Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2110001

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés le 15 décembre 2021 et 18 janvier 2023, M. A B, représenté par Me Béchaux, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 15 octobre 2021 de l'administration des finances publiques de l'Ardèche portant refus d'attribution de la prime de restructuration de services ;

2°) d'enjoindre au directeur départemental des finances publiques de l'Ardèche :

- à titre principal, de lui attribuer la prime de restructuration de services d'un montant de 7 500 euros,

- à titre subsidiaire, de procéder au réexamen de son dossier dans le délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 400 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. B soutient que :

- sa requête est recevable dès lors que la décision du 15 octobre 2021, intervenue alors que le délai du recours à l'encontre de la décision implicite de rejet née le 27 août 2021 n'était pas expirée, a eu pour effet de rouvrir le délai de recours, la décision du 15 octobre 2021 lui faisant grief et ne pouvant être regardée comme une décision confirmative ;

- la décision attaquée est entachée d'incompétence de l'auteur de l'acte ;

- c'est à tort que l'administration a considéré qu'il ne remplissait pas les conditions d'éligibilité à la prime de restructuration de service dès lors que :

* son détachement au pôle de contrôle et d'expertise (PCE) d'Aubenas à compter du 5 mars 2020 présentait un caractère provisoire, ainsi que son affectation à la disposition (ALD) du département à compter du 1er janvier 2021, des affectations provisoires ayant fait l'objet de simples courriers d'information et non d'arrêtés de mutation,

* il n'a changé de résidence administrative qu'à compter du 1er septembre 2021, par un arrêté du 17 juin 2021 qui l'a affecté au pôle unifié de contrôle (PUC) d'Aubenas dans le cadre de l'opération de restructuration des services,

* cette nouvelle affectation constitue un changement de résidence au sens de l'article 17 du décret du 28 mai 1990 puisqu'elle est prononcée à titre définitif dans une commune différente de celle dans laquelle il était antérieurement affecté,

* il remplit ainsi les conditions fixées par le décret du 17 avril 2008 instituant une prime de restructuration et par l'article 1er de l'arrêté du 17 mai 2019 fixant la liste des opérations de restructuration ouvrant droit au bénéfice de la prime de restructuration de service

* il doit ainsi bénéficier de la prime prévue par l'arrêté interministériel du 26 février 2019 fixant les montants de la prime de restructuration de service.

Par un mémoire en défense, enregistré au greffe le 29 novembre 2022, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- à titre principal, la requête est irrecevable dès lors que :

* le courrier du 15 octobre 2021

* ne constitue pas une décision faisant grief, susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, dès lors qu'il a pour seul objet de rappeler au requérant les règles applicables en matière de prime de restructuration de services,

* le courrier du 15 octobre 2021 n'a pas eu pour effet de rouvrir le délai de recours contentieux à l'encontre de la décision implicite née le 26 août 2021 et rejetant la demande tendant à obtenir le versement de la prime de restructuration de service (PRS),

* les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à l'administration d'attribuer au requérant la prime de restructuration de service sont irrecevables dès lors qu'elles ne relèvent pas des cas prévus par les dispositions des articles L. 911-1 et L. 911-2 du code de justice administrative,

- à titre subsidiaire, les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 20 janvier 2023 la clôture de l'instruction a été fixée au 13 février 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le décret n° 90-437 du 28 mai 1990 ;

- le décret n° 2008-366 du 17 avril 2008 ;

- l'arrêté du 17 mai 2019 fixant la liste des opérations de restructuration ouvrant droit au bénéfice de la prime de restructuration de service, de l'allocation d'aide à la mobilité du conjoint, du complément indemnitaire d'accompagnement et de l'indemnité de départ volontaire dans les services de la direction générale des finances publiques

- l'arrêté du 26 février 2019 fixant les montants de la prime de restructuration de service et de l'allocation d'aide à la mobilité du conjoint instituées par le décret n° 2008-366 du 17 avril 2008 ;

- l'arrêté du 3 juillet 2006 fixant les taux des indemnités de mission prévues à l'article 3 du décret n° 2006-781 du 3 juillet 2006 fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les déplacements temporaires des personnels civils de l'Etat

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Pineau,

- les conclusions de M. Arnould, rapporteur public,

- et les observations de Me Béchaux, représentant de M. B.

