Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2201685

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête enregistrée, le 19 juillet 2021, sous le n° 2105747, Mme B F, représentée par Me Denis, demande au tribunal :

1°) d'annuler le courrier du 18 mai 2021 par lequel le maire de la ville de Lyon l'a notamment informée de ce qu'elle était maintenue en position de disponibilité d'office pour maladie avec allocation temporaire d'invalidité du 16 janvier 2020 au 15 janvier 2021 et de ce qu'à titre conservatoire, un demi-traitement lui serait versé à compter du 16 janvier 2021 dans l'attente de son départ à la retraite pour invalidité, ensemble les arrêtés du maire de la ville de Lyon en date des 4 et 18 mai 2021 ;

2°) d'enjoindre à la ville de Lyon de procéder au réexamen de sa situation et ce sous astreinte de 150 euros par jour de retard avec régularisation de sa situation administrative et pécuniaire ;

3°) de mettre à la charge de la ville de Lyon, la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les décisions attaquées sont entachées d'incompétence de leur signataire ;

- en tant qu'elles maintiennent son demi-traitement à titre conservatoire, ces décisions sont des décisions individuelles défavorables qui devaient être motivées et par voie de conséquence faire l'objet d'une procédure contradictoire ; en outre, dès lors, que ces décisions sont prises en considération de sa personne, elles devaient, en respect du principe général du droit issu de l'article 65 de la loi de du 22 avril 1905, être précédées d'une procédure contradictoire ; en l'espèce, elle n'a pas été mise en mesure de consulter son dossier ni de présenter des observations ;

- le comité médical départemental et la commission de réforme ayant été irrégulièrement composés en méconnaissance des dispositions de l'article 1er du décret du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des comités médicaux et des commissions de réforme, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires, les avis rendus sont irréguliers ;

- en méconnaissance des dispositions de l'article 18 du décret du 14 mars 1986, le médecin de prévention devait être prévenu des réunions du comité médical et de la commission de réforme afin de pouvoir consulter son dossier et présenter des observations ;

- les avis du comité médical et de la commission de réforme sont entachées d'erreurs d'appréciation et les décisions contestées sont entachées d'erreurs de droit.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 février 2022, la ville de Lyon conclut à ce qu'il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 18 mai 2021 et du courrier du même jour et au rejet du surplus des conclusions de la requête.

Elle fait valoir que :

1°) à titre principal :

- il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 18 mai 2021 et du courrier du même jour dès lors que par un courrier du 4 janvier 2022, elle a procédé au retrait de cet arrêté et de ce courrier et que par un arrêté du même jour, elle a placé Mme F, de manière rétroactive, en position de disponibilité d'office du 16 janvier 2021 jusqu'à sa reprise ou au plus tard jusqu'à la date du 15 janvier 2022 et lui a attribué une allocation temporaire d'invalidité ;

- les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 4 mai 2021 la plaçant en disponibilité d'office du 16 janvier 2020 au 15 janvier 2021 pour inaptitude physique sont irrecevables en l'absence de tout moyen articulé à leur soutien ;

2°) à titre subsidiaire : aucun des moyens soulevés par Mme F n'est fondé.

Par un courrier en date du 3 janvier 2022, les parties ont été informées en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen d'ordre public tiré de l'irrecevabilité partielle des conclusions à fin d'annulation de la requête dès lors que le courrier daté du 18 mai 2021 n'est pas un acte décisoire et est dès lors insusceptible de tout recours contentieux.

