Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2107128

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête n° 2107128 et un mémoire, enregistrés les 6 septembre 2021 et 9 mai 2023, la société immobilière des Maroux deux, représentée par Me Ouargli, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler :

- la décision du 15 mars 2021 par laquelle le maire de Fleurieux-sur-l'Arbresle a exercé le droit de préemption sur le bien cadastré section AO n° 26 et la délibération du 22 mars 2021 par laquelle le conseil municipal de Fleurieux-sur-l'Arbresle a exercé le droit de préemption sur la partie du terrain situé en zone urbaine du bien cadastré section AO n° 26, ainsi que les décisions ayant rejeté son recours gracieux ;

- à titre subsidiaire, cette décision du 15 mars 2021, ainsi que la décision ayant implicitement rejeté son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Fleurieux-sur-l'Arbresle une somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens de l'instance.

Elle soutient que :

- sa qualité d'acquéreur évincé lui permet de justifier d'un intérêt pour agir ;

- sa requête n'est pas tardive ;

- le maire de Fleurieux-sur-l'Arbresle ne justifie pas avoir été habilité par le conseil municipal pour exercer le droit de préemption, ni pour signer la décision de préemption du 15 mars 2021 ; en outre, aucune nouvelle délibération du conseil municipal n'a été prise après les élections municipales qui se sont tenues en 2020 ;

- il n'est pas établi que l'avis de France domaine a été sollicité, ni que la décision du 15 mars 2021 a été transmise au préfet ;

- la décision du 15 mars 2021 ne comporte aucune indication du prix proposé par la commune ;

- elle est entachée d'un défaut de motivation en l'absence de mention de l'objet légal et de la nature du projet ;

- elle est entachée d'un défaut de base légale dès lors qu'il n'est pas établi que le conseil municipal de la commune a instauré le droit de préemption sur la parcelle litigieuse ; en outre, il n'est pas davantage établi que les formalités de publicité et de transmission au service chargé du contrôle de légalité ont été respectées s'agissant de la délibération du 14 mars 2014 ;

- il n'existe aucun projet actuel, réel et certain susceptible de justifier la décision du 15 mars 2021 ;

- la décision de préemption du 15 mars 2021 ne peut porter sur l'intégralité de la parcelle dont une partie seulement est située dans une zone où le droit de préemption peut être exercé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 8 septembre 2022, la commune de Fleurieux-sur-l'Arbresle, représentée par Me Petit, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société requérante sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens de l'instance.

Elle soutient que :

- la requête n'est pas recevable dès lors que la décision de préemption du 15 mars 2021 ne peut être attaquée séparément de la délibération du conseil municipal du 22 mars 2021 ;

- les moyens soulevés par la société requérante sont infondés.

La requête a été communiquée à Mme G A, M. F B, M. E B, Mme L D, Mme M C, Mme J H et Mme K H qui n'ont pas produit d'observations.

Par ordonnance du 15 mai 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 15 juin 2023.

II. Par une requête n° 2107129 et un mémoire, enregistrés les 6 septembre 2021 et 9 mai2023, la société immobilière des Maroux deux, représentée par Me Ouargli, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler :

- la décision du 15 mars 2021 par laquelle le maire de Fleurieux-sur-l'Arbresle a exercé le droit de préemption sur le bien cadastré section AO n° 26 et la délibération du 22 mars 2021 par laquelle le conseil municipal de Fleurieux-sur-l'Arbresle a exercé le droit de préemption sur la partie du terrain situé en zone urbaine du bien cadastré section AO n° 26, ainsi que les décisions ayant rejeté son recours gracieux ;

- à titre subsidiaire, cette délibération du 22 mars 2021, ainsi que la décision du 6 juillet 2021 ayant rejeté son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Fleurieux-sur-l'Arbresle une somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens de l'instance.

