Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2108800

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 25 octobre 2021, 16 février, 4 et 24 mars 2022, ce dernier n'ayant pas été communiqué, l'association Protection du Bourg de Chamboeuf, Mme C A, M. F A, Mme B G et M. E D doivent être regardés comme demandant au tribunal :

1°) l'annulation de la délibération du 25 mars 2021 par laquelle le conseil métropolitain de Saint-Etienne Métropole a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Chamboeuf ;

2°) de mettre à la charge de Saint-Etienne Métropole une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la concertation organisée n'a pas eu d'effet utile ; ses modalités n'ont pas été respectées ;

- le dossier d'enquête publique de la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Chamboeuf était incomplet ; l'association requérante n'a pas été consultée ;

- le rapport de présentation et le projet d'aménagement et de développement durables de ce plan contiennent diverses erreurs ;

- le plan local d'urbanisme est incompatible avec les orientations du schéma de cohérence territoriale Sud Loire et du programme local de l'habitat opposable ;

- les dispositions des articles UA 2 à UA 8 du règlement de ce plan sont incohérentes entre elles, et avec l'orientation d'aménagement et de programmation afférente, et ainsi entachées d'erreur manifeste d'appréciation ;

- le classement des parcelles de leur lotissement est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; aucune mesure pertinente n'est prise pour assurer la sécurité routière, en méconnaissance de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme ; le relevé cadastral n'apparaissait pas à jour ;

- la servitude dont bénéficient les requérants n'était pas affichées sur les plans mis à disposition du public ; les emplacements réservés n° 8 et 9 sont entachés d'erreur manifeste d'appréciation.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 10 février, 8 et 24 mars 2022, ce dernier n'ayant pas été communiqué, Saint-Etienne Métropole, représentée par Me Cavrois, conclut au rejet de la requête, à titre subsidiaire à l'application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge des associations requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est tardive, faute d'un recours gracieux engageant régulièrement l'association requérante ;

- l'association Protection du Bourg de Chamboeuf n'est pas déclarée en préfecture ; cette association n'est pas représentée par une personne ayant qualité à agir pour elle ;

- l'association requérante ne dispose pas d'un intérêt lui conférant qualité à agir contre la délibération attaquée ;

- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 9 mars 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 24 mars 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Gilbertas, premier conseiller,

- les conclusions de M. Borges-Pinto, rapporteur public,

- et les observations de Me Guérin, suppléant Me Cavrois, pour Saint-Etienne Métropole.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 25 mars 2021, le conseil métropolitain de la métropole Saint-Etienne Métropole a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Chamboeuf. L'association Protection du Bourg de Chamboeuf, Mme C A, M. F A, Mme B G et M. E D demandent au tribunal l'annulation de cette délibération.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : /1° L'élaboration ou la révision () du plan local d'urbanisme ; () " et aux termes de l'article L. 103-3 de ce code : " Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : () / 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas. () ". Aux termes de l'article L. 153-11 du même code dans sa rédaction alors en vigueur : " L'autorité compétente mentionnée à l'article L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3. ". Enfin aux termes de l'article L. 600-11 du même code : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l'article L. 103-3 ont été respectées. () ".

3. Il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune ou l'intercommunalité en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d'urbanisme demeurent par ailleurs invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé.

