Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2102044

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire récapitulatif enregistrés les 23 mars 2021 et 12 octobre 2022, la SCCV 3 rue Gigodot, représentée par Me Garcia, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision implicite du maire de Lyon rejetant sa demande de retrait de l'arrêté du 20 octobre 2020 par lequel il a refusé de lui délivrer un permis de construire ;

2°) d'enjoindre à cette autorité de lui accorder le permis de construire sollicité ;

3°) de condamner la ville de Lyon à lui verser la somme de 2 200°183 euros en raison des préjudices résultant de ce refus illégal ;

4°) de mettre à la charge de la ville de Lyon la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La SCCV 3 rue Gigodot soutient que :

- sa requête, déposée dans le délai de recours prorogé par son recours gracieux, est recevable ;

- le refus de permis de construire est entaché d'une erreur d'appréciation des règles d'urbanisme applicables ;

- le projet comporte une hauteur des niveaux suffisante pour s'apparenter à l'écriture des immeubles canuts, au regard de la définition du niveau par l'article 2.5.3.1 du plan local d'urbanisme et de l'habitat et des prescriptions de l'architecte conseil du 12 septembre 2019 ; les baies extérieures présentent les mêmes proportions que les baies des immeubles mitoyens ;

- il ne présente aucune rupture avec les caractéristiques du quartier ;

- il ne méconnaît pas les prescriptions du périmètre d'intérêt patrimonial A6 " quartier Canut ", qui relève la densité forte du quartier ;

- la hauteur des façades du projet répond aux prescriptions de l'article 2.5.2 du règlement de la zone UCe1 du plan, qui prévoit une règle de hauteur dérogatoire quand la construction projetée en bande de constructibilité principale est implantée en contiguïté d'une construction voisine présentant une hauteur de façade supérieure, d'un niveau au moins, à la hauteur maximale autorisée ;

- ce refus illégal constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la commune, qui doit l'indemniser des préjudices financiers subis et d'un manque à gagner.

Par des mémoires enregistrés les 6 septembre et 7 novembre 2022, la ville de Lyon, représentée par son maire en exercice, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- les conclusions indemnitaires sont irrecevables, faute d'avoir été précédées d'une demande indemnitaire préalable ;

- les moyens invoqués par la SCCV 3 rue Gigodot ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B,

- les conclusions de Mme Monteiro, rapporteure publique,

- les observations de Me Garcia, pour la SCCV 3 rue Gigodot, société requérante ;

- et les observations de Mme A pour la ville de Lyon.

Considérant ce qui suit :

1. La SCCV 3 rue Gigodot a saisi le 2 juin 2020 le maire de Lyon d'une demande de permis de construire pour l'édification, après démolition de bâtiments existants, d'un immeuble comprenant quinze logements, un local commercial en rez-de-chaussée et quatorze places de stationnement, sur un tènement situé rue Gigodot dans le 4ème arrondissement. Par arrêté du 20 octobre 2020, le maire a refusé de faire droit à sa demande. La SCCV 3 rue Gigodot doit être regardée comme demandant l'annulation de cet arrêté ainsi que de la décision de rejet de son recours gracieux notifié le 23 novembre 2020. Elle sollicite également la réparation de préjudices subis, pour un montant de 2 200 183 euros.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. "

3. D'autre part, en application de l'article 2.5.3.1 des dispositions communes du règlement du plan local d'urbanisme et de l'habitat (PLU-H) de la métropole de Lyon, un niveau est le volume compris entre le dessus du plancher bas et le dessus du plancher haut qui lui est immédiatement supérieur. Chaque niveau de construction comportant de la surface de plancher présente une hauteur minimale de 2,75 mètres, sauf règle différente prévue par la partie II ou la partie III du règlement.

4. Enfin, aux termes de l'article 4.2.2 de ces mêmes dispositions communes : " Dans les Périmètres d'Intérêt Patrimonial, définis ci-avant, les constructions nouvelles, les extensions ou les travaux d'aménagement, sont conçus pour concourir à une mise en valeur des caractéristiques culturelles, historiques, patrimoniales, ou architecturales de l'ensemble, ainsi qu'à la préservation des caractéristiques et la valorisation de l'ordonnancement du bâti et des espaces non bâtis organisant ledit périmètre, tout en assurant un développement respectueux de l'identité des lieux, y compris par une réinterprétation sur un mode contemporain. / Les démolitions/reconstructions, partielles ou totales, ainsi que le recours à l'architecture contemporaine, peuvent être envisagés dès lors qu'ils répondent aux objectifs de préservation et de valorisation définis ci-avant, compte tenu des caractéristiques de la construction et du périmètre considérés. ". Aux termes de 4.2.3 du règlement de la zone UCe1 du plan : " Qualité des façades et pignons / a. Les constructions s'inscrivant dans un front bâti ne doivent pas contrarier son ordonnancement. La composition de la façade doit prendre en compte et peut être soumise à des prescriptions obligeant à respecter : / - l'ordonnancement des constructions avoisinantes, notamment le rythme du parcellaire ou de façades, et ceci à l'échelle de la rue ou d'une séquence urbaine cohérente ; () / - la densité des baies des constructions voisines et leurs proportions. () "

