Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2200547

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 24 janvier 2022, et un mémoire en réplique enregistré le 19 janvier 2024, la chambre régionale d'agriculture B, la fédération régionale des syndicats d'exploitants agricoles B et le syndicat des jeunes agriculteurs B, représentés par Me Renouard, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté n° 21-325 du 23 juillet 2021 par lequel le préfet de région coordonnateur de bassin Rhône-Méditerranée a désigné les zones vulnérables à la pollution par les nitrates d'origine agricole dans ce bassin, l'arrêté n° 21-329 du 23 juillet 2021 par lequel le préfet de région coordonnateur de bassin Rhône-Méditerranée a délimité les zones vulnérables à la pollution par les nitrates d'origine agricole dans ce bassin et le rejet implicite de leur recours gracieux formé le 24 septembre 2021 ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros par application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que :

- les arrêtés attaqués ont été pris à l'issue d'une procédure ayant méconnu les dispositions de l'article R. 211-77 du code de l'environnement, en l'absence de toute retranscription des échanges ayant eu lieu lors de la phase de concertation et de précision quant aux organismes y ayant participé ;

- la procédure de participation du public préalable à l'édiction des arrêtés attaqués a méconnu les dispositions de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement ;

- ils sont fondés à invoquer, par la voie de l'exception, l'illégalité de l'arrêté du 5 mars 2015 précisant les critères et méthodes d'évaluation de la teneur en nitrates des eaux et de caractérisation de l'enrichissement de l'eau en composés azotés susceptibles de provoquer une eutrophisation et les modalités de désignation et de délimitation des zones vulnérables définies aux articles R. 211-75, R. 211-76 et R. 211-77 du code de l'environnement ;

- en effet, les recours aux méthodes du " percentile 90 ", de la valeur maximale et d'un seuil unique de concentration en nitrates des eaux superficielles prescrites par l'arrêté du 5 mars 2015 sont entachés d'erreur manifeste d'appréciation ;

- de plus, cet arrêté, qui est dépourvu de toute précision, ne peut être regardé comme organisant une méthode scientifique et ne peut, par suite, qu'être déclaré illégal ;

- les arrêtés attaqués sont entachées d'erreurs manifestes d'appréciation dans la délimitation qui a été opérée ;

- ces arrêtés, qui ne prévoient pas de mesures transitoires, méconnaissent le principe de sécurité juridique.

Par un mémoire en défense enregistré le 19 décembre 2023, la préfète de la région Auvergne Rhône-Alpes, préfète coordinatrice du bassin Rhône-Méditerranée conclut au rejet de la requête.

Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés n'est susceptible de prospérer.

La clôture de l'instruction est intervenue le 16 février 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive 91/676/ CEE du 12 décembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles ;

- la directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau ;

- le code de l'environnement ;

- le décret n° 2015-126 du 5 février 2015 ;

- l'arrêté de la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie du 5 mars 2015 précisant les critères et méthodes d'évaluation de la teneur en nitrates des eaux et de caractérisation de l'enrichissement de l'eau en composés azotés susceptibles de provoquer une eutrophisation et les modalités de désignation et de délimitation des zones vulnérables définies aux articles R. 211-75, R. 211-76 et R. 211-77 du code de l'environnement ;

- la décision n°393444 rendue le 26 septembre 2016 par le Conseil d'Etat statuant au contentieux (section du contentieux, 6ème chambre), Fédération régionale des syndicats d'exploitants agricoles du Massif-Central et autres ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Allais,

- les conclusions de M. A,

- et les observations de Me Renouard, avocat des requérants.

