Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2107671

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 27 septembre 2021 et le 22 novembre 2022, M. A C, représenté par la SELAS CCMC Avocats (Me Chopineaux), demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 27 juillet 2021 par lequel le maire de la commune de Billiat a opposé un sursis à statuer sur sa demande de permis de construire pour la construction d'une maison individuelle sur la parcelle cadastrée section B n°1148 située 29 route du Chêne à Davanod ;

2°) d'enjoindre à la commune de Billiat de délivrer le permis de construire sollicité, dans le délai d'un mois à compter de la lecture du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Billiat une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- sa requête est recevable ;

- la décision attaquée ne pouvait être valablement édictée par le frère du propriétaire du terrain ;

- elle est illégale en raison de l'illégalité de l'article 7 du certificat d'urbanisme opérationnel positif du 15 juin 2020 dès lors qu'il n'est pas justifié que le classement en zone Npc de la parcelle assiette du projet dans le futur plan local d'urbanisme, annoncé dans cet article, était connu de la communauté de communes du pays bellegardien et qu'au 15 juin 2020, la phase de concertation n'était pas achevée ;

- le classement en zone Npc est manifestement illégal ; le classement en zone naturelle est entaché d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation au regard de l'article L. 153-24 du code de l'urbanisme ;

- le classement de la parcelle cadastrée section B n°1148 en zone Npc n'est pas cohérent avec les partis d'urbanisme du plan d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme projeté ;

- les écritures de la commune ne sont pas recevables, en l'absence d'habilitation du maire à la représenter en justice.

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 mars 2022, la commune de Billiat, représentée par la SELARL Reflex Droit Public (Me Baltassat), conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. C la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable dès lors qu'elle méconnaît les dispositions des articles R. 600-1 et R. 600-4 du code de l'urbanisme et que le requérant ne justifie pas d'un intérêt à agir ;

- le maire de la commune est l'autorité compétente pour prendre des décisions en matière de permis de construire ;

- le moyen tiré par la voie de l'exception de l'illégalité de l'article 7 du certificat d'urbanisme opérationnel positif du 15 juin 2020 est inopérant ;

- aucun des autres moyens soulevés par M. C n'est fondé.

Par ordonnance du 22 novembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 6 décembre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de la santé publique ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Deniel,

- les conclusions de M. Borges-Pinto, rapporteur public,

- et les observations de Me Chopineaux pour M. C et Me Sonnaggio pour la commune de Billiat.

Une note en délibéré, présentée pour M. C, a été enregistrée le 2 février 2023.

Considérant ce qui suit :

1. M. C, propriétaire des parcelles cadastrées section B n°1147 et n°1148 sur la commune de Billiat, s'est vu délivrer par le maire de la commune le 15 juin 2020, un certificat d'urbanisme portant sur la construction de deux maisons individuelles et la destruction d'une remise agricole qui faisait mention de la possibilité d'opposer un sursis à statuer à une demande d'autorisation. M. C a déposé, le 11 mai 2021, une demande de permis de construire une maison individuelle sur la parcelle section B n°1148, complétée le 23 juin 2021. Par un arrêté du 27 juillet 2021, le maire de Billiat a opposé un sursis à statuer pour une durée de deux ans sur la demande de permis de construire au motif que le projet était susceptible d'être situé en zone Npc lors de l'adoption du plan local d'urbanisme. M. C demande au tribunal d'annuler cette décision.

Sur la recevabilité du mémoire en défense de la commune de Billiat :

2. Aux termes de l'article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales : " Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, le maire est chargé, d'une manière générale, d'exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier : () 8° De représenter la commune soit en demandant, soit en défendant ; () " Aux termes de l'article L. 2122-22 de ce code : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : () 16° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal () ". Enfin, l'article L. 2132-2 du même code dispose : " Le maire en vertu de la délibération du conseil municipal, représente la commune en justice. "

3. La commune de Billiat n'a pas, avant l'intervention de la clôture de l'instruction, apporté la justification de la qualité pour agir dans l'instance de son maire. Il s'ensuit que, ainsi que le fait valoir le requérant, le mémoire en défense de la commune est irrecevable.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

4. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire () est : a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu () ". Aux termes de l'article L. 424-1 du même code : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d'opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable. Il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus au 6° de l'article L. 102-13 et aux articles L. 153-11 et L. 311-2 du présent code et par l'article L. 331-6 du code de l'environnement. () Le sursis à statuer doit être motivé et ne peut excéder deux ans. () ".

