Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2104156

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 1er juin 2021 et 19 juin 2022, Mme B A, épouse D, représentée par Me Mauguez, doit être regardée comme demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision du 14 octobre 2020 par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice, lui a refusé le bénéfice de la protection fonctionnelle, ensemble la décision du 1er avril 2021 portant rejet de son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre au garde des sceaux, ministre de la justice, de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 700 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les décisions contestées sont insuffisamment motivées en droit et en fait au regard des dispositions des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration ;

- elles sont entachées d'inexactitudes matérielles des faits et d'une erreur d'appréciation au regard des dispositions des articles 6 quinquies et 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, dès lors qu'elle a été victime d'agissements répétés constitutifs de harcèlement moral de la part de ses supérieurs hiérarchiques ainsi que de la direction interrégionale de la protection judiciaire de la jeunesse (DIRPJJ) - Centre-Est, lesquels ont eu pour effet de dégrader ses conditions de travail, de porter atteinte à sa dignité, d'altérer sa santé mentale et de compromettre son avenir professionnel ;

- ces décisions sont également entachées d'un détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 mai 2022, le garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par Mme D ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

- le décret n° 2019-49 du 30 janvier 2019 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience, à laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice, n'était ni présent, ni représenté.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. C ;

- les conclusions de M. Arnould, rapporteur public ;

- et les observations de Me Mauguez, représentant Mme D.

Considérant ce qui suit :

1. Mme D, éducatrice de la protection judiciaire de la jeunesse, est affectée à l'Unité éducative en milieu ouvert (UEMO) de Bourg-en-Bresse. Après avoir déposé une plainte auprès du procureur de la République près le tribunal de grande instance de Bourg-en-Bresse, le 23 octobre 2019, sur le fondement des dispositions de l'article 222-33-2 du code pénal, l'intéressée a sollicité des services de l'administration pénitentiaire, le 7 juillet 2020, le bénéfice de la protection fonctionnelle à raison des agissements répétés de harcèlement moral ainsi que des diffamations et violences dont elle estime avoir été victime de la part de ses supérieurs hiérarchiques. Par une décision du 14 octobre 2020, le garde des sceaux, ministre de la justice a refusé de faire droit à sa demande. Après avoir formé, le 12 décembre 2020, un recours gracieux à l'encontre de cette décision qui sera expressément rejeté le 1er avril 2021, Mme D demande au tribunal de prononcer l'annulation des décisions des 14 octobre 2020 et 1er avril 2021.

En ce qui concerne la légalité externe des décisions contestées :

2. En premier lieu, selon les termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; () ". Et aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ".

3. La décision par laquelle l'autorité administrative rejette la demande de protection fonctionnelle présentée par un agent public, qui doit être regardée comme refusant un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir, au sens des dispositions précitées de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, doit être motivée.

4. En l'espèce, la décision contestée du 14 octobre 2020 vise la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, et " notamment son article 11 ", et expose les circonstances de fait propres à la situation personnelle de Mme D sur lesquelles le garde des sceaux, ministre de la justice, s'est fondé pour refuser de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle. La décision attaquée relève à cet égard que si l'existence d'un contexte conflictuel entre la requérante et ses supérieurs hiérarchiques, respectivement responsable d'unité éducative (RUE) de l'UEMO de Bourg-en-Bresse et directeur du service territorial éducatif de milieu-ouvert (STEMO) de Bourg-en-Bresse, semble avérée, les éléments portés à la connaissance de l'administration ne permettent pas en revanche d'établir l'existence de propos ou comportements répétés ayant pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel, qui auraient été commis par les intéressés à son encontre. Cette décision mentionne enfin que si la réalité de la souffrance de Mme D n'est pas contestée par l'administration, les faits dont elle estime avoir été victime ne sauraient relever des qualifications visées par l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983, la demande de l'intéressée s'inscrivant dans un contexte plus général de difficultés professionnelles. Par ailleurs, et contrairement à ce que soutient la requérante, la circonstance que l'administration n'ait pas fait expressément mention des dispositions de l'article 6 quinquies de la même loi, relatives à la prohibition du harcèlement moral, n'est pas de nature à entacher la décision attaquée d'une insuffisance de motivation en droit. Ainsi, cette décision comporte l'énoncé des considérations droit et de fait qui en constituent le fondement et qui ont permis à Mme D d'en contester utilement les motifs. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation au regard des dispositions précitées des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration doit être écarté.