Considérant ce qui suit :

1. La chambre régionale d'agriculture B, la fédération régionale des syndicats d'exploitants agricoles B et le syndicat des jeunes agriculteurs B ont saisi le tribunal administratif d'une requête par laquelle ils demandent l'annulation des arrêtés n° 21-325 et 21-329 pris le 23 juillet 2021 par lesquelles le préfet coordonnateur de bassin Rhône-Méditerranée a, d'une part, désigné les zones vulnérables à la pollution par les nitrates d'origine agricole dans ce bassin, et, d'autre part, délimité les zones vulnérables à la pollution par les nitrates d'origine agricole dans ce bassin. Ils demandent également l'annulation de la décision par laquelle le préfet a rejeté leur recours gracieux formé le 24 septembre 2021 à l'encontre de ces arrêtés.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. En premier lieu, selon le II de l'article R. 211-77 du code de l'environnement, dans sa version applicable au litige, le projet de désignation des zones vulnérables est élaboré " en concertation avec les organisations professionnelles agricoles, des représentants des usagers de l'eau, des communes et de leurs groupements, des personnes publiques ou privées qui concourent à la distribution de l'eau, des association agréées de protection de l'environnement intervenant en matière d'eau et des associations de consommateurs ". Et selon l'article L. 121-16 du même code : " La concertation préalable associe le public à l'élaboration d'un projet, plan ou programme dans les conditions définies par la présente section. La concertation préalable est d'une durée minimale de quinze jours et d'une durée maximale de trois mois. Quinze jours avant le début de la concertation, le public est informé des modalités et de la durée de la concertation par voie dématérialisée et par voie d'affichage sur le ou les lieux concernés par la concertation ainsi que, selon l'importance et la nature du projet, par voie de publication locale. Le bilan de cette concertation est rendu public. Le maître d'ouvrage ou la personne publique responsable indique les mesures qu'il juge nécessaire de mettre en place pour répondre aux enseignements qu'il tire de la concertation. () ".

3. La phase de concertation préalable à l'édiction des arrêtés attaqué s'est déroulée du 6 novembre 2020 au 31 janvier 2021. Si les requérants contestent l'absence de bilan de cette concertation, il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation du projet contient une partie dédiée aux suites données à la concertation, de sorte que ce moyen ne peut qu'être écarté.

4. En deuxième lieu, selon les I et II de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement : " I.- Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l'article 7 de la Charte de l'environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration. / Les dispositions du présent article ne s'appliquent pas aux décisions qui modifient, prorogent, retirent ou abrogent les décisions mentionnées à l'alinéa précédent soumises à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration. / Ne sont pas regardées comme ayant une incidence sur l'environnement les décisions qui ont sur ce dernier un effet indirect ou non significatif. / II.-Sous réserve des dispositions de l'article L. 123-19-6, le projet d'une décision mentionnée au I, accompagné d'une note de présentation précisant notamment le contexte et les objectifs de ce projet, est mis à disposition du public par voie électronique et, sur demande présentée dans des conditions prévues par décret, mis en consultation sur support papier dans les préfectures et les sous-préfectures en ce qui concerne les décisions des autorités de l'Etat, y compris les autorités administratives indépendantes, et des établissements publics de l'Etat, ou au siège de l'autorité en ce qui concerne les décisions des autres autorités. Lorsque le volume ou les caractéristiques du projet de décision ne permettent pas sa mise à disposition par voie électronique, la note de présentation précise les lieux et horaires où l'intégralité du projet peut être consultée. / Pour les décisions à portée nationale de l'Etat, y compris les autorités administratives indépendantes, et des établissements publics de l'Etat, la liste indicative des consultations programmées est publiée tous les trois mois par voie électronique. / Au plus tard à la date de la mise à disposition prévue au premier alinéa du présent II, le public est informé, par voie électronique, des modalités de consultation retenues. / Les observations et propositions du public, déposées par voie électronique ou postale, doivent parvenir à l'autorité administrative concernée dans un délai qui ne peut être inférieur à vingt et un jours à compter de la mise à disposition prévue au même premier alinéa. / Le projet de décision ne peut être définitivement adopté avant l'expiration d'un délai permettant la prise en considération des observations et propositions déposées par le public et la rédaction d'une synthèse de ces observations et propositions. Sauf en cas d'absence d'observations et propositions, ce délai ne peut être inférieur à quatre jours à compter de la date de la clôture de la consultation. / Dans le cas où la consultation d'un organisme consultatif comportant des représentants des catégories de personnes concernées par la décision en cause est obligatoire et lorsque celle-ci intervient après la consultation du public, la synthèse des observations et propositions du public lui est transmise préalablement à son avis. / Au plus tard à la date de la publication de la décision et pendant une durée minimale de trois mois, l'autorité administrative qui a pris la décision rend publics, par voie électronique, la synthèse des observations et propositions du public avec l'indication de celles dont il a été tenu compte, les observations et propositions déposées par voie électronique ainsi que, dans un document séparé, les motifs de la décision ".

