Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2108426

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 22 octobre 2021, 3 et 15 mars 2022, l'association Contre Extension Carrière Salvy, l'association Conseil Départemental des Associations Familiales Laïques de la Loire et l'association Familiale Laïque, représentées par Me Rigal-Casta, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) l'annulation de la délibération du 25 mars 2021 par laquelle le conseil métropolitain de Saint-Etienne Métropole a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Chamboeuf en tant qu'elle opère le classement des parcelles cadastrées section A nos 207, 227, 228, 231, 234 à 236, 1621 et 1622 en zone N du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Chamboeuf, ainsi que la décision rejetant leur recours gracieux ;

2°) d'enjoindre à Saint-Etienne Métropole de faire procéder au classement desdites parcelles en zone Nco du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Chamboeuf ;

3°) de mettre à la charge de Saint-Etienne Métropole une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- le rapport de présentation de la révision du plan local d'urbanisme ne respecte pas les exigences de l'article R. 151-1 du code de l'urbanisme ; il n'y est pas justifié des raisons pour lesquelles les parcelles boisées en cause ont été classées en zone N plutôt que Nco ;

- la révision en litige justifiait d'une évaluation environnementale en application de l'article R. 122-17 du code de l'environnement ; la décision de dispense d'évaluation environnementale de la mission régionale de l'autorité environnementale d'Auvergne-Rhône-Alpes (MRAE) du 12 décembre 2018 n'a pas respecté les exigences de l'article R. 104-28 du code de l'environnement ;

- la modification du zonage en cause est incompatible avec les dispositions du schéma de cohérence territoriale Sud-Loire ; les parcelles objet du classement en litige correspondent à un corridor écologique local nécessitant un degré plus important de protection que le seul classement en zone N ; l'activité économique potentiellement induite ne permet pas la création de nombreux emplois ; la futur extension ne garantira pas une exploitation raisonnée de la carrière au regard des caractéristiques écologiques du site ;

- le zonage retenu est incohérent avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme de la commune de Chamboeuf, notamment s'agissant de la préservation des corridors écologiques et la minimisation des impacts liés à l'extraction des ressources naturelles ;

- la représentation du périmètre de protection de la source Badoit n'est pas identifiable sur les documents graphiques ; les prescriptions afférentes à cette protection interdisent l'usage d'explosifs, nécessaire pour l'extension de la carrière ;

- les prise en compte des différents intérêts mentionnés à l'article L. 101-2 est entachée d'erreur manifeste d'appréciation.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 27 janvier, 24 mars et 7 avril 2022, ce dernier n'ayant pas été communiqué, Saint-Etienne Métropole, représentée par Me Cavrois, conclut au rejet de la requête, à titre subsidiaire à l'application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge des associations requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est tardive, faute d'un recours gracieux engageant régulièrement les associations requérantes ;

- l'association Contre Extension Carrière Salvy n'est pas déclarée en préfecture ; les associations requérantes ne sont pas représentées par une personne ayant qualité à agir pour elles ;

- les associations requérantes ne justifient pas d'un intérêt à agir contre la délibération attaquée ;

- les moyens soulevés par les associations requérantes ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 25 mars 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 8 avril 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Gilbertas, premier conseiller,

- les conclusions de M. Borges-Pinto, rapporteur public,

- les observations de Me Rigal-Casta, pour les associations requérantes, et celles de Me Guérin, suppléant Me Cavrois, pour Saint-Etienne Métropole.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 25 mars 2021, le conseil métropolitain de Saint-Etienne Métropole a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Chamboeuf. L'association Contre Extension Carrière Savy, l'association Conseil Départemental des Associations Familiales Laïques de la Loire et l'Association Familiale Laïque demandent au tribunal l'annulation de cette délibération en tant qu'elle opère le classement des parcelles cadastrées section A nos 207, 227, 228, 231, 234 à 236, 1621 et 1622 en zone N du règlement de ce plan, ainsi que l'annulation de la décision rejetant leur recours gracieux.

Sur les conclusions aux fins d'annulation et d'injonction :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 104-3 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Sauf dans le cas où elles ne prévoient que des changements qui ne sont pas susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, les procédures d'évolution des documents mentionnés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 donnent lieu soit à une nouvelle évaluation environnementale, soit à une actualisation de l'évaluation environnementale réalisée lors de leur élaboration ". Selon l'article R. 104-28 du même code : " L'autorité environnementale mentionnée à l'article R. 104-21 décide de soumettre ou non à une évaluation environnementale l'élaboration ou la procédure d'évolution affectant un plan local d'urbanisme ou une carte communale relevant de la procédure d'examen au cas par cas, au regard : 1° Des informations fournies par la personne publique responsable mentionnées à l'article R. 104-30 ; 2° Des critères de l'annexe II de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ".