II. Par une requête enregistrée, le 4 mars 2022, sous le n° 2201685, Mme B F, représentée par Me Denis, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du maire de la ville de Lyon en date du 4 janvier 2022 en tant qu'il lui impose de réintégrer son poste d'ASEP " volante " ;

2°) d'enjoindre à la ville de Lyon de procéder au réexamen de sa situation et ce sous astreinte de 150 euros par jour de retard avec régularisation de sa situation administrative et pécuniaire ;

3°) de mettre à la charge de la ville de Lyon, la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée est entachée d'incompétence de son signataire ;

- le comité médical départemental ayant été irrégulièrement composé en méconnaissance des dispositions de l'article 1er du décret du 14 mars 1986, l'avis rendu est irrégulier ; en effet, d'une part, la désignation de deux médecins semble avoir été réalisée sans propositions du directeur de l'Agence régionale de santé (ARS) et d'autre part, aucun rhumatologue n'a été consulté alors pourtant que son expertise était indispensable pour se prononcer sur son inaptitude ;

- en méconnaissance des dispositions de l'article 18 du décret du 14 mars 1986, le médecin de prévention devait être prévenu des réunions du comité médical et de la commission de réforme afin de pouvoir consulter son dossier et présenter des observations ;

- les avis du comité médical sont entachées d'erreurs d'appréciation et l'arrêté contesté est entaché d'erreur de droit.

Par un mémoire en défense, enregistré le 14 octobre 2022, la ville de Lyon conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- à titre principal, les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 4 janvier 2022 " en tant uniquement qu'elle impose à la requérante de réintégrer son poste d'ASEP volante sans aménagement réel " sont irrecevables dès lors que l'arrêté en cause ne constitue pas une mise en demeure de reprendre son poste mais a seulement pour objet de placer la requérante dans une position statutaire régulière en suivant l'avis du comité médical rendu le 4 novembre 2021 en application de l'article 19 du décret du 13 janvier 1986 relatif aux positions de détachement, de disponibilité, de congé parental des fonctionnaires territoriaux et à l'intégration ; la décision attaquée ne constitue pas davantage une mise en demeure ;

- à titre subsidiaire, aucun des moyens soulevés par Mme F n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le décret n° 86-68 du 13 janvier 1986

- le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 ;

- le décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ;

- l'arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Arnould, rapporteur public,

- M. C, représentant la ville de Lyon qui n'a pas présenté d'observations.

Considérant ce qui suit :

1. Mme F, adjointe technique territoriale titulaire depuis 2007, exerce ses fonctions d'agente spécialisée des écoles primaires (ASEP) au sein de de la ville de Lyon. Atteinte de plusieurs pathologies, la requérante a été placée en position de congé de maladie ordinaire à compter du 16 janvier 2017 jusqu'au 15 janvier 2018, puis de disponibilité d'office pour maladie, à compter de cette date. Ce placement a été renouvelé, successivement pour une année, jusqu'au 15 janvier 2021. Après avis favorables du comité médical départemental, le 4 février 2021, et de la commission de réforme, le 30 mars 2021, la ville de Lyon a porté à la connaissance à Mme F, par un courrier du 18 mai 2021, d'une part, un arrêté n° 53072 du 4 mai 2021 la maintenant en disponibilité d'office du 16 janvier 2020 au 15 janvier 2021 et lui accordant le versement d'une allocation temporaire d'invalidité durant cette période, et, d'autre part, un arrêté n° 53250 du 18 mai 2021 la maintenant à demi-traitement à compter du 16 janvier 2021 dans l'attente d'un éventuel placement en retraite d'office. Par un troisième arrêté n° 60889 du 4 janvier 2022, le maire de Lyon a prononcé, après avis favorable du comité médical départemental du 4 novembre 2021, d'une part, le retrait de l'arrêté n° 53250 du 18 mai 2021, et, d'autre part, le maintien de la requérante en disponibilité d'office à compter du 16 janvier 2021 jusqu'à sa reprise ou au plus tard jusqu'au 15 janvier 2022. L'intéressée demande au tribunal de prononcer l'annulation des trois arrêtés susmentionnés ainsi que du courrier du 18 mai 2021.

2. Les requêtes susvisées n° 2105747 et n° 2201685 présentées pour Mme F, concernent la situation d'un même fonctionnaire et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur l'exception de non-lieu à statuer opposée en défense s'agissant de l'arrêté du 18 mai 2021 :

3. Un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n'a d'autre objet que d'en faire prononcer l'annulation avec effet rétroactif. Si avant que le juge n'ait statué, l'acte attaqué est rapporté par l'autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d'être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l'ordonnancement juridique de l'acte contesté, ce qui conduit à ce qu'il n'y ait plus lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite du recours dont il était saisi. Il en va ainsi, quand bien même l'acte rapporté aurait reçu exécution.

