Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2110298

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 24 décembre 2021, et un mémoire en réplique enregistré le 7 avril 2022, la préfète de la Loire demande au tribunal, sur le fondement de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, d'annuler l'arrêté municipal n°2021-233 du 14 décembre 2021 par lequel le maire de la commune de Lorette a organisé une battue aux chèvres sauvages.

Elle soutient que :

- l'arrêté modificatif du 23 décembre 2021 n'a pas privé d'objet sa requête ;

- l'abrogation de l'arrêté contesté par un nouvel arrêté du 27 décembre 2021 ne prive pas d'objet sa requête, dès lors qu'il a reçu exécution pendant la période où il était en vigueur ;

- le maire a commis une erreur manifeste d'appréciation dans son choix procédural en fondant son arrêté sur l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, alors que les chèvres ne constituent pas des animaux malfaisants ou féroces au sens du 7° de cet article, et que la battue ne présente pas le caractère adapté, nécessaire et proportionné de toute mesure de police prise sur ce fondement ;

- la solution adaptée et proportionnée en l'espèce résidait dans la procédure de capture prévue à l'article L. 211-20 du code rural et de la pêche maritime ;

- l'organisation d'une battue dans l'objectif d'abattre des chèvres n'a aucun fondement légal, et ne peut reposer ni sur les dispositions de l'article L. 2122-21 alinéa 9 du code général des collectivités territoriales qui ne concerne que les espèces non domestiques, ni, en admettant même que les chèvres soient sauvages, sur les dispositions de l'article L. 427-6 du code de l'environnement dont les conditions en termes de gravité des motifs d'intérêt public ne sont pas remplies, et alors que les chèvres ne sont pas mentionnées sur la liste des animaux nuisibles établie par l'arrêté ministériel du 3 juillet 2019 ;

- l'arrêté contesté a été pris en méconnaissance des dispositions de l'article L. 427-5 du code de l'environnement qui imposent que les battues sont organisées sous le contrôle et la responsabilité technique des lieutenants de louveterie ;

- le maire a méconnu l'étendue de ses obligations, fixées à l'article R. 2223-2 du code général des collectivités territoriales, en ne prenant pas les mesures de protection adaptées autour du cimetière.

Par des mémoires en défense enregistrés le 21 mars et le 9 mai 2022, la commune de Lorette, représentée par la selarl Environnement Droit Public, oppose une exception de non-lieu à statuer, conclut au rejet au fond de la requête, et demande qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- à la date de l'introduction du déféré préfectoral, l'arrêté contesté du 14 décembre 2021 avait été remplacé par un nouvel arrêté du 23 décembre 2021 qui n'est quant à lui pas contesté ;

- elle a régulièrement fondé son arrêté sur les dispositions du 7° de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, et non sur le 9° de l'article L. 2122-21 du même code qu'elle ne vise d'ailleurs pas dans l'arrêté contesté ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

La clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 25 mai 2022 par une ordonnance du 10 mai 2022.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Bour, première conseillère,

- les conclusions de Mme Sautier, rapporteure publique,

- et les observations de Mme A représentant la préfète de la Loire et de Me Metenier représentant la commune de Lorette.

Considérant ce qui suit :

1. La préfète de la Loire demande au tribunal administratif, dans le cadre de son pouvoir de contrôle de la légalité des actes des collectivités territoriales, d'annuler l'arrêté municipal n°2021-233 du 14 décembre 2021, modifié par un arrêté rectificatif du 23 décembre 2021, par lequel le maire de la commune de Lorette a organisé une battue aux chèvres sauvages.