5. Les arrêtés portant désignation et la délimitation des zones vulnérables ont, au sens des dispositions précitées, une incidence sur l'environnement, et ces arrêtés n'étant pas soumis, par des dispositions leur étant propres, à une participation du public, les dispositions précitées de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement sont utilement invocables.

6. Tout d'abord, la note de présentation du projet de révision des zones vulnérables à la pollution par les nitrates d'origine agricole mise à disposition du public était suffisamment précise et présentait tant son contexte que ses objectifs. Par ailleurs, en se bornant à rappeler des décisions rendues par les juridictions administratives quant à la participation des organisations professionnelles à la phase de concertation, les requérants n'articulent pas de moyen relatif à la régularité de la phase de concertation préalable à l'édiction des arrêtés en litige.

7. Il résulte, ensuite, des dispositions précitées que les observations et propositions du public doivent être déposées par voie électronique ou postale. Or, en l'espèce seule une possibilité de dépôt par voie postale a été organisée. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier, quand bien même le nombre d'observations est resté limité, que cette irrégularité, qui n'a pas été de nature à faire obstacle à la participation du public, ait pu avoir pour effet d'exercer une influence sur les résultats de la consultation du public, et, par suite, sur le sens des arrêtés attaqués. Le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure de consultation ne peut par conséquent qu'être écarté.

8. En troisième lieu, selon l'article R. 211-77 du code de l'environnement : " I.- Sont désignées comme zones vulnérables toutes les zones qui alimentent les eaux atteintes par la pollution par les nitrates ou susceptibles de l'être et qui contribuent à la pollution ou à la menace de pollution. / La désignation des zones vulnérables se fonde sur la teneur en nitrate des eaux douces et sur l'état d'eutrophisation des eaux douces superficielles, des eaux des estuaires, des eaux côtières et marines qui résultent du programme de surveillance prévu par l'article R. 211-76, tout en tenant compte des caractéristiques physiques et environnementales des eaux et des terres, des connaissances scientifiques et techniques ainsi que des résultats des programmes d'action pris en application des articles R. 211-80 à R. 211-84. / Peuvent également être désignées comme zones vulnérables certaines zones qui, sans répondre aux critères définis au premier alinéa, sont considérées comme telles afin de garantir l'efficacité des mesures des programmes d'action mentionnés à l'alinéa précédent. / II () / III () / IV () / V.- Un arrêté du ministre chargé de l'écologie précise les modalités de désignation et de délimitation des zones vulnérables ". Sur le fondement des dispositions précitées du V de l'article R. 211-77 du code de l'environnement, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a pris le 5 mars 2015 un arrêté précisant les critères et méthodes d'évaluation de la teneur en nitrates des eaux et de caractérisation de l'enrichissement de l'eau en composés azotés susceptibles de provoquer une eutrophisation et les modalités de désignation et de délimitation des zones vulnérables définies aux articles R. 211-75, R. 211-76 et R. 211-77 du code de l'environnement. Les requérants contestent, par la voie de l'exception, l'illégalité de l'arrêté du 5 mars 2015.