Elle soutient que :

- sa qualité d'acquéreur évincé lui permet de justifier d'un intérêt pour agir ;

- sa requête n'est pas tardive ;

- le conseil municipal de Fleurieux-sur-l'Arbresle ne justifie pas être habilité à exercer le droit de préemption ; en outre, le maire ne justifie pas davantage disposer de pouvoirs lui permettant de signer la délibération litigieuse ; enfin, aucune nouvelle délibération du conseil municipal relative à la délégation de l'exercice du droit de préemption n'a été prise après les élections municipales qui se sont tenues en 2020 ;

- il n'est pas établi que l'avis de France domaine a été sollicité ;

- la délibération litigieuse est entachée d'un défaut de motivation en l'absence de mention de l'objet légal et de la nature du projet ;

- la notification de la délibération est tardive ; ainsi, la commune a renoncé à exercer le droit de préemption ;

- il n'est pas établi que la délibération litigieuse a été transmise au préfet ;

- la délibération attaquée est illégale dès lors qu'elle vise le plan local d'urbanisme approuvé postérieurement à son édiction ;

- elle est entachée d'un défaut de base légale dès lors qu'il n'est pas établi que le conseil municipal de la commune a instauré le droit de préemption sur la parcelle litigieuse ; en outre, il n'est pas davantage établi que les formalités de publicité et de transmission aux personnes intéressées ont été respectées ;

- il n'existe aucun projet actuel, réel et certain susceptible de justifier la délibération litigieuse ;

- le droit de préemption ne peut être exercé sur une partie seulement de la parcelle, celle-ci constituant un ensemble indivisible, accessible depuis l'impasse des lilas.

Par un mémoire en défense, enregistré le 8 septembre 2022, la commune de Fleurieux-sur-l'Arbresle, représentée par Me Petit, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société requérante sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens de l'instance.

Elle soutient que :

- la requête n'est pas recevable dès lors que la délibération du conseil municipal du 22 mars 2021 ne peut être attaquée séparément de la décision de préemption du 15 mars 2021 ;

- les moyens soulevés par la société requérante sont infondés.

La requête a été communiquée à Mme G A, M. F B, M. E B, Mme L D et Mme K H qui n'ont pas produit d'observations.

Par des mémoires, enregistrés les 9 décembre 2021 et 18 mai 2023, Mme J H conclut au rejet de la requête.

Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par un mémoire, enregistré le 20 décembre 2021, Mme M C conclut au rejet de la requête.

Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par ordonnance du 15 mai 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 15 juin 2023.

Dans chacune des requêtes, les parties ont été informées le 18 août 2023, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre la décision du 15 mars 2021 dès lors qu'il ne s'agit pas d'une décision administrative susceptible de recours, cet acte ne faisant pas grief à la société requérante.

Par des mémoires, enregistrés le 31 août 2023 dans chacune des requêtes, la société immobilière des Maroux deux, représentée par Me Ouargli, a présenté des observations en réponse au moyen d'ordre public.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de procédure civile ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme I,

- les conclusions de M. Bodin-Hullin, rapporteur public,

- les observations de Me Ouargli, représentant la société immobilière des Maroux deux,

- et les observations de Me Louis, substituant Me Petit, représentant la commune de Fleurieux-sur-l'Arbresle.

Considérant ce qui suit :

1. Par une déclaration d'intention d'aliéner du 19 janvier 2021, Mme G A, M. F B, M. E B, Mme L D, Mme M C, Mme J H et Mme K H ont fait connaître à la commune de Fleurieux-sur-l'Arbresle qu'ils entendaient céder la parcelle cadastrée section AO n° 26, située au lieu-dit Servy, à la société immobilière des Maroux deux. Le maire de Fleurieux-sur-l'Arbresle a fait connaître l'intention de la commune d'exercer le droit de préemption par une mention portée sur cette déclaration le 15 mars 2021. Par une délibération du 22 mars 2021, le conseil municipal de Fleurieux-sur-l'Arbresle a exercé le droit de préemption sur la partie située en zone Ub du bien cadastré section AO n° 26. Par les deux requêtes visées ci-dessus, la société immobilière des Maroux deux demande au tribunal d'annuler cette mention du 15 mars 2021 et la délibération du 22 mars 2021, ainsi que les deux décisions ayant rejeté son recours gracieux.