5. En second lieu, aux termes de l'article L. 411-5 du code des relations entre le public et l'administration : " La décision rejetant un recours administratif dirigé contre une décision soumise à obligation de motivation en application des articles L. 211-2 () est motivée lorsque cette obligation n'a pas été satisfaite au stade de la décision initiale. () ". Il résulte de ces dispositions que le rejet d'un recours gracieux dirigé contre une décision motivée n'a pas à être lui-même motivé.

6. En l'espèce, ainsi qu'il a été dit au point 4, la décision du 14 octobre 2020 est suffisamment motivée en droit et en fait. Par suite, le moyen tiré de l'absence motivation de la décision du 1er avril 2021 portant rejet du recours gracieux de Mme D, qui fait au demeurant référence à la décision précitée du 14 octobre 2020 qu'elle confirme, est inopérant et ne peut, par suite, qu'être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne des décisions contestées :

7. Selon les termes de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors applicable : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. / Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la rémunération, la formation, l'évaluation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération : / 1° Le fait qu'il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ; / 2° Le fait qu'il ait exercé un recours auprès d'un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements ; / 3° Ou bien le fait qu'il ait témoigné de tels agissements ou qu'il les ait relatés. / Est passible d'une sanction disciplinaire tout agent ayant procédé ou ayant enjoint de procéder aux agissements définis ci-dessus. ". Et aux termes de l'article 11 de la même loi, alors applicable : " I. - A raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire () bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire. / () IV. - La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. () ".

8. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement, notamment lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral, revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'administration auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique.

9. Il ressort des termes de la décision contestée du 14 octobre 2020 que pour refuser d'accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle à Mme D, le garde des sceaux, ministre de la justice, s'est fondé, ainsi que cela a été dit précédemment, sur la circonstance que les faits invoqués par la requérante, nonobstant la réalité de la souffrance qu'elle avait pu éprouver, ne relevaient pas des qualifications visées par l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983, sa demande s'inscrivant dans un contexte plus général de difficultés professionnelles avec la RUE de l'UEMO de Bourg-en-Bresse et le directeur du STEMO de Bourg-en-Bresse. L'autorité administrative a également considéré, dans sa décision du 1er avril 2021 portant rejet du recours gracieux de Mme D, que la demande de protection fonctionnelle de la requérante ne s'inscrivait pas dans un " contexte de harcèlement moral ", mais dans " un contexte plus général de conflit interpersonnel entre plusieurs agents publics ", ce contexte conflictuel ayant d'ailleurs conduit les supérieurs hiérarchiques de l'intéressée à demander également le bénéfice de la protection fonctionnelle. Cette dernière décision précise à cet égard que la seule circonstance que les souffrances psychologiques et l'altération de l'état de santé d'un agent public soient imputables à son activité professionnelle n'est pas de nature à faire présumer, à elle-seule, qu'il ait été victime d'agissement répétés constitutifs de harcèlement moral, ce dernier devant être distingué du " stress professionnel " ainsi que des " reproches exprimés par (son) supérieur () dans le cadre de son pouvoir hiérarchique ". Elle relève enfin que l'instruction de la demande de Mme D n'a pas permis d'identifier de tels agissements ni même un " faisceau d'indices " les mettant en évidence.

10. La requérante soutient cependant qu'elle est en droit de bénéficier de la protection fonctionnelle du garde des sceaux, ministre de la justice, dès lors qu'elle a été victime d'agissements répétés constitutifs de harcèlement moral de la part de ses supérieurs hiérarchiques ainsi que de la direction interrégionale de la protection judiciaire de la jeunesse (DIRPJJ) - Centre-Est, lesquels ont eu pour effet de dégrader ses conditions de travail, de porter atteinte à sa dignité, d'altérer sa santé mentale et de compromettre son avenir professionnel.

