Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2109234

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 19 novembre 2021, la société CJD Immo, représentée par Me Mazoyer, demande au tribunal :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté n° PC00103321B0014 du 22 juillet 2021, par lequel le maire de la commune nouvelle de Valserhône a, au nom de la commune, rejeté sa demande de permis de construire portant création d'un bâtiment artisanal accolé à un bâtiment existant, sur un terrain situé sur le territoire de ladite commune, ainsi que la décision du 24 septembre 2021 par laquelle le maire de la commune de Valserhône a rejeté le recours gracieux formé à l'encontre de l'arrêté du 22 juillet 2021 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Valserhône une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté du 22 juillet 2021 et la décision du 24 septembre 2021 sont entachées d'incompétence ;

- l'arrêté du 22 juillet 2021 ayant été notifié postérieurement à l'expiration d'un délai de trois mois suivant l'enregistrement de son dossier complet le 21 avril 2021, il doit être considéré comme une décision de retrait du permis de construire tacite né le 21 juillet 2021 et a été adopté à l'issue d'une procédure irrégulière, en méconnaissance des dispositions des articles L. 121-1 et L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration, dès lors qu'aucune procédure préalable contradictoire n'a été mise en œuvre ;

- le premier motif de l'arrêté contesté, tiré de la méconnaissance de l'article Ux 2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune déléguée de Châtillon-en-Michaille, est entaché d'erreur d'appréciation, dès lors que le projet comporte la création d'un appartement de gardiennage qui est bien intégré au bâtiment artisanal et qui ne comporte pas de terrasse mais un balcon permettant d'y accéder depuis le rez-de-chaussée ;

- aucun sursis à statuer n'aurait pu être prononcé, dès lors d'une part que les documents du PLUIH du pays bellegardien ne sont pas à un stade suffisamment avancé pour qu'un sursis à statuer puisse être opposé sur leur fondement et d'autre part qu'il n'est en tout état de cause pas démontré que l'implantation du bâtiment en limite séparative serait de nature à compromettre ou rendre plus onéreuse l'exécution du futur PLUIH.

Par un mémoire en défense enregistré le 7 juin 2022, la commune de Valserhône, représentée par la SELARL BLT Droit public, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société CJD Immo au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- à titre principal, les moyens soulevés par la société CJD Immo ne sont pas fondés ; le signataire des décisions contestées disposait d'une délégation pour ce faire ; le délai d'instruction de trois mois avait été porté à cinq mois et la société informée de cette prolongation par courrier du 29 mars 2021 dont elle a nécessairement pris connaissance puisqu'elle a répondu à la demande de pièces complémentaires que comportait ce courrier ; l'appartement de gardiennage comporte une terrasse qui n'est pas intégrée dans le volume du bâtiment d'activités ;

- à titre subsidiaire, le motif tiré de ce que le logement de gardiennage n'est ni lié ni nécessaire aux activités de location de biens immobiliers doit être substitué au motif de la décision contestée tiré de ce que le logement de gardiennage n'est pas intégré dans le volume du bâtiment d'activités ;

- un sursis à statuer sur la demande aurait pu être opposé sur le fondement des dispositions de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme, puisque d'une part les orientations générales du PADD du PLHUIH du pays bellegardien ont été débattues le 31 mai 2018 et le projet de PLUIH a été arrêté par délibération du 11 mars 2021 et d'autre part le projet méconnaît plusieurs règles du PLUIH approuvé le 16 décembre 2021 : celle fixant une distance d'au moins 3 mètres de toute construction par rapport aux limites séparatives, celle n'autorisant dans la zone que les logements de gardiennage nécessaires au bon fonctionnement de l'activité et celle fixant à 50 m² la superficie maximale des logements de gardiennage autorisés ;

- en tout état de cause le maire se trouvait en situation de compétence liée pour refuser le permis de construire dès lors que la nécessité du logement de gardiennage n'est pas établie par la société pétitionnaire.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Maubon,

- les conclusions de M. Borges-Pinto,

- et les observations de Me Gastrein, pour la commune de Valserhône.

Considérant ce qui suit :

1. La société CJD Immo demande l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 22 juillet 2021 par lequel le maire de la commune de Valserhône a, au nom de la commune, rejeté sa demande de permis de construire sur des parcelles cadastrées 091 AI 257 et 091 AI 291 situées sur le territoire de ladite commune, portant création d'un bâtiment artisanal accolé à un bâtiment existant.