4. Ainsi que l'oppose la ville de Lyon, par un arrêté du 4 janvier 2022, qui portait mention des voies et délais de recours, son maire a notamment prononcé le retrait de l'arrêté du 18 mai 2021. Si la requérante a contesté l'arrêté du 4 janvier 2022 dans le délai de recours contentieux, elle se borne à en solliciter l'annulation " uniquement (qu')en tant qu'il (lui) impose de réintégrer son poste d'ASEP volante ". Par suite, le retrait de l'arrêté du 18 mai 2021 a acquis un caractère définitif, faute d'avoir été critiqué dans le délai du recours contentieux et il n'y a dès lors plus lieu de statuer sur les conclusions présentées à son encontre.

Sur l'exception de non-lieu à statuer et la recevabilité des conclusions à fin d'annulation du courrier du 18 mai 2021 :

5. Si l'administration fait valoir que par un courrier du 4 janvier 2022, elle aurait procédé au retrait du courrier du 18 mai 2021, elle n'en justifie pas. En outre, en se bornant à informer Mme F de ce que deux arrêtés en date des 4 et 18 mai 2021 ont été pris à son encontre et de ce qu'étaient diligentées des procédures permettant de la maintenir dans une position statutaire réglementaire et notamment la saisine du médecin spécialiste agréé et celle de la commission départementale de réforme qui auront à se prononcer sur son taux d'infirmité et sur une possible mise à la retraite pour invalidité, le courrier du 18 mai 2021 de la ville de Lyon ne constitue pas un acte décisoire, susceptible d'un recours pour excès de pouvoir. Par suite, les conclusions tendant à l'annulation dudit courrier sont irrecevables.

Sur la fin de non-recevoir opposée par la ville de Lyon relative aux conclusions à fin d'annulation de la décision du 4 janvier 2022 " en tant uniquement qu'elle impose à la requérante de réintégrer son poste d'ASEP volante sans aménagement réel " :

6. Mme F sollicite l'annulation de la décision du 4 janvier 2022 " en tant uniquement qu'elle (lui) impose de réintégrer son poste d'ASEP volante sans aménagement réel ". Toutefois, il ressort des termes mêmes de cette décision, qu'après avoir recueilli l'avis du comité médical du 4 novembre 2021, le maire de Lyon s'est borné d'une part, à placer l'intéressée en position de disponibilité d'office, soit dans une position administrative et statutaire régulière, en lui en précisant le terme et d'autre part, à lui indiquer qu'elle percevrait une allocation d'invalidité temporaire (AIT). Ainsi, dès lors que l'arrêté du 4 janvier 2022 ne comporte aucune mise en demeure pour l'intéressée de reprendre son poste, les conclusions ainsi articulées tendant à l'annulation de l'arrêté du 4 janvier 2022 en tant qu'il lui imposerait une telle reprise " sans aménagement réel " ne peuvent qu'être déclarées irrecevables, une telle décision étant inexistante.

Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 4 mai 2021 :

7. En premier lieu, l'arrêté attaqué a été signé par Mme D E, responsable du service conseil et gestion administrative du personnel qui, par un arrêté du 14 avril 2021 publié au recueil des actes administratifs de la ville de Lyon du 26 avril suivant, disposait d'une délégation de signature du maire de Lyon à effet de signer la décision contestée. Ainsi, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte, qui manque en fait, doit être écarté.

8. En deuxième lieu, si Mme F soutient que l'arrêté contesté aurait dû être précédé d'une procédure contradictoire, aucun texte législatif ou réglementaire ni aucun principe général du droit ne prévoit de procédure contradictoire préalablement au placement d'un agent en disponibilité d'office. Le moyen ainsi articulé est inopérant et ne peut dès lors qu'être écarté.