Sur l'exception de non-lieu à statuer opposée en défense :

2. Contrairement à ce que soutient la commune de Lorette, il ressort des pièces du dossier, d'une part, que l'arrêté rectificatif du 23 décembre 2021 a seulement eu pour objet et pour effet de corriger " une coquille " en modifiant une mention portée dans l'un des visas de l'arrêté contesté du 14 décembre 2021 concernant l'autorité qui a souhaité organiser la battue, sans modifier les autres termes de l'arrêté et notamment son dispositif et sans procéder à son retrait et, d'autre part, que cet arrêté du 14 décembre 2021 a reçu un début d'exécution avec l'abattage de neuf chèvres le 19 décembre 2021 et a eu ainsi des effets avant l'édiction de l'arrêté rectificatif, comme au demeurant avant l'édiction de l'arrêté du 23 décembre 2021 abrogeant l'arrêté litigieux. Par suite, la requête dirigée contre l'arrêté initial du 14 décembre 2021, qui doit être regardée comme aussi dirigée contre l'arrêté rectificatif du 23 décembre 2021, n'est pas dépourvue d'objet. L'exception de non-lieu à statuer opposée sur ce point par la commune de Lorette en défense doit, par conséquent, être écartée.

Sur les conclusions en annulation :

3. D'une part, aux termes de article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales : " Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, le maire est chargé, d'une manière générale, d'exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier : () 9° De prendre, à défaut des propriétaires ou des détenteurs du droit de chasse, à ce dûment invités, toutes les mesures nécessaires à la destruction des animaux d'espèces non domestiques pour l'un au moins des motifs mentionnés aux 1° à 5° de l'article L. 427-6 du code de l'environnement et de requérir, dans les conditions fixées à l'article L. 427-5 du même code, les habitants avec armes et chiens propres à la chasse de ces animaux, à l'effet de détruire ces derniers, de surveiller et d'assurer l'exécution de ces mesures, qui peuvent inclure le piégeage de ces animaux, et d'en dresser procès-verbal ". Aux termes de l'article L.427-4 du code de l'environnement : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du préfet, de mettre en oeuvre les mesures prévues à l'article L. 2122-21 (9°) du code général des collectivités territoriales ", et aux termes de l'article L. 427-5 dudit code : " Les battues décidées par les maires en application de l'article L. 2122-21 (9°) du code général des collectivités territoriales sont organisées sous le contrôle et la responsabilité technique des lieutenants de louveterie ". Enfin, aux termes de l'article L. 427-6 du même code : " Sans préjudice du 9° de l'article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales, chaque fois qu'il est nécessaire, sur l'ordre du représentant de l'Etat dans le département, après avis du directeur départemental de l'agriculture et de la forêt et du président de la fédération départementale ou interdépartementale des chasseurs, des opérations de destruction de spécimens d'espèces non domestiques sont effectuées pour l'un au moins des motifs suivants : () 2° Pour prévenir les dommages importants, notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d'autres formes de propriétés ".

4. D'autre part, aux termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : () 7° Le soin d'obvier ou de remédier aux événements fâcheux qui pourraient être occasionnés par la divagation des animaux malfaisants ou féroces ". S'il appartient au maire, en application des pouvoirs de police qu'il tient de ces dispositions, de prendre les mesures nécessaires pour assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques, les mesures édictées à ce titre doivent être strictement proportionnées à leur nécessité. Le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle entier sur un arrêté municipal pris sur ce fondement, afin de s'assurer que la mesure ordonnée était adaptée, nécessaire et proportionnée à sa finalité.

5. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté contesté, par lequel le maire de Lorette a organisé une battue aux chèvres sauvages, avait pour objet de remédier aux dégâts que causaient une dizaine de chèvres, sans propriétaire désigné, divaguant dans le cimetière communal et occasionnant des dégâts aux décorations florales sur les tombes, des plaintes ayant été formulées par des habitants de la commune dans les deux mois précédents l'arrêté. Il ressort des visas de cet arrêté que, pour ce faire, le maire de la commune a entendu se fonder tant sur les dispositions précitées des articles L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales et des articles L. 427-4 et L. 427-5 du code de l'environnement, fixant les conditions d'organisation d'une battue administrative, que sur celles de l'article L. 2212-2 précité du code général des collectivités territoriales organisant ses pouvoirs de police générale.

6. En premier lieu, comme le relève la préfète de la Loire, alors que les chèvres sauvages ne constituent pas une espèce nuisible entrant dans le champ du 9° de l'article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales, il ne ressort en outre d'aucune pièce du dossier que les dégâts qu'elles causaient auraient constitué des " dommages importants " au sens du 2° de l'article L. 427-6 du code de l'environnement, et la battue organisée par l'arrêté contesté n'a pas été placée sous le contrôle et la responsabilité technique d'un lieutenant de louveterie, agent bénévole de l'Etat nommé par le préfet pour ses connaissances et compétences technique notamment en matière de sécurité et assermenté, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 427-5 du même code. Par suite, le maire a méconnu ces dispositions en organisant une battue aux chèvres sauvages sur le territoire de sa commune.

