'ont pas été respectées.

Par une ordonnance n° 2101744 en date du 2 avril 2021, le juge des référés a prononcé la suspension de l'arrêté en litige.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de la route ;

- le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire ;

- l'arrêté du 26 juin 2012 fixant les conditions d'exploitation des établissements chargés d'organiser des stages de sensibilisation à la sécurité routière ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Collomb, première conseillère,

- les conclusions de Mme Sautier, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Gouy-Paillier, substituant Me Leleu, représentant la société Actipoints Dorian.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 13 janvier 2020, le préfet de la Loire a fait droit à la demande déposée par M. A, en sa qualité de représentant légal de la société Actipoints Dorian, en l'autorisant à exploiter l'établissement Actipoints Dorian, situé au 28 rue Brossard à Saint-Etienne afin d'y animer des stages de sensibilisation à la sécurité routière pour une durée de cinq ans. A la suite de cette décision, l'établissement, qui constituait ainsi un centre de sensibilisation à la sécurité routière, a pu, à titre onéreux, proposer, organiser et dispenser de tels stages comme le prévoit notamment l'article 1er de l'arrêté du 26 juin 2012 susvisé. Toutefois, par un arrêté du 15 février 2021, dont la société requérante demande au tribunal de prononcer l'annulation, la préfète de la Loire a décidé de retirer cet agrément et d'abroger l'arrêté du 13 janvier 2020.

Sur les conclusions en annulation :

2. D'une part, aux termes de l'article 8 de l'arrêté du 26 juin 2012 susvisé : " Le préfet retire l'agrément de l'établissement chargé d'organiser les stages de sensibilisation à la sécurité routière :/ 1° En cas de non-respect des modalités suivantes d'organisation de la formation : / a) En cas d'annulation de stages, sauf cas de force majeure dûment justifiée, s'il n'en est pas informé au moins huit jours à l'avance ;/ b) Si le titulaire de l'agrément a enregistré plus de 30 % d'annulation des stages programmés sur deux années glissantes après la première année d'exercice. Entrent dans cette catégorie les stages annulés moins de trente jours avant la date prévue pour leur réalisation ; / c) En cas d'offre publique de stages non déclarés en préfecture ; / d) Si le titulaire de l'agrément n'a pas organisé au minimum cinq stages sur deux années glissantes ; / e) En cas de non-respect de la durée du stage telle que prévue à l'annexe 5 ; / f) En cas de non-respect du nombre de stagiaires tel que prévu à l'annexe 5 ; / 2° En cas de non-conformité des stages aux programmes de formation, caractérisée par des manquements structurels et répétés au contenu des stages tel que défini à l'annexe 6 ; / 3° Lorsque l'une des conditions de délivrance de l'agrément mentionnées au II de l'article R. 213-2 du code de la route cesse d'être remplie. / 4° En cas de cessation définitive d'activité du titulaire de l'agrément ". Aux termes de l'article 15 de cet arrêté " L'exploitant de l'établissement chargé d'organiser des stages de sensibilisation à la sécurité routière ou les personnes désignées pour assurer l'accueil et l'encadrement technique et administratif des stages transmettent systématiquement au préfet, dans un délai de quinze jours à compter de la fin de chaque stage, les attestations délivrées ainsi que la feuille d'émargement conforme au modèle prévu à l'annexe 7. Ils tiennent à jour un registre de ces attestations et conservent dans les archives de l'établissement, pendant une période de deux ans à compter de la date du stage, ces feuilles d'émargement () ". Selon l'article 17 dudit arrêté : " I. - Le contrôle des stages, opéré par les agents mentionnés à l'article R. 213-4, alinéa 1, du code de la route, est destiné à vérifier l'application du programme de formation défini à l'annexe 6 et le respect des obligations mises à la charge de l'exploitant de l'établissement chargé d'organiser des stages de sensibilisation à la sécurité routière ainsi que des animateurs. / Les contrôles des stages sont effectués, de manière inopinée, sous l'autorité hiérarchique de tutelle. / Un exemplaire de la fiche de contrôle est adressé à l'exploitant de l'établissement ou à la personne désignée pour assurer l'accueil et l'encadrement technique et administratif des stages et aux animateurs. Deux autres exemplaires sont transmis, par la voie hiérarchique, à la préfecture et au ministère chargé de la sécurité routière. / En cas de dysfonctionnement manifeste, la fiche de contrôle est accompagnée d'un rapport. S'il apparaît que les obligations mises à la charge de l'exploitant ne sont pas respectées, le préfet, conformément aux dispositions des articles 8 à 10, peut mettre en œuvre une procédure de retrait ou de suspension de l'agrément. / II. - Des contrôles administratifs peuvent également être opérés par des fonctionnaires des services instructeurs des agréments pour vérifier la présence et la qualification des animateurs, l'effectif des stagiaires, les moyens de l'établissement, le respect des horaires, les documents relatifs aux stages. S'il apparaît que les obligations mises à la charge de l'exploitant ne sont pas respectées, un rapport est établi et le préfet, conformément aux dispositions des articles 8 à 10 peut mettre en œuvre une procédure de retrait ou de suspension de l'agrément ".