5. D'autre part, aux termes de l'article L. 422-7 du code de l'urbanisme : " Si le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est intéressé au projet faisant l'objet de la demande de permis ou de la déclaration préalable, soit en son nom personnel, soit comme mandataire, le conseil municipal de la commune ou l'organe délibérant de l'établissement public désigne un autre de ses membres pour prendre la décision. ". Si le maire est, en vertu des dispositions de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme, compétent pour délivrer une autorisation d'urbanisme, une telle autorisation peut également être compétemment délivrée, réserve faite des délégations accordées dans les conditions prévues par le code général des collectivités territoriales ou de l'application des règles de suppléance, par un membre du conseil municipal légalement désigné par celui-ci en application de l'article L. 422-7 du même code, au motif que le maire peut être légitimement regardé comme intéressé au projet devant faire l'objet de l'autorisation.

6. L'arrêté en litige a été pris par M. D C, maire de la commune qui est l'autorité compétente pour décider de surseoir à statuer sur la demande de permis de construire. La seule circonstance alléguée qu'il est le frère du requérant ne suffit pas à établir qu'il serait intéressé au projet. Par ailleurs, il n'est pas établi que le projet litigieux aurait pour conséquence une perte de la valeur vénale de la parcelle appartenant M. D C, qui n'est au demeurant pas au voisinage immédiat du terrain d'assiette du projet. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'acte doit être écarté.

7. En deuxième lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou s'il en constitue la base légale. En l'espèce, le sursis à statuer litigieux du 27 juillet 2021 n'étant pas pris en application du certificat d'urbanisme du 15 juin 2020 et ce dernier n'en constituant pas sa base légale, le requérant ne peut utilement exciper de l'illégalité de ce certificat à l'encontre de ce sursis à statuer.

8. En troisième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. "

9. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

10. D'autre part, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison: 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. () ".

11. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 151-24, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

12. Il ressort des termes de la décision en litige que, pour surseoir à statuer sur la demande de M. C, le maire de Billiat s'est fondé sur la circonstance que le projet pour lequel il demandait une autorisation de construire se situait dans une zone devant être classée dans le plan local d'urbanisme qui avait été débattu le 31 mai 2018 alors en cours d'élaboration en zone Npc, qui correspond à un espace lié à la protection de captage d'eau où les constructions à usage d'habitation étaient susceptibles d'être interdites.

13. Si M. C soutient que le classement de la parcelle litigieuse en zone Npc opéré par le projet de règlement est incohérent avec l'axe II du PADD qui prévoit que les hameaux existants correspondant à des espaces urbanisés équipés ont vocation à accueillir ponctuellement des constructions en densification maîtrisée, les photographies produites ne permettent pas d'établir cette incohérence alors que le PADD, pour lequel le débat sur ses orientations générales avait eu lieu au cours d'une séance du conseil communautaire le 31 mai 2018, comporte un axe IV intitulé " valoriser l'authenticité et la qualité de vie du territoire par une gestion environnementale des ressources et des risques exemplaires " incluant comme orientation la protection et la préservation de la ressource en eau dans le temps, tant d'un point de vue quantitatif que qualitatif en prenant en compte les différents usages de l'eau et en sécurisant l'approvisionnement en eau.

