Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2201999

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire enregistré respectivement les 15 mars 2022 et 5 juin 2023, la SAS Soralys, représentée par la SCP Celice, Texido, Perier, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 13 septembre 2021 par laquelle le directeur général de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) a procédé au retrait du permis de commerce parallèle du produit " Basagran SG Soralys ", ensemble la décision rejetant implicitement son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de l'ANSES la somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative

Elle soutient que :

- les décisions méconnaissent les dispositions des articles L. 241-1 et L. 241-2 du code des relations entre le public et l'administration ; elles sont insuffisamment motivées en ce qu'elles ne permettent pas de savoir si les emballages ne sont pas identiques depuis la délivrance du permis de commerce parallèle, ou si une évolution de la situation de fait ou de son comportement est intervenue depuis cette délivrance ;

- elles méconnaissent les dispositions de l'article 52 du règlement 1107/2009 en matière d'importations parallèles et sont fondées sur une considération actuellement inexacte, les emballages du produit de référence français et du produit importé d'Espagne sont indiscutablement identiques au sens de l'article 52 § 3 du règlement communautaire, contrairement à ce qui ressort de la base de données espagnole relative aux produits phytopharmaceutiques qui n'a pas été actualisée ;

- elles méconnaissent également les dispositions des articles 44 et 46 du règlement 1107/2009 ainsi que la jurisprudence de la CJUE en matière d'importation parallèle de produits phytopharmaceutiques dès lors qu'elles ne rentrent dans le champ d'aucune des hypothèses prévues à l'article 44 §3 dans lesquelles l'Etat peut retirer une autorisation ; en vertu du §4 premier alinéa de cet article, l'ANSES aurait dû procéder à l'information immédiate de ce retrait dans l'hypothèse d'une différence suffisamment significative qui serait soudainement survenue sur l'emballage espagnole et qui, non étendue à l'emballage français pour des raisons estimées objectives et spécifiquement nationales, aurait pu éventuellement justifier le retrait du permis en cause ; tel n'est pas le cas puisque le seul emballage existant en Espagne est resté strictement identique à celui qu'elle importe depuis 2018 ; en l'espèce, l'ANSES a elle-même estimé qu'aucun impact sur les exigences essentielles du produit n'était à redouter puisqu'elle a assorti sa décision du 13 septembre 2021 d'un délai de grâce de six mois pour la vente et la distribution du produit importé d'Espagne et de dix-huit mois pour son utilisation ; de tels délais n'auraient pu être accordés en cas de suspicion d'un impact négatif potentiel sur la santé humaine ou animale ou l'environnement au regard des dispositions du §7 de l'article 52 du règlement ;

- en ne procédant pas à l'examen du risque éventuel du retrait qui aurait si soudainement résulter de l'emballage espagnol sur la santé publique, animale ou environnementale près de quatre ans après sa première importation en France, l'ANSES a méconnu la jurisprudence communautaire ;

- les décisions caractérisent également une mesure d'effet équivalent à une restriction quantitative interdite au sens de l'article 34 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

Par un mémoire en défense enregistré le 12 mai 2023, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de la requérante le versement de la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable dès lors que le recours gracieux introduit le 15 novembre 2021, à défaut de mandat exprès de l'association Audace, n'a pas pu proroger le délai de recours contentieux contre la décision du 13 septembre 2021 ;

- les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

La clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 5 juin 2023 par une ordonnance du 15 mai 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- le règlement (CE) n°1107/2009 du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code rural et de la pêche maritime :

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Delahaye, premier conseiller ;

- les conclusions de Mme Collomb, rapporteure publique ;

- les observations de Me Amédro de la SCP Celice, Texido, Perier pour la SAS Soralys et celles de M. A pour l'ANSES.

Considérant ce qui suit :