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-2 du code de l'urbanisme : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. / () ". Aux termes de l'article L. 424-5 : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. " Selon l'article R. 423-23 de ce code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / () / c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager. " L'article R. 423-38 du même code dispose : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception () indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. " Aux termes de l'article R. 423-39 dudit code : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie. " Aux termes de l'article R. 423-28 du même code : " Le délai d'instruction prévu par le b et le c de l'article R. * 423-23 est porté à : / () / b) Cinq mois lorsqu'un permis de construire porte sur des travaux relatifs à un établissement recevant du public et soumis à l'autorisation prévue à l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation (). " L'article R. 423-42 de ce code dispose : " Lorsque le délai d'instruction de droit commun est modifié en application des articles R. 423-24 à R. 423-33, l'autorité compétente indique au demandeur (), dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie : / a) Le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ ; / b) Les motifs de la modification de délai ; / () / Copie de cette notification est adressée au préfet. " Selon le premier alinéa de l'article R. 423-43 : " Les modifications de délai prévues par les articles R. 423-24 à R. 423-33 ne sont applicables que si les notifications prévues par la présente sous-section ont été faites. "

3. Il résulte de ces dispositions que si l'autorité compétente peut modifier le délai d'instruction de droit commun d'une demande de permis de construire, elle doit notifier cette modification au pétitionnaire dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt de son dossier à la mairie. L'administration supporte la charge de la preuve de la régularité de cette notification.

4. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / () ". Selon l'article L. 121-1 de ce code : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. " L'article L. 122-1 du même code dispose : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / () ".

5. Il ressort des pièces du dossier qu'après avoir déposé le 4 mars 2021 sa demande de permis de construire en mairie, la société CJD Immo a produit le 21 avril 2021 des pièces pour compléter son dossier de demande, qui a été enregistré comme complet à cette date. La commune de Valserhône soutient qu'elle avait adressé à la société pétitionnaire un courrier du 29 mars 2021, afin d'une part de solliciter la production de pièces manquantes et d'autre part de l'informer de ce que le délai d'instruction de sa demande était de cinq mois dès lors que le projet concernait un établissement recevant du public, et que la société pétitionnaire a nécessairement eu connaissance de ce courrier puisqu'elle a répondu postérieurement à la demande de pièces complémentaires qu'il comportait. Toutefois, la commune ne produit pas l'accusé de réception de ce courrier du 29 mars 2021 par la société, que cette dernière conteste avoir reçu. En outre, à supposer même que la société pétitionnaire puisse être considérée comme ayant pris connaissance de la prolongation du délai d'instruction qui était mentionnée dans le même courrier que la demande de pièces complémentaires à laquelle elle a répondu, aucun élément ne permet d'établir que cette connaissance aurait été acquise dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier à la mairie. Dans ces conditions aucune décision de rejet de sa demande de permis de construire ne lui ayant été notifiée au 21 juillet 2021, la société requérante était à la même date titulaire d'un permis de construire tacite, en application des dispositions du code de l'urbanisme précitées au point 2.

6. En adoptant le 22 juillet 2021 un refus de permis de construire, le maire de la commune de Valserhône doit être regardé comme ayant retiré l'autorisation tacite dont était titulaire la société CJD Immo. Il est constant que ce retrait est intervenu sans mise en œuvre préalable de la procédure prévue par les articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration.

7. Un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. Le respect du caractère contradictoire de la procédure prévue par les articles L. 121-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration constitue une garantie pour le titulaire du permis de construire que l'autorité administrative entend rapporter. La décision de retrait prise par le maire est ainsi illégale s'il ressort de l'ensemble des circonstances de l'espèce que le titulaire du permis a été effectivement privé de cette garantie.

8. Il ressort des pièces du dossier qu'à la date d'édiction de la décision contestée du 22 juillet 2021, la société CJD Immo n'avait pas bénéficié de la procédure prévue par les articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration. Elle a ainsi été effectivement privée de cette garantie. Par suite, l'arrêté contesté du 22 juillet 2023, notifié postérieurement, portant retrait du permis de construire tacite dont était titulaire ladite société, est illégal.

9. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire () est : / a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme () ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal. " Aux termes de l'article L. 2113-13 du même code : " Le maire délégué () peut être chargé, dans la commune déléguée, de l'exécution des lois et règlements de police et recevoir du maire les délégations prévues aux articles L. 2122-18 à L. 2122-20. / Le maire délégué exerce également les fonctions d'adjoint au maire de la commune nouvelle () ".

10. Par un arrêté du 28 mai 2020, affiché et transmis à la préfecture le lendemain, le maire de la commune de Valserhône a donné délégation à Mme B A, maire déléguée de la commune déléguée de Lancrans et adjointe au maire déléguée à l'urbanisme, à l'effet d'accomplir les fonctions dévolues au maire en matière d'autorisations d'urbanisme et de signer l'ensemble des actes nécessaires à l'exercice des fonctions déléguées. Le moyen tiré de l'incompétence dont serait entaché l'arrêté contesté manque en fait et doit donc être écarté.