14. M. C soutient également que son terrain est situé dans le secteur bâti du hameau de Davanod, que sa parcelle ne présente aucun potentiel agricole, ni qualité particulière au titre du site, des espaces naturels et des paysages et que la commune n'a aucune ressource en eau mobilisable justifiant une protection au titre du captage d'eau. Il ressort toutefois des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section B n°1148 est située en limite de terrains à vocation agricole et naturelle que les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu préserver. Le terrain assiette du projet, d'une superficie de 532 m2, est resté à l'état naturel même s'il est situé en bordure d'un secteur bâti, qui ne l'enserre qu'en partie. Il ouvre au nord-ouest vers une zone naturelle, de part et d'autre des zones de captage et de réservoir d'eau du chemin large et de Davanod. Le projet de classement en zone naturelle se justifie par la volonté des auteurs du plan local d'urbanisme de préserver ou de restaurer les ressources naturelles et la nécessité d'améliorer la qualité des eaux superficielles et le bon fonctionnement des zones humides en préservant la ressource en eau et la protection du réseau hydrographique. A cet égard, il ressort des pièces du dossier que la commune de Billiat, dont la population est en augmentation régulière, est alimentée par cinq sources situées pour quatre d'entre elles sur son territoire dont celles de Davanod qui dispose du plus gros réservoir de la commune d'une capacité de stockage de 200 m3 sur 240 m3 au total. L'intégralité de ces sources alimente les besoins de la commune sauf en période d'étiage où les captages d'Injoux-Génissiat viennent en appui. Il n'est pas contesté que les eaux de la source de Davanod sont de qualité médiocre. Cependant, contrairement à ce que soutient le requérant, l'agence régionale de santé n'a pas imposé l'abandon de cette source mais a notamment préconisé, en cas de poursuite de son usage, de traiter les eaux de cette source avec ultrafiltration. S'il est constant que le préfet n'a jamais institué de périmètre de protection du captage d'eau autour de la source de Davanod et que la procédure de déclaration d'utilité publique des sources de Billiat engagée en 2013 a été abandonnée, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier qu'il est envisagé une solution alternative au recours aux eaux de cette source, qui sont déjà traitées au chlore liquide et dont la qualité pourra être améliorée en évitant une densification des constructions dans leur périmètre de captage. Il ne ressort dès lors pas des pièces du dossier que ce captage n'est plus utilisable ou qu'il a déjà été envisagé sérieusement de définitivement l'abandonner et, qu'en conséquence, l'édiction de mesures de protection particulières est inutile.

15. Par suite, et alors même que le terrain est desservi par les routes et les réseaux, ce classement ne procède d'aucune erreur manifeste d'appréciation et n'apparaît pas incohérent avec les orientations du PADD.

16. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. / Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. () ". Aux termes de l'article L. 153-11 du même code : " L'autorité compétente mentionnée à l'article L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme (). / () L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable. ".

17. Ces dispositions ont pour effet de garantir à la personne à laquelle a été délivré un certificat d'urbanisme, quel que soit son contenu, un droit à voir sa demande d'autorisation d'urbanisme, déposée durant les dix-huit mois qui suivent, examinée au regard des dispositions d'urbanisme applicables à la date de ce certificat, à la seule exception de celles qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. Parmi ces règles figure la possibilité, lorsqu'est remplie, à la date de délivrance du certificat, la condition mentionnée à l'article L. 153-11 du même code, d'opposer un sursis à statuer à une déclaration préalable ou à une demande d'autorisation concernant un projet qui serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan.

18. Il ressort des pièces du dossier que le projet consiste en l'édification d'une maison individuelle. Compte tenu de la situation de la parcelle, classée par le plan local d'urbanisme en cours d'élaboration en zone Npc, où les constructions à usage d'habitation sont susceptibles d'être interdites, c'est à bon droit que le maire de Billiat a estimé que cette construction était de nature à compromettre l'exécution du futur plan local d'urbanisme, justifiant un sursis à statuer.

19. Il résulte de tout ce qui précède que M. C n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision attaquée. Par suite, ses conclusions à fin d'annulation ainsi que, par voie de conséquence, celles à fin d'injonction sous astreinte, doivent être rejetées.

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par M. C, partie perdante, tendant au remboursement des frais non compris dans les dépens qu'il a exposés. Ainsi qu'il a été dit au point 3, les conclusions présentées par la commune de Billiat sur le fondement du même article doivent être rejetées comme irrecevables.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Billiat sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A C et à la commune de Billiat.

Délibéré après l'audience du 24 janvier 2023, à laquelle siégeaient :

M. Drouet, président,

Mme Deniel, première conseillère,

M. Gilbertas, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 février 2023.

La rapporteure,

C. Deniel

Le président,

H. Drouet

La greffière,

C. Amouny

La République mande et ordonne à la préfète de l'Ain en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Une greffière,