Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2103122

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 27 avril 2021 et 7 mars 2023, M. A C, représenté par Me Bidault, demande au tribunal :

1°) d'annuler, à titre principal, l'arrêté du 7 janvier 2021 par lequel le maire de Lyon lui a délivré une autorisation de changement d'usage d'un local ainsi que la décision du 7 avril 2021 de rejet de son recours gracieux, à titre subsidiaire, l'article 2 de cet arrêté, précisant que l'autorisation est délivrée à titre personnel, outre cette décision du 7 avril 2021 ;

2°) d'enjoindre au maire de Lyon de lui délivrer l'autorisation sollicitée dans le délai de 10 jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la ville de Lyon la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'arrêté attaqué est illégal dès lors que le changement d'usage du local en cause a déjà été autorisé en 2012 ; par décision de non-opposition à déclaration préalable du 27 août 2012, le maire a autorisé le changement de destination du local d'habitation en local de commerce ; cette autorisation d'urbanisme vaut autorisation de changement d'usage en application de l'article L. 631-8 du code de la construction et de l'habitation ; à tout le moins, la demande valait demande de changement d'usage, de sorte qu'une décision implicite d'acceptation est née en 2012 en application de l'article L. 231-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- l'article 2 de l'arrêté attaqué, qui l'empêche de céder son fonds de commerce en raison du caractère personnel et précaire de l'autorisation attachée au local d'exploitation, doit être réputé non écrit en application de l'article L. 145-16 du code du commerce et est en conséquence illégal.

Par un mémoire enregistré le 25 novembre 2021, la ville de Lyon conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- à titre principal, la requête est irrecevable, faute pour le requérant de justifier d'un intérêt pour agir contre un acte qu'il a lui-même sollicité ;

- à titre subsidiaire, la requête, en tant qu'elle est dirigée contre les autres articles de l'arrêté que l'article 2, seul objet du recours gracieux, est irrecevable car tardive ;

- aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;

- le code du commerce ;

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Marine Flechet,

- les conclusions de Mme Karen Mège Teillard, rapporteure publique,

- les observations de Mme B, représentant la ville de Lyon.

Considérant ce qui suit :

1. M. C loue, pour l'exercice de son activité professionnelle, un local situé 63 rue boulevard de la Croix Rousse, à Lyon. Sur demande des services de la ville de Lyon, M. C a déposé une demande de changement d'usage pour ce local. Par décision du 7 janvier 2021, le maire de Lyon a délivré à ce dernier une autorisation de changement d'usage en précisant, en son article 2, qu'elle était accordée à titre personnel et deviendrait caduque en cas de cessation ou transfert d'activité de son bénéficiaire. A la suite du rejet de son recours gracieux, M. C demande l'annulation, à titre principal, de l'intégralité de cet arrêté du 7 janvier 2021, à titre subsidiaire, du seul article 2 de cet acte, outre, en toute hypothèse, de la décision du 7 avril 2021 rejetant son recours gracieux.

2. Aux termes de l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation : " La présente section est applicable aux communes de plus de 200 000 habitants (). Dans ces communes, le changement d'usage des locaux destinés à l'habitation est, dans les conditions fixées par l'article L. 631-7-1, soumis à autorisation préalable. / () ". Aux termes de l'article L. 631-7-1 du même code : " L'autorisation préalable au changement d'usage est délivrée par le maire de la commune dans laquelle est situé l'immeuble, après avis, à () Lyon, du maire d'arrondissement concerné. Elle peut être subordonnée à une compensation sous la forme de la transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage. / L'autorisation de changement d'usage est accordée à titre personnel. Elle cesse de produire effet lorsqu'il est mis fin, à titre définitif, pour quelque raison que ce soit, à l'exercice professionnel du bénéficiaire. Toutefois, lorsque l'autorisation est subordonnée à une compensation, le titre est attaché au local et non à la personne. Les locaux offerts en compensation sont mentionnés dans l'autorisation qui est publiée au fichier immobilier ou inscrite au livre foncier. / () ". En vertu de l'article L. 631-8 de ce code : " Lorsque le changement d'usage fait l'objet de travaux entrant dans le champ d'application du permis de construire, la demande de permis de construire ou la déclaration préalable vaut demande de changement d'usage. / Ces travaux ne peuvent être exécutés qu'après l'obtention de l'autorisation mentionnée à l'article L. 631-7. ".