9. En troisième lieu, aux termes du dernier alinéa de l'article 38 du décret du 30 juillet 1987 pris pour l'application de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif à l'organisation des comités médicaux, aux conditions d'aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux : " Le renouvellement de la mise en disponibilité est prononcé après avis du comité médical. Toutefois, lors du dernier renouvellement, l'avis est donné par la commission de réforme. ".

10. La requérante conteste la régularité de la désignation des médecins ayant siégé le 4 février 2021, lors de la séance du comité médical et le 30 mars 2021, lors de la réunion de la commission de réforme. Toutefois, il résulte des dispositions de l'article 38 du décret du 30 juillet 1987 susvisé, que la commission de réforme est seule compétente pour se prononcer sur le dernier renouvellement d'un placement en disponibilité d'office. Par suite, ce n'est que par une erreur de plume que la ville de Lyon a visé, dans l'arrêté en litige, l'avis émis par le comité médical rendu le 4 février 2021 et le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure suivie devant ledit comité est ainsi inopérant.

11. En outre, si s'agissant de la commission de réforme réunie le 30 mars 2021, Mme F conteste la régularité de sa composition, au motif que l'arrêté fixant la liste des médecins agréés n'aurait pas été pris sur proposition du directeur de l'ARS et après avis des ordres des médecins et des syndicats départementaux des médecins, en méconnaissance de l'article 1er du décret du 14 mars 1986, il est contant, en tout état de cause, que l'arrêté du préfet du Rhône n° 2020-10-0295 en date du 31 décembre 2020 fixant la liste des médecins généralistes et spécialistes agréés au vu du décret n°86-442 du 14 mars 1986 susvisé vise les avis émis par le Conseil de l'Ordre des Médecins du Rhône et la fédération des médecins de la région Auvergne-Rhône-Alpes ainsi que la proposition du directeur de l'ARS. Ce moyen qui manque en fait, doit donc être écarté.

12. En quatrième lieu, aux termes de l'article 16 de l'arrêté du 4 août 2004 susvisé : " La commission de réforme doit être saisie de tous témoignages, rapports et constatations propres à éclairer son avis. Elle peut faire procéder à toutes mesures d'instructions, enquêtes et expertises qu'elle estime nécessaires. Dix jours au moins avant la réunion de la commission, le fonctionnaire est invité à prendre connaissance, personnellement ou par l'intermédiaire de son représentant, de son dossier, dont la partie médicale peut lui être communiquée, sur sa demande, ou par l'intermédiaire d'un médecin ; il peut présenter des observations écrites et fournir des certificats médicaux. La commission entend le fonctionnaire, qui peut se faire assister d'un médecin de son choix. Il peut aussi se faire assister par un conseiller ". En outre, aux termes des dispositions de l'article 3 du même arrêté, la commission de réforme comprend " 1. Deux praticiens de médecine générale, auxquels est adjoint, s'il y a lieu, pour l'examen des cas relevant de sa compétence, un médecin spécialiste qui participe aux débats mais ne prend pas part aux votes () ". Il résulte de ces dispositions que, dans le cas où il est manifeste, eu égard aux éléments dont dispose la commission de réforme, que la présence d'un médecin spécialiste de la pathologie invoquée par un agent est nécessaire pour éclairer l'examen de son cas, l'absence d'un tel spécialiste est susceptible de priver l'intéressé d'une garantie et d'entacher ainsi la procédure devant la commission d'une irrégularité justifiant l'annulation de la décision attaquée.