7. En second lieu, la commune de Lorette soutient en défense que le maire n'a en réalité pas organisé de battue administrative sur le fondement des dispositions citées au point précédent, mais a seulement fait usage de ses pouvoirs de police générale prévus par les dispositions précitées du 7° de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales en raison de la menace que représentait l'état de divagation des chèvres sauvages dans le secteur du cimetière et pour les usagers de l'autoroute A47 située à proximité du cimetière. Pour justifier la décision d'abattre, sur le fondement de ces dispositions, ces chèvres par des opérations de tirs réalisés dans le cadre d'une battue, la commune expose qu'elle a recherché des solutions alternatives qui sont restées vaines, en recherchant le propriétaire des chèvres, une solution d'accueil pour ces chèvres, ou en tentant de les capturer dans cette falaise rocheuse avec l'usage du fusil hypodermique. Toutefois, il n'est produit à l'appui de ces allégations qu'un compte-rendu de police municipale du 5 novembre 2021 faisant état de leur non-identification par un chevrier de la commune ainsi qu'une convention de fourrière conclue entre la SPA de Lyon et la commune de Lorette pour l'année 2021 concernant les chiens et chats errants et il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire ne pouvait prendre une autre mesure, moins radicale et comportant moins de risques pour la sécurité publique, pour atteindre le même objectif de remédier aux dégâts et à la divagation de ces chèvres, comme le dépôt, dans un lieu désigné, de ces chèvres en état de divagation que ces mêmes dispositions du code générale des collectivités territoriales autorisent, sans préjudice au demeurant des dispositions l'article L. 211-20 du code rural et de la pêche maritime qui ont pour seul objet de faciliter la mise en œuvre de la responsabilité du gardien de l'animal à l'égard des tiers. Par ailleurs la gravité des dégâts occasionnés par ces chèvres était toute relative et il n'apparaît pas que ces chèvres auraient constitué un péril grave et imminent notamment pour les automobilistes empruntant l'autoroute A47, alors au demeurant que la mesure d'abattage contestée n'a été justifiée, dans ses motifs, que par les seuls dégâts occasionnés dans le cimetière et non aussi par l'existence d'un tel danger pour les automobilistes comme l'allègue désormais la commune dans ses écritures. Dans ces conditions, l'arrêté litigieux qui organise ainsi l'abattage des chèvres ayant causé des dégâts dans le cimetière communal par des opérations de tirs réalisés dans le cadre d'une battue administrative dont au surplus l'organisation a été confiée à l'association Société des chasseurs de Lorette, n'était en l'espèce, une mesure ni nécessaire ni adaptée et revêt, par suite, un caractère disproportionné par rapport à son objet qui était de remédier aux dégâts et à la divagation de ces chèvres.

8. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que la préfète de la Loire est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 14 décembre 2021 par lequel le maire de Lorette a organisé une battue aux chèvres sauvages sur le territoire de la commune, ainsi que l'arrêté rectificatif du 23 décembre suivant.

Sur les frais liés au litige :

9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il en soit fait application à l'encontre de l'Etat, qui n'est pas partie perdante.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 14 décembre 2021 par lequel le maire de Lorette a organisé une battue aux chèvres sauvages sur le territoire de la commune, ainsi que l'arrêté rectificatif du 23 décembre 2021, sont annulés.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Lorette présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Lorette et à la préfète de la Loire.

Copie en sera adressée, en application de l'article R. 751-10 du code de justice administrative, au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Saint-Etienne.

Délibéré après l'audience du 20 juin 2022, à laquelle siégeaient :

M. Segado, président,

Mme Bour, première conseillère,

M. Delahaye, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 juillet 2022.

La rapporteure,

A-S. Bour

Le président,

J. Segado

La greffière,

N. Renoud-Genty

La République mande et ordonne à la préfète de la Loire en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,