Considérant ce qui suit :

1. M. B, inspecteur des finances publiques, a été affecté à la direction départementale des finances publiques (DDFIP) de l'Ardèche par une décision du 23 juin 2016, suite au mouvement général de catégorie A des inspecteurs des finances publiques, sa résidence d'affectation nationale étant fixée à Privas à compter du 1er septembre 2016, l'intéressé y exerçant ses fonctions au sein du pôle contrôle revenus patrimoine (PCRP). Le 5 mars 2020, M. B a été détaché, jusqu'à nouvel ordre, au pôle de contrôle et d'expertise (PCE) d'Aubenas pour y exercer les missions du PCRP ou toute autre mission du pôle unifié de contrôle (PCU) confié par le chef de service. Par une décision du 15 décembre 2020 prise suite à la restructuration du PCE d'Aubenas, le directeur départemental des finances publiques de l'Ardèche a affecté M. B à la disposition du département (ALD) avec exercice de ses fonctions au PUC d'Aubenas à compter du 1er janvier 2021 et jusqu'à la régularisation de sa situation dans le cadre du mouvement local du 1er septembre 2021. M. B a participé au mouvement local des inspecteurs des finances publiques de 2021, a obtenu un poste au PUC d'Aubenas et a été affecté à ce poste à compter du 1er septembre 2021 par un arrêté du 17 juin 2021. Le 25 juin 2021, M. B a présenté une demande tendant à obtenir l'attribution d'une prime de restructuration de service (PRS) auprès du directeur départemental des finances publiques de l'Ardèche. Par un courrier en date du 15 octobre 2021, le directeur départemental des finances publiques de l'Ardèche a informé M. B qu'il n'était pas éligible à cette prime. M. B demande au tribunal de prononcer l'annulation de la décision du 15 octobre 2021 par laquelle sa demande de versement de prime a été rejeté.

Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique :

2. Aux termes de l'article L.231-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Par dérogation à l'article L. 231-1, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet : () 5° Dans les relations entre l'administration et ses agents ". Aux termes du premier alinéa de l'article R. 421-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours ". Enfin, les dispositions de l'article L. 112-3 du code des relations entre le public et l'administration aux termes desquelles : " Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception ", de même que celles de son article L. 112-6 qui dispose que : " les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis () " ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents en vertu des dispositions de l'article L. 112-2 du même code.

3. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions qu'en cas de naissance d'une décision implicite de rejet du fait du silence gardé par l'administration pendant la période de deux mois suivant la réception d'une demande de l'un de ses agents, le délai de deux mois pour se pourvoir contre une telle décision implicite court dès sa naissance à l'encontre d'un agent public, alors même que l'administration n'a pas accusé réception de la demande de cet agent. Ce n'est qu'au cas où, dans le délai de deux mois ainsi décompté, l'auteur de la demande adressée à l'administration reçoit notification d'une décision expresse de rejet qu'il dispose alors, à compter de cette notification, d'un nouveau délai pour contester cette décision.

4. Il ressort des pièces du dossier que par un courrier en date du 25 juin 2021, M. B a sollicité l'attribution d'une prime de restructuration de service en faisant état de son affectation, depuis septembre 2016, au pôle contrôle revenus patrimoine (PCRP) de Privas, et de son changement de résidence administrative à compter du 1er janvier 2021, après deux affectations provisoires, suite à son affectation au PUC d'Aubenas siège dans le cadre de la réorganisation de service concernant les agents de l'ex PCRP auquel il était tenu de participer compte tenu de la restructuration précitée. Cette demande a fait l'objet d'une décision implicite de rejet, née le 26 août 2021 du silence gardé par l'administration. Toutefois, le requérant s'est ensuite vu notifier un courrier, daté du 15 octobre 2021 et ayant pour objet " Prime de restructuration (PRS) ", par lequel le directeur départemental des finances publiques de l'Ardèche lui a indiqué qu'il n'était pas éligible au dispositif du versement de la PRS. Si, ainsi que le fait valoir le ministre en défense, ce courrier rappelle à M. B la réglementation applicable s'agissant de la prime de restructuration, notamment le fait que le demandeur doit satisfaire à la double condition de changement de résidence administrative et d'opération de restructuration de service, il ne se borne pas à procéder à ce simple rappel et constitue une décision expresse de rejet de la demande du requérant. En effet, le directeur départemental des finances publiques de l'Ardèche a rappelé, d'une part, que M. B exerçait, avant la restructuration de son service au 1er janvier 2021, ses fonctions au sein du pôle de contrôle et d'expertise (PCE) d'Aubenas depuis le 5 mars 2020 et, d'autre part, que s'il pouvait bénéficier, dans le cadre de la restructuration avec la fusion des services PCE, PCRP et BCR, de la priorité sur le site de PUC Antenne Aubenas, il avait toutefois demandé, lors du mouvement local, son affectation sur un poste au siège d'Aubenas. Le directeur a estimé qu'exerçant ses missions à Aubenas antérieurement et postérieurement à l'opération de restructuration, M. B n'avait pas subi de mobilité géographique le rendant éligible au versement de la PRS. Ainsi, le courrier du 25 octobre 2021 constitue, au regard de sa teneur et de ses motifs, la décision expresse de rejet de la demande du requérant et celui-ci est dès lors recevable à le contester devant le juge de l'excès de pouvoir. Enfin, cette décision expresse, intervenue alors que le délai de recours contentieux contre la décision implicite de rejet n'était pas expiré, ayant eu pour conséquence, ainsi qu'il a été rappelé au point précédent, de rouvrir le délai de recours, la requête introduite par M. B, le 15 décembre 2021, n'est ainsi pas tardive. Il résulte de ces éléments que la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