11. En l'espèce, dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que les relations entre Mme D et ses supérieurs hiérarchiques se sont progressivement détériorées à compter du mois de septembre 2017, période correspondant à la prise de fonctions de la RUE de l'UEMO de Bourg-en-Bresse, et que la requérante ne fait état d'aucun évènement postérieur au mois de juin 2020, le harcèlement moral dont elle estime avoir été victime doit être apprécié sur la période comprise entre le mois de septembre 2017 et la fin du mois de juin 2020.

12. Si en premier lieu, la requérante reproche à sa responsable d'unité d'avoir dégradé ses conditions de travail en pratiquant un " management autoritaire et confus ", en se montrant " agressive et méprisante " à son égard et en " dépréci(ant) son travail ", ce qui l'aurait contrainte à " évoluer dans un contexte professionnel déstabilisant ", elle ne produit aucun élément susceptible de faire présumer qu'elle aurait été victime d'agissements de sa supérieure excédant l'exercice normal du pouvoir hiérarchique, lesquels ne sauraient être déduits de ses seules allégations ou de documents médicaux relatifs à la dégradation de son état de santé. En effet, si la requérante a été destinataire, les 6 avril et 16 mai 2018, de courriels par lesquels la RUE de l'UEMO de Bourg-en-Bresse critiquait, en des termes certes abrupts, la longueur de ses rapports éducatifs et l'invitait à faire preuve de synthèse et de clarté, ces courriels, pour regrettable que soit leur formulation, ne sauraient être regardés comme des actes excédant, par leur nature ou leur gravité, l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. Au contraire, il ressort des pièces du dossier qu'il appartenait à la supérieure hiérarchique directe de l'intéressée, en sa qualité de RUE, de contrôler ses écrits, ainsi que le lui ont d'ailleurs rappelé un substitut du procureur dans un courriel du 3 mai 2018, puis le directeur du STEMO de Bourg-en-Bresse lors d'une réunion du 30 juin 2018. Au demeurant, le compte rendu d'entretien professionnel de Mme D pour l'année 2017, rédigé avant l'arrivée de la nouvelle responsable d'unité, faisait déjà état de ce que la requérante devait travailler " à rendre son écriture plus synthétique ". Par ailleurs, il ne ressort pas non plus des pièces du dossier que la supérieure hiérarchique directe de Mme D ait fait preuve de " malveillance " à son égard en refusant de lui accorder la récupération d'heures supplémentaires qu'elle avait effectuées. Si la requérante a été destinataire, le 24 mai 2018, d'un courriel par lequel la RUE de l'UEMO de Bourg-en-Bresse lui refusait une journée de récupération, tout en lui indiquant que deux journées lui avaient déjà été accordées et qu'une nouvelle journée le serait prochainement, ce courriel, qui certes traduisait une certaine exaspération de la responsable d'unité, ne saurait davantage être regardé comme excédant l'exercice normal du pouvoir hiérarchique, alors au surplus que Mme D ne démontre pas que les règles relatives à la récupération des heures supplémentaires auraient été méconnues à son détriment. À cet égard, il ne ressort pas des comptes rendu de réunions rédigés les 31 août 2018 et 18 septembre 2019 que la supérieure hiérarchique directe de Mme D ait été " désavouée " par le directeur du STEMO de Bourg-en-Bresse s'agissant de la récupération de ses heures supplémentaires au cours de l'année 2018, ni qu'il ait reconnu sa " malveillance ". Enfin, si Mme D verse également au dossier les courriels qu'elle a adressés au directeur du STEMO de Bourg-en-Bresse au cours des années 2018 à 2020 pour se plaindre des méthodes de travail de sa supérieure hiérarchique directe, les nombreux signalements qu'elle a effectués au registre de santé et de sécurité au travail (RSST) au cours des années 2018 et 2019, ainsi que les témoignages rédigés par les agents de l'UEMO de Bourg-en-Bresse au mois de juin 2020 faisant état des nombreux dysfonctionnements et tensions existant au sein de l'unité, du fait des pratiques et de la personnalité de la RUE, ces éléments, s'ils confirment l'existence de difficultés relationnelles entre la requérante et sa responsable d'unité, ne sont pas davantage de nature à faire présumer l'existence d'agissements répétés constitutifs de harcèlement moral dont elle aurait été victime.