2. Les requêtes présentées par la société immobilière des Maroux deux présentent à juger des questions communes. Il y a lieu de les joindre pour qu'il y soit statué par un même jugement.

Sur la recevabilité des conclusions à fin d'annulation de la décision du 15 mars 2021 :

3. Le maire de Fleurieux-sur-l'Arbresle a informé les vendeurs et la société requérante, par une mention apposée le 15 mars 2021 sur la déclaration d'intention d'aliéner, dans le "cadre réservé au titulaire du droit de préemption", du fait que " La commune souhaite exercer son droit de préemption urbain ". Cette mention ne peut être regardée comme une décision susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, dès lors qu'elle n'emporte pas exercice du droit de préemption par le maire de la commune, contrairement à ce que soutient la société requérante. Il ressort en effet des pièces du dossier que c'est en réalité le conseil municipal de Fleurieux-sur-l'Arbresle qui a décidé d'exercer le droit de préemption urbain, aux fins d'acquérir la partie de la parcelle cadastrée section AO n° 26 située en zone Ub, par une délibération du 22 mars 2021. Dans ces conditions, les conclusions à fin d'annulation dirigées contre la prétendue décision du 15 mars 2021 présentées par la société requérante ne sont pas recevables et doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 22 mars 2021 :

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : " Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. () Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. () ". Et aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable au présent litige : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. Pour les décisions individuelles, cette transmission intervient dans un délai de quinze jours à compter de leur signature. () ".

5. Il résulte des dispositions précitées du code de l'urbanisme et du code général des collectivités territoriales que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l'objet d'une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s'ils peuvent ou non poursuivre l'aliénation entreprise. Dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide de l'exercer, les mêmes dispositions imposent que la décision de préemption soit exécutoire au terme du délai de deux mois, c'est-à-dire non seulement prise mais également notifiée au propriétaire intéressé et transmise au représentant de l'Etat. La réception de la décision par le propriétaire intéressé et le représentant de l'Etat dans le délai de deux mois, à la suite respectivement de sa notification et de sa transmission, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption.

6. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Fleurieux-sur-l'Arbresle a reçu le 20 janvier 2021 la déclaration d'intention d'aliéner du 19 janvier 2021 portant sur la parcelle cadastrée section AO n° 26 située au lieu-dit Servy. Si le conseil municipal a décidé d'exercer le droit de préemption sur cette parcelle par une délibération du 22 mars 2021, cette délibération n'a été prise qu'après l'expiration du délai de deux mois mentionné par les dispositions précitées de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, qui est intervenue le samedi 20 mars 2021. Ce délai ne présentant pas le caractère d'un délai de procédure au sens de l'article 642 du code de procédure civile, les dispositions de cet article selon lesquelles le délai qui expirerait normalement un samedi, un dimanche ou un jour férié est prorogé jusqu'au premier jour ouvrable suivant, ne lui sont en effet pas applicables. Par ailleurs, si la commune fait valoir que le maire a fait connaître aux propriétaires dès le 16 mars 2021 l'intention d'acquérir la parcelle litigieuse, cette information ne saurait suppléer l'absence de décision exécutoire de préemption dans le délai fixé par la loi. En outre, la délibération du 22 mars 2021 n'a pas davantage été transmise dans le délai de deux mois au représentant de l'Etat. Par suite, les moyens tirés de la notification tardive de la délibération de préemption et de sa transmission tardive au représentant de l'Etat doivent être accueillis.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. () / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d'une zone d'aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte créant la zone. () ". Et aux termes de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au présent litige : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, () ".

8. Il résulte des dispositions citées au point 7 des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme que les collectivités et établissements publics de coopération intercommunale titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, s'ils justifient, à la date à laquelle ils l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date et, d'autre part, s'ils font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. La mise en œuvre du droit de préemption urbain doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.