11. En troisième lieu, aux termes de l'article Ux 2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune déléguée de Châtillon-en-Michaille : " Dans la zone Ux sont admis sous conditions : / () / - les constructions de gardiennage des locaux d'activité sous réserve : / qu'elles soient liées et nécessaires aux activités présentes dans la zone et intégrées dans le volume du bâtiment d'activités. / - qu'elles aient une surface de plancher maximale de 80 m². / - la surface du logement ne peut être supérieure à 50 % de la surface liée à l'activité. / () ".

12. Il ressort des pièces du dossier que le projet a pour objet, sur un terrain d'environ 1500 m², de créer, accolé à un bâtiment existant de 75 m², un nouveau bâtiment d'environ 541 m² comportant un étage et de prévoir à l'étage de ce nouveau bâtiment un logement de gardiennage de 78 m². Il ressort des plans figurant dans le dossier de demande que toutes les parties habitables du logement de gardiennage sont insérées au premier étage du bâtiment à créer, seul un espace extérieur d'environ 2,30 mètres de large, fixé à plus de 4 mètres de haut au niveau du premier étage du bâtiment et accessible par un escalier extérieur, dépassant du volume du bâtiment. Dans ces conditions, la société est fondée à soutenir que le motif de l'arrêté contesté du 22 juillet 2021 portant refus de permis de construire tiré de ce que " le projet prévoit un logement de gardiennage qui n'est pas totalement intégré dans le bâtiment artisanal, notamment la partie terrasse ouverte donnant sur l'extérieur " et de la méconnaissance de l'article Ux 2 précité, est entaché d'une erreur d'appréciation.

13. Toutefois, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

14. Le maire de la commune de Valserhône fait valoir, dans un mémoire en défense dont la société CJD Immo a eu connaissance, qu'il aurait pris la même décision en se fondant sur le motif tiré de ce que le logement de gardiennage n'est pas lié ni nécessaire à l'activité envisagée.

15. Il ressort des pièces du dossier de demande de permis de construire, notamment de la notice descriptive du projet et de l'autorisation de construire un établissement recevant du public accordée le 1er juillet 2021, que le bâtiment à créer, au sein duquel sera inséré le logement de gardiennage, accueillera une activité artisanale. La société n'a apporté aucune précision quant à la nature de cette activité artisanale, ni à l'occasion de la remise de pièces complémentaires auprès de la mairie qui avait sollicité que soit justifiée la présence d'un logement de gardiennage, ni dans le cadre de la présente instance. La nature précise de l'activité ne ressort pas des autres éléments du dossier, le projet prévoyant tant des espaces d'" entrepot/stockage " et des vestiaires avec douches qu'une salle de " réunion/repos ", un espace pour " futur aménagement de bureaux " et des locaux d'archives/rangement. Ainsi, le caractère nécessaire à l'activié du logement de gardiennage ne resssort pas des pièces du dossier.

16. Dans ces conditions, et alors que la société requérante a été mise à même de présenter des observations sur cette substitution de motifs et n'a été privée d'aucune garantie procédurale liée au motif substitué, il y a lieu d'accueillir la substitution de motifs demandée par le maire de la commune de Valserhône et d'écarter le moyen.

17. En dernier lieu, si la société requérante soutient que le maire de la commune ne pouvait pas opposer un sursis à statuer au projet, il ressort des termes de l'arrêté contesté, qui indique qu'une décision de sursis à statuer " aurait pu " être opposée à la demande de permis de construire et dont l'article unique prononce un refus de permis de construire, qu'aucune décision de sursis à statuer n'a été opposée à la société pétitionnaire. Par suite, les moyens dirigés contre cette prétendue décision ne peuvent qu'être écartés comme dépourvus d'objet.

18. Il résulte de tout ce qui précède que la société CJD Immo est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 22 juillet 2021 par lequel le maire de la commune de Valserhône a, au nom de la commune, rejeté sa demande de permis de construire.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la commune de Valserhône soit mise à la charge de la société CJD Immo, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.

20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Valserhône le versement à société CJD Immo d'une somme de 1 400 euros sur le fondement de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 22 juillet 2021, par lequel le maire de la commune de Valserhône a, au nom de la commune, rejeté la demande de permis de construire de la société CJD Immo portant création d'un bâtiment artisanal accolé à un bâtiment existant, sur un terrain situé sur le territoire de ladite commune, est annulé.

Article 2 : La commune de Valserhône versera une somme de 1 400 (mille quatre cents) euros à la société CJD Immo sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Valserhône sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société CJD Immo et à la commune de Valserhône.

Délibéré après l'audience du 14 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Drouet, président,

Mme Maubon, première conseillère,

M. Gilbertas, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 novembre 2023.

La rapporteure,

G. Maubon

Le président,

H. Drouet La greffière,

C. Amouny

La République mande et ordonne à la préfète de l'Ain, en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Une greffière,