Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2201516

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 février et 25 juillet 2022, la société Batim Promotion, représentée par Me Mattiussi-Poux, demande au tribunal :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 3 février 2022 par laquelle la directrice générale de l'établissement public foncier de l'Ouest Rhône-Alpes (EPORA) a exercé le droit de préemption sur un bien situé rue des Mineurs et 2 rue Pierre Bachelet à Saint-Jean-Bonnefonds ;

2°) de mettre à la charge de l'EPORA une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée est entachée d'incompétence de son auteur, dès lors que la commune de Saint-Jean-Bonnefonds n'était plus titulaire du droit de préemption urbain sur son territoire à la date de la décision en litige, cette compétence appartenant à Saint-Étienne Métropole dont est membre la commune ; il n'est pas justifié que le bien préempté ne se situerait pas au sein d'un site communautaire sur lequel Saint-Étienne Métropole exerçait déjà le droit de préemption avant le transfert de la compétence en matière de plan local d'urbanisme ; il n'est pas justifié du maintien des délégations du droit de préemption accordées par Saint-Étienne Métropole à la commune de Saint-Jean-Bonnefonds à la suite des dernières élections municipales puis du renouvellement du conseil métropolitain de Saint-Étienne Métropole à l'été 2020 ; la double délégation de l'exercice du droit de préemption de Saint-Étienne Métropole à la commune de Saint-Jean-Bonnefonds puis de cette commune à l'EPORA est illégale ;

- le conseil municipal de la commune de Saint-Jean-Bonnefonds ne pouvait légalement, par sa délibération du 9 décembre 2021, déléguer à l'EPORA l'exercice du droit de préemption urbain, cet exercice ayant été délégué au maire de la commune par délibération du 8 novembre 2013 ; le caractère exécutoire de cette délibération n'est pas établi ;

- la délibération du 28 novembre 2019 du conseil d'administration de l'EPORA, déléguant à sa directrice générale l'exercice du droit de préemption, n'est pas établie comme exécutoire ;

- la délibération du 8 novembre 2013 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Jean-Bonnefonds instituant le droit de préemption urbain est illégale, faute des mesures de publicité nécessaires, de l'absence de convocation régulière des conseillers municipaux et d'une information suffisante de ces conseillers ;

- la décision en litige est tardive pour l'application de l'article L. 213-12 du code de l'urbanisme ; la suspension du délai mentionné à cet article ne saurait avoir été initiée par la demande de visite du bien, cette demande ne satisfaisant pas aux exigences de l'article R. 213-5 du même code ;

- il n'est pas justifié, à la date de la décision contestée du 3 février 2022, de la réalité d'un projet poursuivi par l'EPORA et par la commune de Saint-Jean-Bonnefonds, dès lors que le terrain préempté n'a vocation à accueillir que quatre logements individuels de type pavillonnaire sur les trente-six logements présentés sur la totalité du périmètre de l'orientation d'aménagement et de programmation du plan local d'urbanisme de la commune ;

- le projet en vue duquel le droit de préemption a été exercé ne répond pas à un intérêt général suffisant compte tenu de l'écart entre le prix prévisionnel d'acquisition du bien préempté, estimé en fourchette haute à 340 000 euros, et le prix de 700 000 euros auquel le droit de préemption a été exercé.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 12 mai et 27 septembre 2022, l'établissement public foncier de l'Ouest Rhône-Alpes (EPORA), représenté par Me Azogui, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Batim Promotion au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés par la société Batim Promotion ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Drouet, président,

- les conclusions de M. Borges-Pinto, rapporteur public,

- les observations de Me Mattiussi-Poux, pour la société Batim Promotion, et celles de Me Azogui, pour l'EPORA.

Considérant ce qui suit :