5. D'une part, aux termes de l'article 1er du décret du 17 avril 2008 instituant une prime de restructuration de service et une allocation d'aide à la mobilité du conjoint : " En cas de restructuration d'une administration de l'Etat () une prime de restructuration de service peut être versée () aux fonctionnaires (). Les opérations de restructuration de service ouvrant droit à la prime sont fixées par arrêté ministériel, pris après avis des comités techniques compétents () ". Aux termes de l'article 2 de ce même décret : " La prime de restructuration de service peut être attribuée aux agents mutés ou déplacés dans le cadre de la restructuration du service dans lequel ils exercent leurs fonctions. Elle est versée en une seule fois, au moment de la prise de fonction de l'agent, ou, à la demande de celui-ci, en deux fractions d'un même montant sur deux années consécutives. Le montant de la prime est déterminé dans des conditions fixées par arrêté conjoint des ministres chargés de la fonction publique et du budget, en fonction des contraintes supportées par les agents à raison de la restructuration. / Les bénéficiaires, mutés ou déplacés dans le cadre d'une opération de restructuration de service, qui quittent les fonctions sur lesquelles ils ont été nommés dans les douze premiers mois suivant cette nomination sont tenus de rembourser les montants perçus, à l'exception d'une mutation résultant de l'un des cas mentionnés aux 2°, 3°, 6° et 8° de l'article 18 du décret du 28 mai 1990 susvisé. Lorsqu'ils quittent ces fonctions par suite d'une radiation des cadres, ce remboursement a lieu à due proportion du temps passé dans ces fonctions. ". Aux termes de l'article 17 du décret du 28 mai 1990 fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les changements de résidence des personnels civils sur le territoire métropolitain de la France lorsqu'ils sont à la charge des budgets de l'Etat, des établissements publics nationaux à caractère administratif et de certains organismes subventionnés : " Constitue un changement de résidence, au sens du présent décret, l'affectation prononcée, à titre définitif, dans une commune différente de celle dans laquelle l'agent était antérieurement affecté. () " Enfin, aux termes de l'article 4 de l'arrêté du 26 février 2019 susvisé : " Pour l'application du présent arrêté : / - la résidence administrative correspond au territoire de la commune sur lequel se situe le service où l'agent est affecté ; / - la résidence familiale correspond au territoire de la commune sur lequel se situe le domicile de l'agent ; / - la notion d'enfant à charge s'entend au sens de la législation sur les prestations familiales ; / - la distance entre l'ancienne et la nouvelle résidence administrative correspond à l'itinéraire le plus court par la route ; / - la distance entre la nouvelle résidence administrative et la résidence familiale correspond à l'itinéraire le plus court par la route. ".

6. D'autre part, aux termes de l'article 4 de l'arrêté du 3 juillet 2006 susvisé : " Les opérations de restructuration des services de la direction générale des finances publiques désignées ci-après, conduisant à une réorganisation ou à une suppression de poste, ouvrent droit au bénéfice de la prime de restructuration de service, à l'allocation d'aide à la mobilité du conjoint et au versement du complément indemnitaire d'accompagnement : / () - la restructuration de services conduisant à la fusion, la transformation ou la fermeture de services, sous l'effet notamment du regroupement, de la mise en gestion conjointe ou de la fermeture de postes comptables, du regroupement de brigades de vérification, du regroupement de pôles de contrôles et d'expertise ou d'une fermeture d'une trésorerie en cas de redéploiement de la mission ". Enfin, au selon la note PPR n°10/2021 du directeur départemental des finances publiques de l'Ardèche, relative au mouvement local du 1er septembre 2021 : " I. Les agents concernés par le mouvement local du 01/09/2021 : Les agents A, B, C concernés sont : /A) Les agents déjà affectés dans la direction () qui sont en situation de suppression d'emplois ou de réorganisation de service. Ces agents sont tenus de participer au mouvement local pour obtenir une nouvelle affectation au sein de leur direction. Ils bénéficient de priorités au plan local. / Sont donc concernés les agents de l'ex-PCE Aubenas, ex-PCE Tournon, ex-PCRP, ex-trésorerie Aubenas, Coucouron, Joyeuse, Les Vans, Thueyts, Vallon- Pont d'Arc, trésorerie Le Teil () ".