5. Le projet s'implante dans le périmètre d'intérêt patrimonial (PIP) A6 " quartier Canut " du PLU-H dont la fiche dédiée évoque le développement, au XIXème siècle, dans ce périmètre, d'immeubles caractéristiques, typiques d'une architecture adaptée à l'activité de tissage, comprenant notamment des hauteurs de plafond permettant l'implantation des métiers Jacquard et un rapport équilibré, en façade principale, entre bâti et percement pour un maximum d'apport de lumière. Cette fiche précise que l'homogénéité du tissu repose sur l'implantation régulière des bâtiments, à l'alignement de la voie, selon une densité forte accentuée par un front bâti continu et sur un linéaire continu de rez-de-chaussée commerciaux sur les axes principaux. Elle expose, en outre, que l'impression de continuité est accentuée par la concordance des étagements et les rives de toitures parallèles.

6. Pour refuser le permis de construire, le maire de Lyon a tout d'abord relevé, en se fondant sur les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et les prescriptions du PIP A6, que la construction projetée présente une hauteur de niveaux sous plafond insuffisante pour s'apparenter à l'écriture des immeubles canuts, ainsi que des baies extérieures en rupture avec celles des immeubles mitoyens en raison de leurs proportions. Toutefois, aucune disposition du PLU-H ou du PIP n'impose, dans ce périmètre, une hauteur de niveau minimale de 3 mètres telle qu'évoquée dans la décision attaquée, ni ne définit la notion de " hauteur sous plafond ". En l'espèce, le projet comprend six niveaux, chacun d'une hauteur de 3 mètres, à l'exception du rez-de-chaussée et du dernier niveau, dont les hauteurs sont respectivement de 3,50 et 2,77 mètres, calculées conformément à la définition prévue par l'article 2.5.3.1 des dispositions communes du règlement du plan. Les baies extérieures, d'une hauteur de 2,15 mètres avec lambrequins, présentent des proportions similaires à celles des constructions avoisinantes, les immeubles contigus comportant d'ailleurs des ouvertures de tailles différentes selon les étages. Si la commune fait valoir en défense, en se fondant en particulier sur les dispositions de l'article 4.2.3 du règlement de la zone UCe1 du PLU-H, l'absence d'alignement des baies sur celles des immeubles voisins et leur densité plus conséquente, il ressort des pièces du dossier, en particulier du document d'insertion du projet et des photographies versées par les parties, que les immeubles du quartier ne présentent pas tous nécessairement une concordance exacte des niveaux, souvent du fait des différences de hauteur de leurs rez-de-chaussée. En tout état de cause, la composition de la façade ne provoque aucune rupture avec l'ordonnancement des constructions avoisinantes, majoritairement de même hauteur, de nature à porter atteinte aux caractéristiques du quartier.

7. Par ailleurs, la décision contestée retient également que le projet est trop dense au regard de son environnement, en raison notamment d'un rez-de-chaussée implanté jusqu'au fond de parcelle, d'étages situés à moins de 2,50 mètres de la limite de fond de parcelle et d'aménagements paysagers peu qualitatifs, et qu'il ne satisfait dès lors pas aux orientations du PIP et aux dispositions du code de l'urbanisme, en termes patrimonial et environnemental. Toutefois, la construction projetée s'implante sur un terrain d'assiette jusque-là intégralement construit, dans un quartier caractérisé par un tissu urbain dense, accentué par un front bâti continu, ainsi que le relève le PIP, et par l'absence d'espaces extérieurs privatifs des immeubles collectifs, comme le confirme d'ailleurs la photographie satellite jointe au dossier de demande de permis de construire. Si la commune se prévaut en défense des dispositions de l'article 3.1 du règlement de la zone, selon lesquelles l'aménagement des espaces libres ne peut être réduit à un traitement des surfaces résiduelles de l'emprise du bâti et doit concourir à l'amélioration du cadre de vie, d'un point de vue paysager et bioclimatique, et à l'enrichissement de la biodiversité en ville, le projet crée un espace de pleine terre de près de 25 m² avec un arbre planté, contribuant ainsi à l'amélioration du cadre de vie des habitants du secteur.

8. Il s'ensuit que la société requérante est fondée à soutenir que le maire de Lyon, en refusant le permis de construire pour ces deux motifs, a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation quant à l'insertion du projet dans son environnement bâti, le projet ne méconnaissant par ailleurs ni les prescriptions du PIP A6, ni les dispositions précitées des articles 3.1, 4.2.2 et 4.2.3 du règlement du plan.