1. Par acte notarié du 9 novembre 2021, l'association Soliha BLI Loire a consenti à la société Batim Promotion une promesse synallagmatique de vendre son immeuble situé rue des Mineurs et 2 rue Pierre Bachelet sur le territoire de la commune de Saint-Jean-Bonnefonds. La déclaration d'intention d'aliéner ce bien a été notifiée le 18 novembre 2021 à ladite commune. La société Batim Promotion, acquéreur évincé, demande l'annulation pour excès de pouvoir de la décision par laquelle la directrice générale de l'établissement public foncier de l'Ouest Rhône-Alpes (EPORA) a exercé sur cet immeuble le droit de préemption urbain dont dispose cet établissement.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code de l'urbanisme : " Lorsque la commune fait partie d'un établissement public de coopération intercommunale y ayant vocation, elle peut, en accord avec cet établissement, lui déléguer tout ou partie des compétences qui lui sont attribuées par le présent chapitre. / Toutefois, la compétence d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, d'un établissement public territorial créé en application de l'article L. 5219-2 du code général des collectivités territoriales, ainsi que celle de la métropole de Lyon en matière de plan local d'urbanisme, emporte leur compétence de plein droit en matière de droit de préemption urbain. () / Le titulaire du droit de préemption urbain peut déléguer son droit à une société d'économie mixte agréée mentionnée à l'article L. 481-1 du code de la construction et de l'habitation, à l'un des organismes d'habitations à loyer modéré prévus à l'article L. 411-2 du même code, à un organisme de foncier solidaire mentionné à l'article L. 329-1 dudit code, pour les biens nécessaires à son objet principal, ou à l'un des organismes agréés mentionnés à l'article L. 365-2 du même code () ". Selon l'article L. 213-3 du même code : " Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l'Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement. Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l'occasion de l'aliénation d'un bien. Les biens ainsi acquis entrent dans le patrimoine du délégataire. / Dans les articles L. 211-1 et suivants, L. 212-1 et suivants, L. 213-1 à L. 213-18 et L. 219-1 à L. 219-13, l'expression " titulaire du droit de préemption " s'entend également, s'il y a lieu, du délégataire en application du présent article ".

3. Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 4 février 2016 prise pour l'application de l'article L. 213-3 du code de l'urbanisme, le conseil communautaire de Saint-Étienne Métropole a approuvé la délégation aux communes membres de cette métropole, dont la commune de Saint-Jean-Bonnefonds, du droit de préemption urbain sur leur territoire et dans les périmètres sur lesquels un tel droit a été précédemment institué, en l'espèce par une délibération du 8 novembre 2013 s'agissant de cette commune. La circonstance tenant à ce que, antérieurement à ce transfert de compétence à Saint-Etienne-Métropole, le maire de la commune aurait été délégataire du droit de préemption urbain de la commune est sans incidence sur la compétence des auteurs des actes délégatifs en cause, la validité de la délégation qui aurait été accordée par une délibération du conseil communal du 8 novembre 2013 s'étant éteinte avec la fin du mandat de ce maire, au contraire de la délégation instituée par la délibération du 4 février 2016 qui n'est pas soumise à une telle condition de mandat. Par une délibération du 9 décembre 2021, dont les pièces produites en défense rapportent le caractère exécutoire, le conseil municipal de la commune de Saint-Jean-Bonnefonds, titulaire du droit de préemption par application du deuxième alinéa de l'article L. 213-3 du code de l'urbanisme, a régulièrement approuvé la délégation, par application du troisième alinéa de l'article L. 211-2 du même code, à l'EPORA du droit de préemption urbain sur les parcelles cadastrées section AS nos 324, 334 et 472, correspondant au bien préempté en litige et entrant dans le périmètre déterminé par la délibération du 8 novembre 2013. Par ailleurs, apparaît sans incidence la circonstance que, par une délibération du 4 juin 2020, le conseil municipal de la commune de Saint-Jean-Bonnefonds a partiellement délégué à son maire le droit de préemption urbain, cette délégation ne portant explicitement pas sur les parcelles précédemment mentionnées, et quel que soit le caractère éventuellement non exécutoire de cette délibération. Enfin, par une délibération du 28 novembre 2019, régulièrement publiée ainsi qu'il ressort des pièces produites en défense, le conseil d'administration de l'EPORA a délégué à sa directrice générale l'exercice du droit de préemption en son nom. Au regard de l'ensemble de ces éléments, le moyen tiré de l'incompétence de la directrice générale de l'EPORA pour l'édiction de la décision attaquée doit être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : " Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. / Le délai est suspendu à compter de () de la demande de visite du bien. Il reprend à compter () du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption ". Selon l'article D. 213-13-1 du même code : " La demande de la visite du bien prévue à l'article L. 213-2 est faite par écrit. / Elle est notifiée par le titulaire du droit de préemption au propriétaire ou à son mandataire ainsi qu'au notaire mentionnés dans la déclaration prévue au même article, dans les conditions fixées à l'article R. 213-25. / Le délai mentionné au troisième alinéa de l'article L. 213-2 reprend à compter de la visite du bien ou à compter du refus exprès ou tacite de la visite du bien par le propriétaire ". L'article R. 213-35 de ce code dispose : " Les demandes, offres et décisions du titulaire du droit de préemption et des propriétaires prévues par le présent titre sont notifiées par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, par acte d'huissier, par dépôt contre décharge ou par voie électronique dans les conditions prévues aux articles L. 112-11 et L. 112-12 du code des relations entre le public et l'administration ".