9. La délibération du 22 mars 2021, par laquelle le conseil municipal a décidé d'exercer le droit de préemption urbain sur la parcelle litigieuse, mentionne le " but de créer un cheminement pour pouvoir rejoindre les parcelles agricoles sur l'arrière et, dans le temps, de créer un chemin de randonnée ". Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune justifiait, à la date à laquelle elle a exercé son droit de préemption, d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement un tant soit peu précis, ayant notamment fait l'objet d'études, la commune ne produisant en effet aucune pièce de nature à établir que le bien préempté s'inscrirait dans le cadre d'un tel projet. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que la commune avait manifesté l'intention de créer les équipements mentionnés justifiant la préemption, à la date à laquelle la décision de préemption a été prise. Dans ces conditions, les éléments avancés dans la délibération contestée, qui ne sont corroborés par aucun élément, ne suffisent pas à caractériser l'existence, à la date de l'acte contesté, d'un projet d'aménagement incluant la parcelle préemptée. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que la commune ne justifie pas de la réalité d'un projet au sens des dispositions précitées de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme.

10. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 213-2-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque la réalisation d'une opération d'aménagement le justifie, le titulaire du droit de préemption peut décider d'exercer son droit pour acquérir la fraction d'une unité foncière comprise à l'intérieur d'une partie de commune soumise à un des droits de préemption institué en application du présent titre. / Dans ce cas, le propriétaire peut exiger que le titulaire du droit de préemption se porte acquéreur de l'ensemble de l'unité foncière ".

11. Sauf exception prévue par la loi, une décision de préemption ne peut avoir pour objet ou pour effet de modifier l'unité foncière faisant l'objet de la déclaration d'intention d'aliéner. Les dispositions de l'article L. 213-2-1 du code de l'urbanisme n'ont introduit une telle exception que dans l'unique hypothèse où l'unité foncière considérée est seulement pour partie comprise dans une zone où le droit de préemption urbain a été institué, auquel cas, lorsque la réalisation de l'opération d'aménagement projetée le justifie, le titulaire du droit de préemption peut ne préempter que la fraction de l'unité foncière comprise à l'intérieur d'une telle zone.

12. Ainsi que le fait valoir la commune en défense, le conseil municipal ne pouvait exercer le droit de préemption sur l'intégralité de la parcelle, dès lors qu'une partie de la parcelle cadastrée section AO n° 26 est située en zone Ap, dans laquelle la commune ne pouvait exercer son droit de préemption. Toutefois, la commune n'établit pas davantage que la réalisation d'une opération d'aménagement justifie l'acquisition d'une fraction de l'unité foncière litigieuse. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 213-2-1 du code de l'urbanisme doit être accueilli.

13. Pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens de la requête n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder l'annulation des décisions attaquées.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la société requérante est fondée à demander l'annulation de la délibération du conseil municipal du 22 mars 2021 et des deux décisions de rejet de son recours gracieux.

Sur les frais liés aux litiges :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de la société requérante, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, les sommes que la commune de Fleurieux-sur-l'Arbresle demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Fleurieux-sur-l'Arbresle une somme de 1 400 euros, au titre des deux requêtes, à verser à la société requérante en application de ces dispositions.

16. La présente instance n'a donné lieu à aucun dépens. Dès lors, les conclusions en ce sens des parties doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La délibération du conseil municipal de Fleurieux-sur-l'Arbresle du 22 mars 2021 et les deux décisions de rejet du recours gracieux sont annulées.

Article 2 : La commune de Fleurieux-sur-l'Arbresle versera à la société immobilière des Maroux deux la somme de 1 400 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société immobilière des Maroux deux, à Mme G A, à M. F B, à M. E B, à Mme L D, à Mme M C, à Mme J H, à Mme K H et à la commune de Fleurieux-sur-l'Arbresle.

Délibéré après l'audience du 1er septembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Pascal Chenevey, président,

Mme Flore-Marie Jeannot, première conseillère,

Mme Marie Chapard, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 septembre 2023.

La rapporteure,

F.-M. ILe président,

J.-P. Chenevey

La greffière,

G. Reynaud

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière

Nos 2107128-2107129