7. Pour refuser le versement de la prime de restructuration de service (PRS), le directeur départemental des finances publiques a estimé que M. B n'en remplissait pas les conditions d'attribution dans la mesure où, exerçant ses mission à Aubenas, antérieurement et postérieurement à l'opération de restructuration, il n'avait pas subi de mobilité géographique, le directeur ayant également relevé que l'intéressé, qui pouvait bénéficier de la priorité sur le PUC Antenne Privas, avait demandé et obtenu un poste au siège du PUC Aubenas lors du mouvement local. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que par une décision du 2 mars 2020, M. B a été détaché au PCE d'Aubenas à compter du 5 mars suivant et que par une décision du 15 décembre 2020, suite à la restructuration du PCE d'Aubenas et jusqu'à la régularisation de sa situation dans le cadre du mouvement local du 1er septembre 2021, l'intéressé a été affecté à la disposition " ALD " département à compter du 1er janvier 2021 avec exercice de son activité au PUC d'Aubenas Siège. Toutefois, s'il est vrai que le requérant exerçait déjà ses fonctions à Aubenas, ses affectations antérieures qui n'avaient pas donné lieu à un arrêté d'affectation, ne présentaient pas un caractère définitif et constituaient un simple détachement puis une affectation à la disposition du département, le requérant produisant à cet égard l'arrêté collectif du 24 août 2016 l'ayant affecté, à compter du 1er septembre 2016, au CDI fiscalité immobilité de Privas (Ardèche). Par suite, en l'absence de toute décision définitive d'affectation, la résidence administrative de M. B se trouvait à Privas, conformément aux prévisions de l'article 17 du décret du 28 mai 1990, lorsqu'il a participé au mouvement local de 2021 à l'issue duquel il a été affecté, par l'arrêté précité du 17 juin 2021, au PUC d'Aubenas à compter du 1er septembre suivant. Ainsi, c'est uniquement à compter de cette date et suite à une affectation prononcée à titre définitif, que sa résidence administrative a été modifiée. En outre, si le directeur départemental des finances publiques de l'Ardèche a indiqué que le requérant pouvait bénéficier d'une priorité sur le PUC Antenne Privas, celui-ci n'ayant sollicité son affectation au sein du pôle unifié de contrôle de l'antenne de Privas, qu'en troisième vœu, alors qu'il avait formulé en premier vœu, le pôle unifié de contrôle d'Aubenas, cette circonstance ne saurait être regardée comme traduisant une demande de mutation résultant de la volonté personnelle de l'intéressé susceptible de s'opposer au versement de la PRS. En effet, il est constant que M. B était tenu de participer au mouvement local de 2021, son " affectation à la disposition " département n'étant que provisoire et sa nouvelle affectation, et le changement de résidence administrative subséquent, ne sauraient être regardés comme donnant satisfaction à une demande que M. B aurait formulé de sa propre initiative, ce dernier se trouvant dans l'obligation de participer au mouvement en raison de la restructuration qui était intervenue. Il résulte ainsi de ces éléments que M. B est fondé à soutenir que c'est à tort que le directeur départemental des finances publiques de l'Ardèche a refusé de lui attribuer le versement de la prime de restructuration de service dont il avait sollicité le bénéfice.

8. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que M. B est fondé à demander l'annulation de la décision du 15 octobre 2021 rejetant sa demande d'attribution de la prime de restructuration de service.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

9. Contrairement à ce qui est soutenu en défense, les conclusions à fin d'injonction présentées par M. B, qui constituent l'accessoire de ses conclusions aux fins d'annulation, sont recevables.

10. Eu égard à ses motifs, le présent jugement implique, en application de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, que le directeur départemental des finances publiques de l'Ardèche attribue à M. B la prime de restructuration de service résultant de son changement de résidence administrative. Par suite, il y a lieu d'enjoindre au directeur départemental des finances publiques de l'Ardèche de verser au requérant la somme de 7 500 euros prévue par les dispositions du 1° de l'article 1er de l'arrêté du 26 février 2019 dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir.

Sur les faits du litige :

11. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement à M. B de la somme de 1 400 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 15 octobre 2021 par laquelle le directeur départemental des finances publiques de l'Ardèche a refusé de verser à M. B la prime de restructuration de service est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au directeur départemental des finances publiques de l'Ardèche de verser au requérant la somme de 7 500 euros au titre de la prime de restructuration de service, dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir

Article 3 : L'Etat versera à M. B la somme de 1 400 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Copie en sera adressée au directeur départemental des finances publiques de l'Ardèche.

Délibéré après l'audience du 12 juin 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Baux, présidente,

M. Pineau, premier conseiller,

M. Gueguen, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 juin 2023.

Le rapporteur,

N. Pineau

La présidente,

A. Baux

La greffière,

S. Rolland

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,