Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2108439

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 20 octobre 2021 et 27 octobre 2022, la société en nom collectif (SNC) Les Aménageurs Réunis, représentée par la SELARL BCV Avocats, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 23 août 2021 par lequel le maire de Charly (Rhône) a refusé de lui délivrer un permis d'aménager pour la réalisation d'un lotissement composé de cinq lots sur un terrain situé impasse de l'Etra ;

2°) d'enjoindre au maire de Charly de lui délivrer l'autorisation d'urbanisme sollicitée dans le délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Charly la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société requérante soutient que :

- le motif de refus de l'autorisation d'urbanisme attaqué tiré de ce que le projet ne respecte pas les chapitres 3 et 4 du plan local d'urbanisme et de l'habitat (PLU-H) de la métropole de Lyon, notamment parce que le bâti sera contraint, avec une grande promiscuité et des espaces extérieurs d'ordre résiduels plutôt qu'un jardin qualitatif, est entaché d'erreur d'appréciation ; le projet respecte les règles de coefficient emprise au sol et de pleine terre imposées en secteur URi1a ; il répond à la destination du secteur AURi1a, destiné à recevoir des recompositions ou des extensions urbaines, dans le respect des conditions d'aménagement et d'équipements fixées par le règlement de la zone URi1 ;

- le motif tiré de l'incompatibilité du projet avec l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) n° 3 " L'Etra " du PLU-H est entaché d'erreur d'appréciation ; un projet tout à fait similaire à celui en cause a déjà été autorisé dans le secteur de cette OAP ;

- le motif relatif à la part de logements sociaux est illégal dès lors que la surface de plancher créée par le projet étant de 599 m², le projet n'est soumis à aucune obligation de mixité sociale ;

- le motif tiré de l'insuffisance du dossier de demande de permis d'aménager est illégal dès lors que le dossier comportait l'ensemble des pièces règlementairement exigées par le code de l'urbanisme.

Par un mémoire enregistré le 21 septembre 2022, la commune de Charly, représentée par la société Asterio, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de la société requérante sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- aucun des moyens soulevés n'est fondé ;

- le refus d'autorisation d'urbanisme est en tout état de cause justifié par le motif tiré de l'incompatibilité du projet avec l'OAP ;

- le refus d'autorisation d'urbanisme est en tout état de cause justifié par le motif tiré de l'insuffisance des pièces du dossier de demande de permis d'aménager, dès lors que, en dépit du dépôt de pièces complémentaires, l'autorité compétente n'a pas été mise à même d'apprécier la légalité du projet porté par la SNC Les Aménageurs Réunis.

En application des dispositions de l'article R. 611-11-1 et du dernier alinéa de l'article R. 613-1 du code de justice administrative, la clôture de l'instruction a été fixée au 9 décembre 2022.

Vu l'arrêté attaqué et les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de Mme Monteiro, rapporteure publique,

- les observations de Me Combaret, représentant la SNC Les Aménageurs Réunis, société requérante,

- et les observations de Me Temps, représentant la commune de Charly.

Considérant ce qui suit :