13. Il est constant qu'aucun médecin spécialiste de la pathologie invoquée par Mme F ne siégeait au sein de la commission de réforme qui s'est réunie le 30 mars 2021. Toutefois, dès lors que l'intéressée n'établit ni même n'allègue qu'elle n'aurait pas été invitée à présenter des observations écrites et à fournir les certificats médicaux dont elle fait état au cours de l'instance et que les quelques éléments médicaux dont elle disposait auraient permis d'éclairer davantage la commission de réforme qui avait pour seul objet de se prononcer sur le renouvellement de son placement en disponibilité d'office, Mme F n'établit pas qu'en l'absence d'un médecin spécialiste de sa pathologie, la commission de réforme aurait été insuffisamment éclairée et qu'elle-même aurait été privée d'une garantie. Par suite, l'absence d'un tel spécialiste n'a pas été de nature à entacher la procédure suivie devant la commission de réforme d'irrégularité, le moyen ainsi articulé doit également être écarté.

14. Aux termes de l'article 15 de l'arrêté du 4 août 2004 susvisé : " Le secrétariat de la commission informe le médecin du service de médecine professionnelle et préventive, pour la fonction publique territoriale, le médecin du travail, pour la fonction publique hospitalière, compétent à l'égard du service auquel appartient le fonctionnaire dont le cas est soumis à la commission. Lorsque la commission statue sur le cas d'un sapeur-pompier professionnel, son secrétariat informe le médecin de sapeurs-pompiers désigné par le préfet sur proposition du directeur départemental des services d'incendie et de secours. Ces médecins peuvent obtenir, s'ils le demandent, communication du dossier de l'intéressé. Ils peuvent présenter des observations écrites ou assister à titre consultatif à la réunion de la commission. Ils remettent obligatoirement un rapport écrit dans les cas prévus au premier alinéa des articles 21 et 23 ci-dessous. "

15. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

16. S'il ressort des dispositions précitées de l'article 15 de l'arrêté du 4 août 2004 que le secrétariat de la commission de réforme devait informer le médecin du service de médecine professionnelle et préventive compétent du cas qui allait lui être soumis, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier qu'en l'espèce, une telle information lui ait été donnée. Si, en principe, cette information constitue une garantie pour l'agent concerné, Mme F ne fait état d'aucun élément ou d'aucune circonstance de nature à laisser penser que le médecin de prévention aurait été, eu égard, d'une part, à son rôle et à ses missions et, d'autre part, à l'objet de la saisine de la commission de réforme, amené à intervenir utilement lors de la réunion de cette instance ou que ses interventions auraient pu exercer une quelconque influence sur le sens de l'avis qui en a résulté et, par suite, sur le sens de la décision prise par l'administration. Si en outre, dans les cas où le médecin de prévention doit obligatoirement remettre un rapport à la commission de réforme avant son prononcé, cette information constitue également une garantie pour l'agent, aucune disposition ne prévoit une telle obligation s'agissant du renouvellement du placement en disponibilité d'office d'un fonctionnaire, ce type de décision n'entrant pas dans le champ d'application des articles 21 et 23 de l'arrêté du 4 août 2004 susvisé. Ainsi, dans les circonstances de l'espèce, Mme F n'est pas fondée à soutenir que la décision attaquée a été prise au terme d'une procédure irrégulière et ce moyen doit également être écarté.

17. Enfin, si Mme F soutient que l'arrêté contesté serait entaché d'une erreur d'appréciation en ce qu'il se fonde sur les avis du comité médical départemental du 4 février 2021 et de la commission de réforme du 30 mars 2021 qui constateraient son inaptitude permanente et définitive, il ressort des termes mêmes de l'arrêté en litige qu'il n'a ni pour objet ni pour effet de constater une telle inaptitude se bornant à renouveler le placement en disponibilité d'office de l'intéressée. Il s'ensuit que le moyen ainsi articulé doit être écarté.

Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la ville de Lyon, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par Mme F, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 18 mai 2021.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête n° 2105747 et la requête n° 2201685 sont rejetés.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme G et à la ville de Lyon.

Délibéré après l'audience du 13 janvier 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Baux, présidente,

M. Pineau, premier conseiller,

M. Gueguen, conseiller.

Rendu public par mise au disposition au greffe le 27 janvier 2023.

La présidente-rapporteure

A. A L'assesseur le plus ancien dans l'ordre du tableau,

N. Pineau

La greffière,

I. Rignol

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Un greffier,

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