3. D'autre part, aux termes de l'article 1er du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 dans sa version en vigueur à la date de la décision en litige: " I. - Afin de ralentir la propagation du virus, les mesures d'hygiène définies en annexe 1 au présent décret et de distanciation sociale, incluant la distanciation physique d'au moins un mètre entre deux personnes, dites barrières, définies au niveau national, doivent être observées en tout lieu et en toute circonstance () ". Selon l'article 35 du même décret : " Dans des conditions de nature à permettre le respect des dispositions de l'article 1er : / ( ) 2° Les établissements mentionnés au livre II du code de la route peuvent accueillir des candidats pour les besoins de l'apprentissage de la conduite et des épreuves du permis de conduire / () ". Aux termes de l'article 37 de ce décret : " III. -Les établissements mentionnés au présent article dans lesquels cet accueil n'est pas interdit ne peuvent accueillir de public qu'entre 6 heures et 18 heures, sauf pour les activités suivantes : / -entretien, réparation et contrôle techniques de véhicules automobiles, de véhicules, engins et matériels agricoles ; / -fourniture nécessaire aux exploitations agricoles ; / -distributions alimentaires assurées par des associations caritatives ; / -commerce de détail de carburants et combustibles en magasin spécialisé, boutiques associées à ces commerces pour la vente de denrées alimentaires à emporter, hors produits alcoolisés, et équipements sanitaires ouverts aux usagers de la route ;/ -commerce de détail de produits pharmaceutiques en magasin spécialisé ; / -commerce de détail d'articles médicaux et orthopédiques en magasin spécialisé ; / -hôtels et hébergement similaire ; / -location et location-bail de véhicules automobiles ; / -location et location-bail de machines et équipements agricoles ; / -location et location-bail de machines et équipements pour la construction ; / -blanchisserie-teinturerie de gros ; / -commerce de gros fournissant les biens et services nécessaires aux activités mentionnées au présent III ; / -services publics de santé, de sécurité, de transports et de solidarité ouverts la nuit ; / -cliniques vétérinaires et cliniques des écoles vétérinaires ; / -laboratoires d'analyse ; / -refuges et fourrières ; / -services de transport ; / -toutes activités dans les zones réservées des aéroports ; / -services funéraires ".

4. Enfin, selon l'article 29 du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 : " Le préfet de département est habilité à interdire, à restreindre ou à réglementer, par des mesures réglementaires ou individuelles, les activités qui ne sont pas interdites en vertu du présent titre. / Lorsque les circonstances locales l'exigent, le préfet de département peut en outre fermer provisoirement une ou plusieurs catégories d'établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunions, ou y réglementer l'accueil du public. / Le préfet de département peut, par arrêté pris après mise en demeure restée sans suite, ordonner la fermeture des établissements recevant du public qui ne mettent pas en œuvre les obligations qui leur sont applicables en application du présent décret ".

5. Il ressort des termes de la décision attaquée que la préfète de la Loire a procédé au retrait de l'agrément de l'établissement Actipoints Dorian aux motifs, d'une part, que de nombreux manquements aux dispositions de l'arrêté du 26 juin 2012 avaient été relevés en matière de transmission des attestations de stage et des feuilles d'émargement. D'autre part, l'autorité préfectorale a indiqué que l'établissement n'avait pas respecté, de manière récurrente, la jauge d'accueil fixée par le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 d'une personne pour quatre mètres carré. Enfin, l'administration s'est fondée sur la circonstance que la société requérante avait également méconnu les dispositions de ce décret fixant un couvre-feu en organisant, les 30 et 31 décembre 2020, des stages entre six heures et vingt-et-une heures.