3. La mission régionale de l'autorité environnementale d'Auvergne-Rhône-Alpes (MRAE) a dispensé la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Chamboeuf d'évaluation environnementale par une décision du 12 décembre 2018. Cette autorité a notamment relevé les enjeux écologiques afférents aux territoires, à l'échelle de celui-ci, et elle a estimé que les mesures de suivi environnemental et les perspectives d'urbanisation présentées ne justifiaient pas de la réalisation d'une évaluation environnementale. Si les associations requérantes font grief à cette décision de ne pas relever le classement en zone N des terrains concernés par la carrière de Savy ni d'analyser les conséquences environnementales d'une extension de cette carrière, permise selon eux par ledit classement, le classement en litige ne saurait à lui seul illustrer de telles perspectives d'exploitation, lesquelles ne sauraient avoir été révélées à la date où la MRAE a statué par la demande d'examen au cas par cas de réalisation éventuelle d'une évaluation environnementale produite, datée du 30 juillet 2020. Les moyens tirés de l'illégalité de la dispense en litige et de la méconnaissance des dispositions précitées doivent ainsi être écartés.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement ". L'article R. 151-1 du même code dispose que : " Pour l'application de l'article L. 151-4, le rapport de présentation : () 3° Analyse l'état initial de l'environnement, expose la manière dont le plan prend en compte le souci de la préservation et de la mise en valeur de l'environnement ainsi que les effets et incidences attendus de sa mise en œuvre sur celui-ci ".

5. Le rapport de présentation de la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Chamboeuf, dont une délibération du 18 décembre 2018 a arrêté le projet, présente les orientations du projet d'aménagement et de développement durables du plan ainsi que les raisons ayant justifié les choix d'aménagement retenus, notamment s'agissant de la préservation de l'environnement et de l'agriculture. A ce titre, ce document, librement accessible au juge comme aux parties par le site internet dédié, indique que la poursuite de cet objectif de protection justifie le classement en zone N du bois de Savy et le classement en zone Nco, plus protectrices, des corridors écologiques fonctionnels à l'échelle communale. Si les associations requérantes indiquent que les terrains dont elles demandent l'annulation du classement en zone N relèvent de tels corridors et que leur classement n'apparaît ainsi pas justifié par le rapport de présentation, il n'en demeure pas moins que les choix opérés apparaissent ici suffisamment justifiés au regard de l'objet et de la portée dudit rapport. De même, il ne saurait être fait grief à ce document de ne pas justifier des besoins économiques expliquant le projet d'extension de la carrière de Savy, les classements en zone N en cause n'ayant ni pour objet ni pour effet d'autoriser une telle extension. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit être écarté.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; () ". Aux termes de l'article L. 142-1 du même code : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : / 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre ; () ". Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

7. D'une part, le schéma de cohérence territorial Sud Loire, couvrant le territoire de la commune de Chamboeuf, prévoit notamment, dans son objectif n° 2 relatif à la préservation et la valorisation des espaces naturels, l'identification de corridors écologiques terrestres. Ceux-ci, aux termes du point 1.2.4 du document d'orientations et d'objectifs de ce schéma, correspondent à des espaces assurant le brassage génétique de la flore et de la faune sauvage à l'échelle du schéma, et sont repérés sur un plan annexé audit schéma de cohérence territoriale. Le même document précise que des corridors écologiques d'échelle locale peuvent être identifiés et bénéficier d'un classement permettant une protection haute de leurs enjeux écologiques. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles en litige, bénéficiant d'un classement en zone N, sont en continuité au sud avec une zone classée Nco, correspondant à un corridor écologique d'échelle Sud Loire, et d'une zone Nco au nord, protégée au titre des espaces boisés classés. Si les associations requérantes relèvent une telle continuité ainsi que l'intérêt naturalistique du secteur, l'ensemble relevant d'une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) de type II, de tels éléments, à eux-seuls, ne permettent pas de faire regarder les parcelles comme entrant dans le périmètre d'un corridor écologique au sens et pour l'application des dispositions du schéma de cohérence territoriale Sud Loire. Il ne saurait ainsi pas résulter du classement de ces parcelles en zone N une incompatibilité avec ce schéma.