4. Par une délibération du 27 septembre 2012, le conseil municipal de la commune de Chamboeuf a prescrit la révision de son plan local d'urbanisme et fixé les modalités de la concertation afférente, prévoyant une information par voie d'affichage et dématérialisée, la mise à disposition d'un registre en mairie pour recueillir les avis et l'organisation d'une exposition et d'au moins une réunion publique. A la suite du transfert de compétence afférent, le conseil métropolitain de la métropole Saint-Etienne Métropole a par, une délibération du 28 juin 2018, pris acte de la tenue du débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables pour la révision en litige. Une délibération du 20 décembre 2018 du même conseil a tiré le bilan de la concertation et relevé que l'ensemble des modalités de concertations avait été respecté. En particulier, cette délibération fait état de deux réunions publiques, l'une le 26 octobre 2012 portant sur la présentation du projet de révision du plan local d'urbanisme, et l'autre le 20 septembre 2018 portant sur le projet d'aménagement et de développement durables ainsi que sur les orientations des règlements écrit et graphique. Dans ces conditions, la seule circonstance que l'une des deux réunions publiques menées l'a été avant le transfert de compétence à Saint-Etienne Métropole n'est pas susceptible de faire regarder les modalités de concertation prescrites comme méconnues, lesquelles prévoyaient un minimum d'une réunion publique. Le moyen doit ainsi être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement, dans sa version applicable au litige : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. Le dossier comprend au moins : () 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; ".

6. Si Mme G et autres soutiennent que le dossier d'enquête publique relatif à la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Chamboeuf est incomplet, faute de contenir l'avis de l'association Protection du Bourg de Chamboeuf, lequel n'a pas été sollicité, ils ne font état d'aucun texte législatif ou règlementaire qui rendrait obligatoire l'émission d'un tel avis de sa part. Le moyen ne peut dès lors qu'être écarté.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements notamment sportifs, et de services. () ". Selon l'article L. 151-5 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune ".

8. Si Mme G et autres relèvent un certain nombre d'erreurs et approximations consignées dans le rapport de présentation et le projet d'aménagement et de développement durable, notamment la disparition de la seule boulangerie dans le bourg de Chamboeuf, l'inclusion d'éléments photographiques anciens, de références cadastrales désormais caduques et d'autres éléments dont ils ne précisent pas le caractère erroné ou approximatif, les carences et erreurs matérielles ainsi mises en avant ne sauraient, compte tenu de leur portée limitée et de l'objet des éléments du plan local d'urbanisme en cause, avoir d'incidence sur la légalité de la délibération attaquée.

9. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; () 4° Les programmes locaux de l'habitat prévus à l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation. ".

10. Mme G et autres soutiennent que les objectifs de création de logements portés par la révision du plan local d'urbanisme en cause sont incompatibles avec les objectifs mentionnés par le schéma de cohérence territoriale Sud-Loire et le programme local de l'habitat de Saint-Etienne Métropole. Contrairement à ce qu'ils indiquent, il ressort des pièces du dossier que les constats mis en avant n'ont pas été émis par le commissaire enquêteur, lequel a émis un avis favorable à cet égard, mais par un avis de la direction départementale des territoires de la Loire, fondé sur des hypothèses de mise en cohérence de la révision en litige avec des extrapolations temporelles d'objectifs du programme local de l'habitat en cours de révision, tout comme le schéma de cohérence territorial en cause. Saint-Etienne Métropole fait état de ce que, par application des objectifs des programmes locaux de l'habitat, présent et futurs, pour les périodes 2018-2023, 2024-2029, 2030-2034, un besoin total de 168 logements est prévisible, déduction faite des 60 logements autorisés sur la période 2014-2017. Ce besoin est confronté à l'évolution du potentiel constructible, sur la base d'une densité de 20 à 25 logements à l'hectare prévue par le schéma de cohérence territoriale pour en déduire que les objectifs du plan à cet horizon sont compatibles avec ce schéma et ces programmes locaux de l'habitat. En se bornant à relever que la croissance démographique de la commune excède, au 1er janvier 2022, les projections établies, les requérants ne remettent nullement en cause les objectifs et moyens contenus dans le plan local d'urbanisme s'agissant de la construction de logement. Les moyens afférents ne peuvent dès lors qu'être écartés.

11. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles ". Selon l'article L. 151-8 suivant : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".

12. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction, ainsi que l'ensemble des servitudes d'urbanisme. L'appréciation portée par les auteurs d'un plan local d'urbanisme sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

13. Le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de la commune de Chamboeuf prévoit un objectif de maîtrise de l'urbanisation caractérisé notamment par le recentrage de cette urbanisation sur le centre bourg de la commune. En cohérence avec cet objectif, le rapport de présentation précise que la surface couverte par la zone UA du règlement a été réduite à 3,6 ha, les disponibilités foncières étant de 1 591 m². Le règlement de cette zone a été modifié, notamment s'agissant des règles d'implantation des constructions, en vue d'une optimisation du potentiel constructible.

14. D'une part, la seule circonstance qu'une partie des 1 591 m² mentionnés de foncier disponible serait grevé d'une servitude de droit privé n'est pas susceptible de caractériser une erreur de qualification de cette surface, non plus que de caractériser une erreur manifeste d'appréciation dans la détermination du périmètre de la zone UA en cause.

15. D'autre part, alors que les requérant se bornent à relever diverses modifications du règlement de la zone UA, et notamment le rehaussement des hauteurs maximales autorisées ainsi la densification portée par les règles de prospect, il ressort des pièces du dossier que l'ensemble de ces règles s'inscrivent en cohérence avec le parti pris d'urbanisme précédemment décrit. Il ne ressort pas plus de la comparaison de ce règlement avec les dispositions de l'orientation d'aménagement et de programmation couvrant le secteur que des incohérences existeraient s'agissant de la hauteur autorisée des constructions. De même, le seul relevé du contenu de différentes dispositions de ce règlement ou d'autres éléments du plan local d'urbanisme, voire de dispositions législatives et règlementaires variées, telles que l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme ou l'article 544 du code civil, qu'ils estiment en lien avec l'environnement du lotissement du Vieux Poirier et la jouissance de leurs biens, à l'exclusion de toute argumentation préhensible, ne met pas à même le juge d'examiner le bienfondé des griefs qui seraient ainsi exposés. Aucune erreur manifeste d'appréciation n'apparaît donc établie s'agissant tant de l'établissement du parti pris d'urbanisme du secteur que des règles d'urbanisme permettant sa traduction.

16. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; ".

17. D'une part, si les requérant contestent la dénomination cadastrale et la surface retenue pour la description des emplacements réservés nos 8 et 9, les plans assortissant l'annexe 6 du plan local d'urbanisme de la commune de Chamboeuf permettent d'identifier et d'apprécier précisément les caractéristiques des servitudes d'urbanisme en cause, visant respectivement à la création d'une voie piétonne et l'aménagement d'une traversée avec création de places de stationnement.

18. D'autre part, sont sans incidence sur la légalité de l'institution de ces emplacements réservés tant la circonstance qu'une servitude de passage de droit privé grève certains des terrains concernés, dont il appartient au seul juge judiciaire d'apprécier les conditions de jouissance, que celle tenant à l'absence de représentation de cette servitude de droit privée sur des documents d'information relatifs à la révision en litige. De même, la non représentation sur les plans de l'annexe 6 d'aménagements tels qu'une entrée de garage et un puits dans l'emprise de l'emplacement réservé n° 9 n'est pas susceptible de caractériser une erreur manifeste d'appréciation dans son institution, compte tenu des effets d'une telle servitude.

19. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération attaquée.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de Saint-Etienne Métropole, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, sur leur fondement. Il y a en revanche lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme G et autre le versement d'une somme de 1 400 euros à Saint-Etienne Métropole au titre des frais exposés et non compris dans les dépens de l'instance.

D E C I D E :

Article 1er : La requête n° 2108800 est rejetée.

Article 2 : Mme G et autres verseront une somme de 1 400 (mille quatre cents) euros à Saint-Etienne Métropole au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B G, représentante unique des requérants, à Saint-Etienne Métropole et à la commune de Chamboeuf.

Délibéré après l'audience du 24 janvier 2023, à laquelle siégeaient :

M. Drouet, président,

Mme Deniel, première conseillère,

M. Gilbertas, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 février 2023.

Le rapporteur,

M. Gilbertas

Le président,

H. Drouet

La greffière,

C. Amouny

La République mande et ordonne au préfet de la Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Une greffière,