1. Le 21 avril 2021, la société Les Aménageurs Réunis a déposé en mairie de Charly une demande de permis d'aménager pour la réalisation d'un lotissement composé de cinq lots sur un terrain situé impasse de l'Etra. Cette société demande l'annulation de l'arrêté du 23 août 2021 par lequel le maire de Charly lui a refusé l'autorisation d'urbanisme ainsi sollicitée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, le règlement annexé au plan local d'urbanisme et de l'habitat (PLU-H) de la métropole de Lyon décrit la zone à urbaniser ouverte à l'urbanisation sous conditions comme suit : " Cette zone regroupe les espaces bâtis ou non, destinés à recevoir des recompositions ou des extensions urbaines, dans le respect de conditions d'aménagement et d'équipements fixées par le règlement et les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) définies pour chaque zone AUs.co. / Dès lors que les conditions d'ouverture à l'urbanisation sont réunies, le règlement de la zone U correspondante s'applique (par exemple dans une zone AURm2 s'appliquera le règlement de la zone URm2). / Dans l'attente de l'ouverture à l'urbanisation, seule la gestion du bâti existant est admise. ". Ce même règlement décrit la zone URi1 comme étant une " zone [qui] regroupe les secteurs à dominante résidentielle et d'habitat individuel dont le bâti s'organise principalement selon un front bâti homogène soit à l'alignement, soit en recul de la voie. L'occupation des terrains à l'arrière du front bâti est variable mais toujours accompagnée d'une végétation abondante, perçue depuis la rue. / L'objectif est d'accompagner la gestion de ces espaces en préservant leur organisation urbaine, tout en permettant une évolution du bâti. /La zone comprend quatre secteurs URi1a, URi1b, URi1c et URi1d qui se distinguent par une gestion différenciée du rapport entre le bâti et les espaces végétalisés ". L'article 3.1 des dispositions spécifiques à la zone URi1 de ce règlement précise que : " L'aménagement des espaces libres ne peut être réduit à un traitement des surfaces résiduelles de l'emprise du bâti, mais il est intégré dans la conception globale de tout projet comme un élément structurant, source de paysage et de biodiversité. Il concourt à : - l'insertion des constructions dans leur paysage urbain et à la qualité des transitions entre espaces bâtis et espaces agricoles ou naturels ; - l'amélioration du cadre de vie d'un point de vue paysager et bioclimatique ; - l'enrichissement de la biodiversité en ville ; - la gestion de l'eau pluviale et de ruissellement. ". Aux termes de l'article 4.1 des dispositions spécifiques à cette même zone de ce règlement : " Cette zone regroupe les secteurs à dominante résidentielle et d'habitat individuel dont l'organisation du bâti n'est pas homogène le long des voies avec des discontinuités marquées. / Les objectifs poursuivis sont, tant pour les constructions nouvelles que les travaux sur constructions existantes* : - de valoriser ces espaces urbains en préservant leur dominante végétale ; / () ".

3. Pour refuser le permis d'aménager sollicité par la société requérante, le maire a opposé la superficie réduite de chaque lot, l'estimant inadaptée à la réalisation d'un projet architectural qualitatif. Il a ainsi précisé que le projet présentera une promiscuité et des espaces extérieurs d'ordre résiduels sans jardin qualitatif. Le projet situé en secteur AURi1a tend à diviser une parcelle de 1 742 m² en cinq lots à bâtir, de respectivement 337 m², 343 m², 338 m², 336 m² et 348 m², destinés à accueillir des maisons d'habitation. Si ces lots présentent une superficie réduite, il ne ressort pas des pièces du dossier que les futures maisons ne pourront être implantées dans le respect des règles locales d'urbanisme prévues aux articles 2.4.1 et 3.2.1 spécifiques à la zone concernée, imposant une emprise au sol maximale de 40 % et un coefficient de pleine terre minimal de 25 % en secteur URi1a. En outre, le dossier de demande de permis d'aménager prévoit des polygones d'implantation au sein desquels devront se situer les maisons à bâtir, ainsi qu'une surface de pleine terre en fond de chaque parcelle. La notice descriptive précise que, dans le but de réaliser un aménagement respectueux de l'environnement proche, une attention toute particulière sera apportée au traitement des clôtures et au traitement paysager des lots, l'article 6 du règlement du lotissement, joint à la demande de permis d'aménager, prévoyant d'ailleurs à cet égard que les clôtures entre les lots pourront être doublées d'une haie bocagère, que ces haies seront champêtres, composées d'essences locales et ne comportant pas plus d'un tiers d'arbustes persistants. Ce même article dispose également que : " les acquéreurs veilleront dans leurs demandes de permis de construire à mettre en valeur leurs jardins par le choix de plantations (essences de préférences locales, période de floraison, etc.) de leur emplacement et de leur fonction (ombre, coupe-vent, etc.) ". Dans ces conditions, il n'apparaît pas que l'aménagement des espaces libres du projet serait réduit à un traitement des surfaces résiduel par rapport à l'emprise du bâti, ni que le lotissement envisagé empêcherait, en raison de la faible superficie des lots, la réalisation de jardins qualitatifs et une valorisation des espaces urbains en préservant leur dominante végétale. Il en résulte enfin que le projet, qui a vocation à accueillir des maisons individuelles d'habitation sur des terrains végétalisés, n'est pas contraire à la vocation de la zone dans le périmètre de laquelle il se situe. Par suite, les motifs de refus fondés sur la méconnaissance par le projet des dispositions précitées des chapitres 3 et 4 du PLU-H sont entachés d'erreur d'appréciation.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 152-1 du code de l'urbanisme : " L'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d'installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. / Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement et de programmation. ".