8. D'autre part, le point 2.2.3 du même document d'orientation, reprenant les orientations du cadre régional " matériaux et carrière " de la région Auvergne-Rhône-Alpes, prescrit une exploitation raisonnée des carrières, notamment par la préservation de l'environnement, et indique la nécessité de préserver les possibilités de renouvellement et d'extension des carrières existantes et plus particulièrement des carrières de roches massives. Si les associations requérantes soutiennent que le classement en zone naturel en litige a pour objectif de permettre l'extension de la carrière de Savy, exploitant des roches massives, le classement en litige, ainsi qu'il a été dit, ne porte pas par lui-même une telle extension d'exploitation et cette dernière, à la supposer en lien avec un tel classement, n'apparaît pas être incompatible avec les objectifs spécifiques précités, les parcelles en litige ne pouvant être regardées comme incluses dans un corridor écologique nécessairement menacé par une telle exploitation. Le moyen tiré de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme avec le schéma de cohérence territoriale Sud Loire doit ainsi être écarté en toutes ses branches.

9. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Selon l'article L. 101-2 du même code ainsi référé : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; () ".

10. Le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de la commune de Chamboeuf prévoit un chantier n° 2, relatif à la préservation de l'environnement, doté d'une orientation n° 3 visant à la préservation des corridors écologiques, notamment par la création de continuités entre espaces naturels sensibles, d'une orientation n° 2 visant à limiter l'extension des constructions existantes, et d'une orientation n° 8 tendant à la minimisation des impacts liés à l'extraction des ressources naturelles, par une limitation des emprises d'extraction et des actions d'insertion paysagère. Contrairement à ce qui est soutenu par les associations requérantes, le zonage N retenu n'apparaît pas, par lui-même, réduire la protection afférente aux espaces naturels en cause, dont elles n'établissent pas le caractère de corridor écologique, un tel zonage ayant par ailleurs été préféré au zonage Nca, spécifique aux carrières, initialement arrêté. De même, et s'agissant des perspectives d'extension de la carrière de Savy, le zonage N retenu, permettant des affouillements ne compromettant pas la stabilité des sols, l'écoulement des eaux et ne portant pas atteinte au caractère du site, ne saurait être regardé comme impliquant nécessairement une telle extension ou l'autorisant, non plus qu'autoriser l'extension de construction existantes, manquantes en l'espèce. Aucune conséquence ne peut dès lors être tirée du classement en litige sur les modalités de cette éventuelle extension, laquelle demeure en toute hypothèse soumise à la législation environnementale. Dès lors, les classements en litige ne peuvent être regardés comme incohérents avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables en cause. Enfin, ce classement ne saurait pas plus caractériser une rupture des équilibres mentionnés au 1° de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme dès lors qu'aucune baisse de protection de l'environnement naturel n'est associée à un tel classement, dont c'est la vocation, ou l'erreur manifeste d'appréciation invoquée à cet égard.

11. En cinquième lieu, l'article DG 14 du règlement du plan local d'urbanisme prévoit l'ensemble des interdictions et usages réglementés afférents à la protection de la ressource en eau minérale naturelle de Badoit. Si une version produite par les requérants des documents graphiques du plan local d'urbanisme de la commune de Chamboeuf ne permet pas de visualiser les limites du champ de protection en cause, alors que les documents librement accessibles sur le site internet de Saint-Etienne Métropole opèrent une telle représentation explicite et parfaitement identifiable, une telle circonstance ne saurait caractériser une absence de protection à ce titre des parcelles en litige. Par ailleurs, le grief tiré d'un défaut d'accessibilité et d'intelligibilité de la représentation de la servitude en cause, qui concerne la publication de l'acte attaqué, est sans incidence sur sa légalité.

12. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la requête doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction de la requête.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de Saint-Etienne Métropole, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, sur leur fondement. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentée par cette métropole sur le même fondement.

D E C I D E :

Article 1er : La requête n° 2108426 est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par Saint-Etienne Métropole au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'association Contre Extension Carrière Savy, représentante unique des requérants, à Saint-Etienne Métropole, et à la commune de Chamboeuf.

Délibéré après l'audience du 24 janvier 2023, à laquelle siégeaient :

M. Drouet, président,

Mme Deniel, première conseillère,

M. Gilbertas, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 février 2023.

Le rapporteur,

M. Gilbertas

Le président,

H. Drouet

La greffière,

C. Amouny

La République mande et ordonne au préfet de la Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Une greffière,