9. L'article 1er de l'arrêté du 5 mars 2015 dispose tout d'abord que : " La teneur en nitrates retenue pour définir les eaux atteintes par la pollution par les nitrates ou susceptibles de l'être est déterminée par le percentile 90 des teneurs en nitrates mesurées lors de la dernière campagne annuelle du programme de surveillance. / La règle du percentile 90 consiste à prendre en compte la valeur en deçà de laquelle se situent 90 % des mesures réalisées au cours de la campagne annuelle du programme de surveillance. Lorsque dix mesures ou moins ont été réalisées au total lors de la campagne, la teneur en nitrates retenue pour définir les eaux atteintes par la pollution par les nitrates ou susceptibles de l'être est la valeur maximale mesurée parmi toutes les mesures réalisées au cours de la campagne ". Ainsi que la jugé le Conseil d'Etat statuant au contentieux dans sa décision susvisée n° 393444 Fédération régionale des syndicats d'exploitants agricoles du Massif-Central et autres, le recours à cette règle du percentile 90 permet la prise en compte de la variabilité dans le temps des valeurs de pollution. Les requérants ne sont, dès lors, pas fondés à soutenir que l'édiction de cette règle conduirait, par principe, à prendre en compte certains pics non représentatifs. De plus, la méthode du recours à la valeur maximale ne saurait être interprétée comme permettant de se dispenser de réaliser, selon la fréquence et les modalités appropriées, les mesures de teneur en nitrates que requiert la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 211-1 du code de l'environnement. Les requérants ne sont par ailleurs pas fondés à soutenir que l'application de cette méthode induirait qu'une valeur extrême, accidentelle ou erronée pourrait être retenue comme seuil de pollution, alors que l'administration peut s'écarter des résultats ainsi mesurés et qu'il résulte des pièces du dossier que certaines mesures accidentelles ont, précisément, été écartées.

10. L'arrêté du 5 mars 2015 prévoit ensuite, à son article 3, que " les masses d'eau superficielles dont la teneur en nitrates dépasse 18 mg/l en percentile 90 sont considérées comme subissant ou susceptibles de subir une eutrophisation des eaux douces superficielles ; elles contribuent aussi à l'eutrophisation ou à la menace d'eutrophisation des eaux des estuaires, des eaux côtières et marines. Les communes en intersection avec les bassins versants qui alimentent ces masses d'eaux sont désignées en tant que zone vulnérable ". Les requérants soutiennent que le recours au seuil de 18 mg/l est réducteur, dès lors que le phénomène d'eutrophisation résulte de nombreux facteurs et par conséquent pas seulement de la présence de nitrates. Ils font également valoir que ce seuil ne repose sur aucune étude scientifique démontrant sa pertinence. Toutefois, ainsi que l'a jugé le Conseil d'Etat dans sa décision précitée, le recours au seul critère tiré de la teneur en nitrates peut légalement être retenu, dès lors que la présence de nitrates concourt au risque d'eutrophisation des eaux et que ce critère permet de respecter les objectifs de protection des eaux.

11. Enfin, si les requérants soutiennent que l'arrêté du 5 mars 2015 est dépourvu de toute précision méthodologique, tel n'est, toutefois, pas son objet.

12. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à contester, par la voie de l'exception, l'illégalité de l'arrêté du 5 mars 2015 dont les arrêtés attaqués font application.

13. En quatrième lieu, néanmoins, les requérants démontrent que dans trois cas précis, le recours à la méthodologie prévue par l'arrêté du 5 mars 2015 a conduit l'autorité administrative à procéder à des classements entachés d'erreur manifeste d'appréciation. Il en va ainsi, tout d'abord, du classement de la masse d'eau du Murinais-Mardaret, dont les douze mesures réalisées à la station de Chevrières ont fait apparaître, entre octobre 2018 et septembre 2019, seulement deux dépassements de seuil, en novembre et décembre 2018, mesurés à 23,6 mg/l et 19 mg/l, les autres mesures, beaucoup plus basses, oscillant entre 0,5 et 14,8 mg/l, avec une valeur médiane à 10,3 mg/l. Il en va de même de la masse d'eau FRDR10616, " Le Vion ", pour laquelle seulement quatre mesures ont été effectuées et dont une seule dépasse le seuil de 18 mg/l, cette dernière étant deux à trois fois supérieure aux autres mesures réalisées. Il s'ensuit qu'en classant la masse d'eau du Murinais-Mardaret et le Vion, l'autorité administrative a entaché sa décision d'erreur manifeste d'appréciation.