9. En second lieu, en application de l'article 2.5.1.1 du règlement de la zone UCe1 et du règlement graphique du PLU-H, la hauteur de façade maximale autorisée sur le terrain d'assiette est fixée à 16 mètres. Aux termes de l'article 2.5.2 de ce règlement : " Une hauteur de construction différente de celle prévue par la règle peut être appliquée dans les conditions et cas suivants : a. la construction ou l'extension* d'une construction qui est inscrite au sein d'une séquence d'un ensemble de constructions ou située entre deux constructions ayant des hauteurs différentes, d'un niveau au moins, de celles prévues par la règle. Dans l'objectif de garantir un épannelage harmonieux, la hauteur de façade* prévue par la règle peut être modulée (réduite ou augmentée) au maximum de la hauteur d'un niveau* sur tout ou partie de la construction. () / Toutefois, en présence d'un plan des hauteurs, dès lors qu'une construction située dans la bande de constructibilité principale* est implantée en contigüité d'une construction voisine présentant une hauteur de façade* : / - inférieure, d'un niveau au moins, à la hauteur maximale autorisée, la hauteur de façade* de ladite construction est minorée d'un niveau ; / - supérieure, d'un niveau au moins, à la hauteur maximale autorisée, la hauteur de façade* de ladite construction est majorée d'un niveau () la majoration d'un niveau de la hauteur de façade* peut être mise en œuvre sur tout ou partie de la construction dans l'objectif de la recherche d'un épannelage harmonieux ".

10. Il ressort des pièces du dossier que l'immeuble envisagé présente des hauteurs en façades nord et sud de 18,77 et 18,83 mètres, supérieures à la hauteur maximale autorisée. Toutefois, il s'implante entre deux bâtiments de quatre et six niveaux, l'immeuble voisin à l'ouest ayant une hauteur supérieure d'un niveau par rapport à celle autorisée. La règle dérogatoire précitée de l'article 2.5.2, dont la requérante se prévaut, permet ainsi de garantir un épannelage harmonieux du projet entre les deux immeubles contigus, dans une séquence urbaine où la majorité des constructions présente une hauteur supérieure d'un niveau. Par suite, le maire a commis une erreur manifeste d'appréciation en refusant de faire application de la règle alternative aux dispositions de l'article 2.5.1.1 du règlement de la zone UCe1 du PLU-H.

11. Il résulte de tout ce qui précède que la SCCV 3 rue Gigodot est fondée à demander l'annulation des décisions attaquées.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

12. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ".

13. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.

14. En raison de l'annulation prononcée par le présent jugement, et alors qu'il ne résulte pas de l'instruction que des dispositions en vigueur à la date d'intervention de la décision en cause ou que la situation de fait existant à ce jour feraient obstacle à la délivrance de l'autorisation d'urbanisme sollicitée, il y a lieu, en l'espèce, d'enjoindre au maire de Lyon de délivrer le permis de construire demandé par la société 3 rue Gigodot, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les conclusions à fin d'indemnisation :

15. Eu égard à ce qui précède, en refusant de délivrer à la SCCV 3 rue Gigodot un permis de construire, le maire de Lyon a commis une illégalité fautive de nature à engager la responsabilité de la commune. Cette société se prévaut de préjudices financiers et d'un manque à gagner d'un montant total de 2 200 183 euros, au regard de son bilan actif net comptable de l'année 2021 attestant, pour ce même montant, de frais engagés pour la réalisation d'une opération immobilière et de créances essentiellement fiscales. À supposer que ces dépenses aient été effectuées pour la réalisation du projet en cause, la société requérante n'établit cependant pas la réalité du préjudice allégué, à défaut en particulier de justifier de l'impossibilité de réaliser la construction projetée en dépit de la délivrance d'un permis de construire en exécution du présent jugement. En outre, le manque à gagner découlant de l'impossibilité de réaliser une opération immobilière en raison d'un refus illégal de permis de construire revêt un caractère éventuel et ne peut, en principe, ouvrir droit à réparation, sauf pour la requérante à justifier de circonstances particulières, tels que des engagements souscrits par de futurs acquéreurs ou l'état avancé des négociations commerciales avec ces derniers, ce qui n'est pas le cas en l'espèce.

16. Il s'ensuit, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur leur recevabilité, que les conclusions indemnitaires présentées par la SCCV 3 rue Gigodot doivent être rejetées.

Sur les frais de l'instance :

17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce et en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de la ville de Lyon, partie perdante, le versement à la SCCV 3 rue Gigodot d'une somme de 1 400 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la commune de Lyon présentées sur leur fondement.

DÉCIDE :

Article 1er : L'arrêté du 20 octobre 2020 du maire de Lyon ainsi que la décision de rejet du recours gracieux de la SCCV 3 rue Gigodot sont annulés.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Lyon de délivrer à la SCCV 3 rue Gigodot le permis de construire sollicité dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Lyon versera à la SCCV 3 rue Gigodot la somme de 1 400 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la SCCV 3 rue Gigodot et à la ville de Lyon.

Délibéré après l'audience du 15 décembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Pascal Chenevey, président,

Mme Karen Mège Teillard, première conseillère,

Mme Marine Flechet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 décembre 2022.

La rapporteure,

K. B

Le président,

J.-P. Chenevey

La greffière,

G. Reynaud

La République mande et ordonne au préfet du Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,