5. Il ressort des pièces du dossier que, après réception de la déclaration d'intention d'aliéner le 18 novembre 2021, l'EPORA a formulé des demandes de communication de documents et de visite du bien par lettres avec accusé de réception reçues les 10 et 13 janvier 2022, conformément aux prescriptions de l'article R. 213-35 précité et interrompant régulièrement le délai de deux mois mentionné par le deuxième alinéa de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme. La visite du bien s'étant déroulée le 19 janvier 2022, le délai précité expirait, par application quatrième alinéa du même article, le 19 février 2022. Dans ces conditions, la décision attaquée du 3 février 2022, notifiée le 7 février suivant, ne saurait être regardée comme étant intervenue après l'expiration de ce délai. Le moyen afférent doit ainsi être écarté.

6. En troisième lieu, la délibération par laquelle le conseil municipal institue un droit de préemption urbain, qui rend applicable au sein de zones visées les dispositions du code de l'urbanisme qui régissent l'exercice du droit de préemption, constitue une base légale des décisions de préemption prises dans son périmètre. L'illégalité de cet acte est, par suite, susceptible d'être utilement invoquée au soutien de conclusions dirigées contre une décision de préemption. Toutefois cette délibération, qui ne revêt pas un caractère réglementaire, ne forme pas avec les décisions individuelles de préemption prises dans la zone une opération administrative unique comportant un lien tel que les illégalités qui l'affecteraient pourraient, alors même qu'il aurait acquis un caractère définitif, être régulièrement invoquées par la voie de l'exception. Il ressort des pièces du dossier que la délibération du 8 novembre 2013 instituant le droit de préemption urbain sur le territoire de la commune de Saint-Jean-Bonnefonds a été régulièrement affichée du 13 novembre 2013 au 13 janvier 2014 et a été transmise en préfecture le 13 novembre 2013. Cette délibération ayant ainsi acquis un caractère définitif à la date d'enregistrement de la requête de la société Batim Promotion, cette société ne saurait régulièrement exciper de son illégalité, motifs tirés de l'absence des mesures de publicité nécessaires, de l'absence de convocation régulière des conseillers municipaux et d'une information suffisante de ces conseillers. Les moyens afférents doivent ainsi être écartés.

7. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la décision de préemption en litige : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau et à permettre l'adaptation des territoires au recul du trait de côte, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / () / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. () ". Il résulte de ces dispositions que, pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent, d'une part, justifier, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.

8. D'une part, la décision en litige mentionne que l'emprise des parcelles préemptées fait l'objet d'un programme de construction, après démolition, d'environ 36 logements neufs en accession à la propriété et de logements locatifs sociaux, sous forme de logements collectifs et de maisons de ville. Il ressort des pièces du dossier que le secteur concerné, dit A ", fait l'objet d'une orientation d'aménagement et de programmation au sein du plan local d'urbanisme de Saint-Etienne Métropole, cohérente avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables du même plan, prévoyant la démolition du bâtiment préempté et l'utilisation du foncier dans le cadre d'une programmation de logements permettant de proposer des typologies de logements plus variées. Ces éléments prennent la suite d'une étude urbaine opérationnelle dont l'EPORA produit en défense des comptes rendus de réunion et une fiche programme. Dans ces conditions, et sans que le contenu de l'étude en cause ou les dispositions du programme local de l'habitat ne révèlent des contraintes urbanistiques particulières pour ce projet ou que le caractère partiel de la préemption en litige par rapport au projet global n'en disqualifie la portée, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le projet mentionné par l'acte de préemption serait dépourvu de toute réalité. Le moyen afférent doit ainsi être écarté.

9. D'autre part, la société requérante soutient que le projet en litige ne répond pas à un intérêt général suffisant dès lors que le prix prévisionnel d'acquisition était évalué, au plus, à 340 000 euros, contre 700 000 euros à l'occasion de la préemption en litige. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que l'évaluation en cause a été faite dans des conditions de dispositions du bien distinctes et plus de quatre années avant la décision en litige, l'avis de France Domaine du 28 janvier 2022 évaluant la valeur vénale du bien à la somme de 1 055 000 euros. Dans ces conditions, le moyen afférent doit être écarté.

10. Il résulte de tout ce qui précède que la société Batim Promotion n'est pas fondée à demander l'annulation des décisions attaquées.

Sur les frais liés au litige :

11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'EPORA, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamné à verser une somme sur leur fondement. Il y a en revanche lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Batim Promotion une somme de 1 400 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la société Batim Promotion est rejetée.

Article 2 : La société Batim Promotion versera à l'EPORA une somme de 1 400 (mille quatre cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Batim Promotion et à l'établissement public foncier de l'Ouest Rhône-Alpes.

Délibéré après l'audience du 12 septembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Drouet, président,

Mme Maubon, première conseillère,

M. Gilbertas, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 septembre 2023.

Le rapporteur,

M. GilbertasLe président,

H. Drouet

La greffière,

C. Amouny

La République mande et ordonne au préfet de la Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Une greffière,