14. S'agissant des masses d'eau du Gier mesurée à Givors, de l'Azergues mesurée à Lucenay et du Garon mesuré à Brignais, il ne ressort pas des pièces du dossier que leur classement par application des critères et méthode contenus dans l'arrêté du 5 mars 2015 aurait conduit le préfet coordonnateur de bassin a entaché sa décision d'erreur manifeste d'appréciation.

15. Enfin, s'agissant des masses d'eau de la Brévenne, de la Turdine, du Garon, du Sancillon, de l'Aire et de la Folle, si les requérants font valoir qu'il n'est pas établi que les dépassements de seuils mesurés sont imputables à l'activité agricole, ils n'apportent toutefois à l'appui de leur moyen pas de précision suffisante permettant de conclure à l'erreur manifeste d'appréciation.

16. En dernier lieu, une réglementation nouvelle a, en principe, vocation à s'appliquer immédiatement, sous réserve, d'une part, du respect des exigences attachées au principe de non-rétroactivité des actes administratifs, d'autre part, de l'obligation qui incombe à l'autorité investie du pouvoir réglementaire, agissant dans les limites de sa compétence et dans le respect des règles qui s'imposent à elle, d'édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu'implique, s'il y a lieu, cette réglementation nouvelle. Il en va ainsi lorsque l'application immédiate des règles nouvelles, de fond ou de procédure, entraînerait, au regard de leur objet et de leurs effets, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause.

17. En l'espèce, l'intérêt public s'attachant à la maîtrise des pollutions justifiait une entrée en vigueur immédiate des arrêtés attaqués. Ainsi, et alors que les requérants, qui ont au demeurant été largement associés au processus d'élaboration de ces arrêtés, n'établissent pas qu'une atteinte excessive à leurs intérêts privés faisait obstacle à cette entrée en vigueur immédiate, ils ne sont pas fondés à soutenir que des mesures transitoires auraient dû être édictées.

18. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont seulement fondés à demander l'annulation des arrêtés attaqués en tant qu'ils ont désignés vulnérables à la pollution par les nitrates d'origine agricole les communes en intersection avec les bassins versants alimentant la masse d'eau du Murniais-Mardaret, et de la rivière le Vion. La décision implicite par laquelle le préfet coordonnateur de bassin a rejeté leur recours gracieux formé le 24 septembre 2021 doit en conséquence, et dans la même mesure, être annulé.

Sur les frais liés au litige :

19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 400 euros à verser aux requérants par application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Les arrêtés n°21-325 et n°21-329 pris le 23 juillet 2021 par le préfet coordonnateur de bassin Rhône-Méditerranée désignant les zones vulnérables à la pollution par les nitrates d'origine agricole et délimitant ces zones vulnérables à la pollution par les nitrates d'origine agricole sont annulés en tant qu'ils désignent vulnérables les communes en intersection avec les bassins versants alimentant la masse d'eau du Murniais-Mardaret et le Vion. La décision implicite par laquelle le préfet coordonnateur de bassin a rejeté leur recours gracieux formé le 24 septembre 2021 est annulée, dans la même mesure.

Article 2 : L'Etat versera à la chambre régionale d'agriculture B, à la fédération régionale des syndicats d'exploitants agricoles B et au syndicat des jeunes agriculteurs B la somme de 1 400 euros par application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la chambre régionale d'agriculture Auvergne-Rhône-Alpes, à la fédération régionale des syndicats d'exploitants agricoles Auvergne-Rhône-Alpes et au syndicat des jeunes agriculteurs B, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires ainsi qu'à la préfète de région Auvergne-Rhône-préfet, préfète coordonnatrice de bassin Rhône-Méditerranée.

Délibéré après l'audience du 5 mars 2024, à laquelle siégeaient :

M. Besse, président,

Mme Allais, première conseillère,

Mme de Lacoste Lareymondie, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 mars 2024.

La rapporteure,

A. Allais

Le président,

T. Besse

La greffière,

S. Lecas

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,