3. En premier lieu, l'autorisation délivrée sur le fondement de l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation vise à assurer le maintien, dans certaines communes, d'un nombre suffisant de logements, tandis que le permis de construire délivré sur le fondement de l'article R. 421-14 du code de l'urbanisme ou la non-opposition à déclaration préalable prononcée sur le fondement de l'article R. 421-17 du même code visent à contrôler le respect des règles d'urbanisme, lesquelles peuvent dépendre de la destination de la construction. Ces règles, qui relèvent de législations indépendantes, ont un objet et reposent sur l'appréciation de critères qui sont, au moins pour partie, différents. Si les dispositions de l'article L. 631-8 du code de la construction et de l'habitation prévoient néanmoins que, dans les cas qu'elles prévoient, la demande faite au titre du permis de construire ou de la déclaration préalable de travaux vaut demande de changement d'usage, lorsque le permis de construire est délivré ou que le maire ne s'oppose pas à la déclaration de travaux, ces autorisations, lorsqu'elles valent changement de destination, ne lient pas l'autorité administrative chargée de se prononcer de manière distincte sur la demande d'autorisation de changement d'usage pour les mêmes locaux.

4. En l'espèce, alors même que la déclaration préalable de changement de destination déposée le 10 juillet 2012 par la société alors propriétaire des locaux occupés par le requérant vaudrait également demande de changement d'usage, il résulte de ce qui a été exposé au point précédent que l'autorisation d'urbanisme délivrée sur cette demande ne vaut pas autorisation implicite de changement d'usage. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'autorité compétente pour se prononcer sur la demande d'autorisation de changement d'usage ait explicitement pris position sur cette demande suite au dépôt de la déclaration préalable le 10 juillet 2012. Enfin, le requérant ne peut utilement se prévaloir de la naissance d'une décision implicite d'acceptation de changement d'usage le 10 septembre 2012, l'article 21 de la loi du 12 avril 2000 en vigueur à cette date, lequel a ensuite été codifié à l'article L. 231-1 du code des relations entre le public et l'administration, disposant que le silence gardé pendant deux mois par l'autorité administrative vaut, non pas décision d'acceptation, mais décision de rejet. Dans ces conditions, le requérant n'est pas fondé à soutenir que la décision attaquée est illégale au motif qu'une autorisation de changement d'usage attachée au local a déjà été délivrée au cours de l'année 2012.

5. En second lieu, aux termes de l'article L. 145-16 du code du commerce : " Sont également réputées non écrites, quelle qu'en soit la forme, les conventions tendant à interdire au locataire de céder son bail ou les droits qu'il tient du présent chapitre à l'acquéreur de son fonds de commerce ou de son entreprise ou au bénéficiaire du transfert universel de son patrimoine professionnel. ".

6. L'autorisation de changement d'usage en litige, dont il est constant qu'elle n'est assortie d'aucune compensation, étant accordée à titre personnel, comme le précise l'article 2 de l'acte attaqué, rappelant ainsi l'article L. 631-7-1 du code de la construction et de l'habitation, ne confère aucun droit réel et ne constitue pas un attribut ou une composante des droits attachés au bail ou au fonds de commerce. Cet article 2 n'a ni pour objet, ni pour effet, d'empêcher la cession par M. C de son bail commercial ou des droits qu'il tient de ce bail. Ainsi, et en tout état de cause, le requérant n'est pas fondé à soutenir que l'article 2 de l'autorisation d'urbanisme attaquée constitue une interdiction générale et absolue de toute cession de son bail commercial devant être réputée nulle et non écrite en application de l'article L. 145-16 précité du code de commerce.

7. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que les conclusions à fin d'annulation de M. C doivent être rejetées. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction doivent également être rejetées, de même que celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A C et à la ville de Lyon.

Délibéré après l'audience du 11 mai 2023, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Pascal Chenevey, président,

Mme Claude Deniel, première conseillère,

Mme Marine Flechet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 mai 2023.

La rapporteure,

M. Flechet

Le président,

J.-P. Chenevey

La greffière,

A. Baviera

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,

No 210312