5. Si l'acte attaqué rappelle l'objectif de l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) n° 3 " L'Etra ", tendant à " conforter la vocation résidentielle du secteur dans un cadre paysager et environnemental de qualité ", il n'oppose pas l'incompatibilité du projet avec cette OAP. La société requérante ne peut dès lors utilement soutenir, pour critiquer les motifs opposés dans l'acte attaqué, que son projet respecte les principes et objectifs de cette OAP n° 3. Néanmoins, et à supposer que la commune ait bien entendu opposer, en cours d'instance, un nouveau motif tiré de l'incompatibilité du permis d'aménager sollicité avec cette OAP, il ne ressort pas des pièces du dossier, comme indiqué au point 3, que le projet de réalisation de cinq lots d'une superficie variant de 336 à 348 m² empêcherait la réalisation d'un cadre environnemental et paysager qualitatif. Cette caractéristique des lots n'est dès lors pas de nature à contrarier ledit objectif de l'OAP tendant à " conforter la vocation résidentielle du secteur dans un cadre paysager et environnemental de qualité ". Par ailleurs, si l'un des principes d'aménagement de l'OAP a pour objet de " privilégier un habitat intermédiaire de type maisons groupées ou maisons de ville dégageant de larges espaces végétalisés à l'arrière des maisons ", type d'habitat dont ne relèvent pas les maisons individuelles envisagées sur les terrains de faible superficie du lotissement en litige, le projet répond en revanche à l'autre principe d'aménagement de cette même OAP, tendant à la création d'habitats résidentiels s'orientant vers des formes urbaines plus denses que le tissu pavillonnaire développé plus à l'ouest. Dès lors, la commune de Charly n'est pas fondée à opposer l'incompatibilité du projet avec l'OAP " L'Etra ".

6. En troisième lieu, les prescriptions prévues au document C.3.1 du PLU-H pour la commune de Charly prévoient, en secteur 1 de mixité sociale où se situe le projet, qu'au minimum 30 % de la surface de plancher d'un programme de constructions neuves créant de 600 à 800 m² doit être affecté aux logements aidés. Il résulte de ces prescriptions qu'en deçà de 600 m² de surface de plancher créée, un projet de constructions neuves n'est soumis à aucune obligation de mixité sociale. Il ressort des pièces du dossier, et n'est pas contesté par la commune, que le projet emporte la création d'une surface de plancher totale de 599 m². Par suite, le motif de refus du permis d'aménager en litige tiré de la méconnaissance des obligations prévues par le PLU-H en matière de mixité sociale est illégal.

7. En dernier lieu, d'une part, il ne ressort pas des termes de l'arrêté attaqué qui, outre les motifs de refus de permis de construire exposés aux points précédents, relève l'insuffisance des documents joints à la demande pour expliquer l'impossibilité pour le service instructeur de préjuger d'autres éventuels motifs d'irrégularité du projet au regard de la réglementation urbanistique, que le caractère incomplet de la demande d'autorisation d'urbanisme constituerait un motif de refus du permis d'aménager opposé par l'arrêté attaqué. Par suite, la société requérante ne peut utilement soutenir que les mentions de cet acte relatives à la composition du dossier de demande sont illégales, faute de concerner des éléments de composition d'une demande de permis d'aménager imposés par le code de l'urbanisme.

8. D'autre part, à supposer toutefois que la commune de Charly ait bien entendu, dans le cadre du mémoire en défense, opposer l'insuffisance du dossier de demande de permis d'aménager comme un nouveau motif de refus, il n'apparaît pas que la demande déposée par la société Les Aménageurs Réunis présenterait des insuffisances susceptibles d'empêcher l'autorité compétente d'apprécier la légalité du projet de lotissement au regard de la réglementation urbanistique applicable et, en conséquence, de justifier un refus de délivrance du permis d'aménager. A cet égard, la notice explicative, le plan de composition, le programme des travaux, les hypothèses d'implantation et le règlement du lotissement joints à la demande apportent des éléments suffisamment précis quant aux caractéristiques des aménagements extérieurs, notamment s'agissant des clôtures projetées, du traitement envisagé des espaces verts dans les parties privatives, de l'insertion paysagère du projet, des accès, du stationnement et de l'aire de retournement. Le coefficient de pleine terre est quant à lui précisé dans la demande d'autorisation d'urbanisme, de même que le coefficient d'emprise au sol, de plus amples précisions sur ces points n'étant pas nécessaires au stade du permis d'aménager. Enfin, la commune ne peut utilement regretter l'absence au dossier d'informations quant à l'implantation des piscines, lesquelles ne constituent pas une composante du permis d'aménager sollicité. Dès lors, en tout état de cause, le refus d'autorisation d'urbanisme en litige ne saurait être légalement justifié par l'insuffisance du dossier.

9. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'apparaît susceptible, en l'état de l'instruction, de fonder l'annulation de la décision en litige.

10. Il résulte de ce qui précède que la société Les Aménageurs Réunis est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 23 août 2021.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

11. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ". Lorsque l'exécution d'un jugement ou d'un arrêt implique normalement, eu égard aux motifs de ce jugement ou de cet arrêt, une mesure dans un sens déterminé, il appartient au juge administratif, saisi de conclusions sur le fondement des dispositions précitées, de statuer sur ces conclusions en tenant compte, le cas échéant après une mesure d'instruction, de la situation de droit et de fait existant à la date de sa décision. Si, au vu de cette situation de droit et de fait, il apparaît toujours que l'exécution du jugement ou de l'arrêt implique nécessairement une mesure d'exécution, il incombe au juge de la prescrire à l'autorité compétente.

12. Aux termes de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'un refus opposé à une demande d'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol ou l'opposition à une déclaration de travaux régies par le présent code a fait l'objet d'une annulation juridictionnelle, la demande d'autorisation ou la déclaration confirmée par l'intéressé ne peut faire l'objet d'un nouveau refus ou être assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à la date d'intervention de la décision annulée sous réserve que l'annulation soit devenue définitive et que la confirmation de la demande ou de la déclaration soit effectuée dans les six mois suivant la notification de l'annulation au pétitionnaire. ". Lorsqu'une juridiction, à la suite de l'annulation d'un refus opposé à une demande d'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol, fait droit à des conclusions aux fins d'injonction sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, ces conclusions du requérant doivent être regardées comme confirmant sa demande initiale. Par suite, la condition posée par l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme imposant que la demande ou la déclaration soit confirmée dans les six mois suivant la notification de l'annulation au pétitionnaire doit être regardée comme remplie lorsque la juridiction enjoint à l'autorité administrative de délivrer l'autorisation d'urbanisme sollicitée.

13. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à déclaration préalable après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision, réputée exhaustive, et écarté, le cas échéant, les substitutions de motifs qu'elle a pu solliciter en cours d'instance, il peut, même d'office, ordonner à cette autorité de délivrer l'autorisation demandée, sans préjudice du droit de contestation des tiers, lesquels ne pourront alors se voir opposer les termes du jugement contenant cette injonction. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, soit que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.

14. En raison de l'annulation prononcée par le présent jugement, et alors qu'il ne résulte pas de l'instruction que des dispositions en vigueur à la date d'intervention de la décision en cause ou que la situation de fait existant à ce jour feraient obstacle à la délivrance de l'autorisation d'urbanisme sollicitée, il y a lieu, en l'espèce, d'enjoindre au maire de Charly de délivrer un permis d'aménager à la société Les Aménageurs Réunis, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce et en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de la commune de Charly, partie perdante, le versement à la société Les Aménageurs Réunis d'une somme de 1 400 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Ces mêmes dispositions font en revanche obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par la commune de Charly sur ce même fondement.

DÉCIDE :

Article 1er : L'arrêté du 23 août 2021 du maire de Charly est annulé.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Charly de délivrer à la société Les Aménageurs Réunis le permis d'aménager sollicité dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Charly versera à la société Les Aménageurs Réunis la somme de 1 400 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions de la commune de Charly tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société Les Aménageurs Réunis et à la commune de Charly.

Délibéré après l'audience du 12 janvier 2023, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Pascal Chenevey, président,

Mme Karen Mège Teillard, première conseillère,

Mme Marine Flechet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 janvier 2023.

La rapporteure,

M. Flechet

Le président,

J.-P. Chenevey

La greffière,

G. Reynaud

La République mande et ordonne au préfet du Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,