13. Si, en deuxième lieu, Mme D fait état de ce qu'un meuble de son bureau contenant ses effets personnels aurait été " forcé et dégradé ", en son absence, par sa supérieure hiérarchique directe, elle ne le démontre pas en produisant le courriel et le signalement au RSST qu'elle a rédigés le 19 novembre 2019 ainsi qu'un courriel du même jour rédigé par un assistant de prévention et relatant sa propre version des faits, dès lors que ces éléments sont sérieusement contredits par un autre courriel du même jour, rédigé par la RUE de l'UEMO de Bourg-en-Bresse, aux termes duquel cette dernière reconnaît s'être rendue dans le bureau de la requérante pour récupérer des informations contenues dans les notes de l'une de ses collègues, tout en contestant avoir forcé ce meuble et en indiquant que les meubles se trouvant dans les bureaux de l'unité ne contenaient aucun effet personnel.

14. En troisième lieu, en l'absence d'éléments de fait susceptibles de faire présumer qu'elle aurait été victime d'agissements répétés constitutifs de harcèlement moral de la part de sa responsable d'unité, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le directeur du STEMO de Bourg-en-Bresse aurait fait preuve de passivité voire de complicité face à de tels agissements. Au demeurant, il ressort des pièces du dossier, et en particulier des comptes rendus rédigés les 31 août 2018 et 18 septembre 2019, que le directeur du STEMO de Bourg-en-Bresse a organisé, le 30 juin 2018, une première réunion en présence de Mme D, de la RUE de l'UEMO de Bourg-en-Bresse et d'un représentant syndical, afin de permettre à la requérante de reprendre ses fonctions dans les meilleures conditions à la suite d'un arrêt de travail, d'améliorer les relations entre l'intéressée et sa supérieure hiérarchique directe et d'arbitrer leurs désaccords relatifs à la rédaction de rapports et à la récupération des heures supplémentaires, puis, le 26 août 2019, une seconde réunion en présence de la requérante et d'un assistant de prévention, afin d'évoquer une nouvelle fois les modalités de récupération de ses heures supplémentaires.

15. En quatrième lieu, et en tout état de cause, la circonstance que le directeur interrégional de la protection judiciaire de la jeunesse Centre-Est ait refusé, par une décision du 4 septembre 2018, de reconnaître l'imputabilité au service de l'accident dont Mme D déclare avoir été victime le 12 juin 2018 n'est pas, par elle-même, de nature à faire présumer que l'intéressée aurait été victime de harcèlement moral de la part de la DIRPJJ - Centre-Est, nonobstant l'existence d'une expertise médicale favorable à cette reconnaissance. Il en va de même du silence gardé par cette direction sur les demandes présentées par la requérante les 26 février et 5 avril 2019 et tendant à la communication de certains documents relatifs au refus de reconnaissance de l'imputabilité au service de cet accident, en dépit d'un avis favorable de la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) en date du 27 juin 2019.

16. Dans ces conditions, Mme D n'est pas fondée à soutenir que le garde des sceaux, ministre de la justice, aurait entaché les décisions contestées d'inexactitudes matérielles des faits ni davantage qu'il aurait fait une inexacte application des dispositions précitées des article 6 quinquies et 11 de la loi du 13 juillet 1983 en refusant de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle.

17. Enfin, il n'est nullement établi que le garde des sceaux, ministre de la justice, aurait refusé le bénéfice de la protection fonctionnelle à Mme D dans le but de protéger, " en connaissance de cause ", ses supérieurs hiérarchiques ou dans celui d'avoir à éviter de " désavouer une méthode de management connue et couverte par (sa) hiérarchie " et de ne pas inciter d'autres agents à dénoncer " les comportements managériaux inacceptables employés par ces deux encadrants ". Le moyen tiré du détournement de pouvoir doit, par suite, être écarté.

18. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de Mme D doit être rejetée en toutes ses conclusions.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de Mme D est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A épouse D et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l'audience du 4 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Baux, présidente,

M. Pineau, premier conseiller,

M. Gueguen, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 novembre 2022.

Le rapporteur,

C. C

La présidente,

A. Baux

La greffière,

F. Faure

La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Un greffier,