6. S'agissant des motifs tirés du non-respect des règles sanitaires, aucune disposition du décret n° 2020-1310 n'autorise l'autorité préfectorale à procéder au retrait de l'agrément d'un établissement en charge d'organiser des stages de sensibilisation à la sécurité routière en cas de manquement à ses obligations s'agissant du respect de la jauge d'accueil, à supposer en outre que cette règles soit applicable à ce type d'établissement, et des horaires d'accueil du public, l'article 29 de ce décret ne prévoyant, en cas d'absence de mise en œuvre par un établissement des obligations qui lui sont applicables, qu'une mesure de fermeture administrative qui ne pouvait intervenir qu'après une mise en demeure de se conformer à ses obligations restée sans suite.

7. La préfète de la Loire fait valoir, particulièrement en défense, qu'elle a fondé sa décision sur les articles 8 et 17 de l'arrêté du 26 juin 2012, au regard, notamment du non-respect des mesures sanitaires. Toutefois, si la combinaison de ces articles permet à l'autorité préfectorale de retirer ou de suspendre un agrément pour sanctionner l'un des manquements limitativement énumérés par l'article 8 ou en cas de manquement aux obligations mises à la charge de l'exploitant relevés dans le cadre d'un contrôle diligenté sur le fondement de l'article 17 dont le caractère répété justifierait une telle mesure ou une mesure de suspension, les manquements aux règles sanitaires n'entrent pas dans le champ d'application de ces deux articles et ils ne peuvent donc, par suite, justifier une telle mesure.

8. S'agissant du troisième motif tiré des manquements aux dispositions de l'article 15 l'arrêté du 26 juin 2012 qui prévoit un délai de quinze jours à compter de la fin du stage pour la transmission des attestations de stage et des feuilles d'émargement, l'autorité préfectorale verse au débat les courriels adressés à la société requérante par le Centre d'expertise et de ressources de titres (CERT) au cours de la période de février à juillet 2020 concernant la transmission hors délai des attestations de stages et de l'absence de certains documents ou mentions pourtant essentiels afin, notamment, de permettre l'envoi des courriers de notification des décisions administratives aux stagiaires concernés. Toutefois, la société Actipoints Dorian, qui admet dans ses écritures, avoir tardé à transmettre le dossier d'un stagiaire au mois de juin 2020 en raison du départ en congé maternité d'une de ses salariées, indique que l'enregistrement des dossiers de stagiaires incombe désormais aux organisateurs de stages de récupérations de points de permis de conduire alors que cette tâche relevait auparavant des préfectures et que les retards de transmission qui lui sont reprochés trouvent aussi leur origine dans les anomalies présentées par le site internet ANTS géré par la plateforme " Permis à points " fédérant les organisateurs de stage de récupération de points sur l'ensemble du territoire national. Elle produit à ce sujet des messages envoyés par la plateforme faisant état des dysfonctionnements du site ANTS versés au débat par la société requérante qui permettent d'établir l'existence de ces dysfonctionnements. En outre, il n'est pas contesté qu'aucun manquement de ce type n'a été relevé depuis le dernier courriel adressé par l'administration à la société le 21 juillet 2020 afin de lui rappeler les modalités de transmission des attestations de stage, jusqu'à la date d'édiction de la décision litigieuse le 15 février 2021. Si, pour prononcer la mesure de retrait d'agrément litigieuse, la préfète de la Loire a ainsi pris en compte, dans ces circonstances, des manquements dans la transmission des attestations de stage et des feuilles d'émargement portant sur des documents relatifs aux stages, il ne résulte pas en l'espèce de l'instruction que, si elle n'avait retenu que ce seul motif, elle aurait pris la même décision.

9. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que la société Actipoints Dorian est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 15 février 2021 par lequel la préfète de la Loire a retiré l'agrément de l'établissement Actipoints Dorian situé au 28 rue Brossard à Saint-Etienne.

Sur les frais liés au litige :

10. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 400 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté DS-2021-131 du 15 février 2021 par lequel la préfète de la Loire a procédé au retrait de l'agrément du centre de sensibilisation à la sécurité routière Actipoints Dorian situé au 28 rue Brossard à Saint-Etienne est annulé.

Article 2 : L'Etat versera à la société Actipoints Dorian la somme de 1 400 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Actipoints Dorian et à la préfète de la Loire.

Délibéré après l'audience du 20 septembre 2022 à laquelle siégeaient :

M. Segado, président,

M. Delahaye, premier conseiller,

Mme Collomb, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 octobre 2022.

La rapporteure,

C. Collomb

Le président,

J. Segado

La greffière,

N. Renoud-Genty

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,