1. Le 28 janvier 2017, la SAS Soralys a déposé une demande de permis commerce parallèle pour être autorisée à importer depuis l'Espagne le produit phytopharmaceutique " Basagran SG " (herbicide) qui bénéficie d'une autorisation de mise sur le marché en Espagne et dont le titulaire est la SLU BASF Espagnola en se prévalant du fait que cette préparation est identique au produit de référence " Basagran SG " qui bénéficie sur le territoire français de l'autorisation de mise sur le marché dont le titulaire est la SAS BASF France. Par une décision du 20 février 2018, l'ANSES a accordé à la SAS Soralys un permis de commerce parallèle pour le produit " Basagran SG Soralys " en bidons de polyéthylène haute densité (PEHD) 3 kg. Toutefois, par une décision du 13 septembre 2021, le directeur général de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) a procédé au retrait de ce permis de commerce parallèle en fixant à six mois la date limite de vente et la distribution, et à 18 mois la date limite pour le stockage et l'utilisation. L'association des utilisateurs et distributeurs de l'agrochimie Européenne (AUDACE) a présenté le 15 novembre 2021 un recours gracieux à l'encontre de cette décision. La SAS Soralys demande l'annulation de la décision du 13 septembre 2021, ensemble la décision rejetant implicitement le recours gracieux présenté par l'association AUDACE.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime : " Les conditions dans lesquelles la mise sur le marché et l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et des adjuvants vendus seuls ou en mélange et leur expérimentation sont autorisées, ainsi que les conditions selon lesquelles sont approuvés les substances actives, les coformulants, les phytoprotecteurs et les synergistes contenus dans ces produits, sont définies par le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/ CEE et 91/414/ CEE du Conseil, et par les dispositions du présent chapitre. () ". Aux termes de l'article 253-23 du même code: " Le directeur général de l'Agence statue sur les demandes de permis de commerce parallèle ainsi que sur les demandes de modification, de renouvellement ou de retrait de ces permis. Pour établir l'identité des produits par un examen réalisé conformément au paragraphe 3 de l'article 52 du règlement (CE) n° 1107/2009, l'Agence peut utiliser les informations contenues dans le dossier du produit de référence ou celles mises à sa disposition par l'Etat membre d'origine. Ces décisions peuvent être retirées ou modifiées dans les conditions prévues aux articles 44 à 46 et à l'article 52 du même règlement, le cas échéant, après l'évaluation par l'Agence des risques et des bénéfices pour la santé publique et l'environnement que présente le produit, notamment en cas de constatations de non-conformité, laissant supposer que tout ou partie des produits phytopharmaceutiques mis sur le marché ne remplissent pas les conditions fixées dans le permis ou sont susceptibles de présenter un risque pour la santé publique ou pour l'environnement.() ".

3. D'autre part, aux termes de l'article 28 du règlement du 21 octobre 2009 du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques : " 1. Un produit phytopharmaceutique ne peut être mis sur le marché ou utilisé que s'il a été autorisé dans l'État membre concerné conformément au présent règlement. / 2. Par dérogation au paragraphe 1, aucune autorisation n'est requise dans les cas suivants: () / e) mise sur le marché et utilisation de produits phytopharmaceutiques pour lesquels un permis de commerce parallèle a été accordé en application de l'article 52. ". Aux termes de l'article 52 du même règlement : " 1. Un produit phytopharmaceutique qui est autorisé dans un État membre (État membre d'origine) peut, sous réserve de l'octroi d'un permis de commerce parallèle, être introduit, mis sur le marché ou utilisé dans un autre État membre (État membre d'introduction) si ce dernier établit que la composition du produit phytopharmaceutique est identique à celle d'un produit phytopharmaceutique déjà autorisé sur son territoire (produit de référence). / () /. 2. () Sur demande, les États membres se communiquent les informations nécessaires à l'évaluation du caractère identique du produit dans un délai de dix jours ouvrables à compter de la réception de la demande. / () / 3. Les produits phytopharmaceutiques sont réputés identiques aux produits de référence : a) s'ils ont été fabriqués par la même société ou par une société associée ou sont fabriqués sous licence selon le même procédé de fabrication ; / b) s'ils sont identiques pour ce qui est de la spécification, de la teneur et du type de formulation aux substances actives, phytoprotecteurs et synergistes et du type de formulation ; / c) s'ils sont identiques ou équivalents en ce qui concerne les coformulants présents et la dimension, le matériau ou la forme de l'emballage, pour ce qui est de l'impact négatif potentiel sur la sécurité du produit en ce qui concerne la santé humaine ou animale ou l'environnement. ()7. Sans préjudice des dispositions spécifiques du présent article, les articles 44, 45, 46 et 55, l'article 56, paragraphe 4, ainsi que les chapitres VI à X s'appliquent mutatis mutandis aux produits phytopharmaceutiques faisant l'objet d'un commerce parallèle ". Aux termes de l'article 44 du même règlement : " 1. Les États membres peuvent réexaminer une autorisation à tout moment si certains éléments portent à croire que l'une des exigences visées à l'article 29 n'est plus respectée. Un État membre réexamine une autorisation lorsqu'il conclut que les objectifs de l'article 4, paragraphe 1, point a) iv) et point b) i), ainsi que de l'article 7, paragraphes 2 et 3, de la directive 2000/60/CE peuvent ne pas être atteints. 2. Lorsqu'un État membre a l'intention de retirer ou de modifier une autorisation, il en informe le titulaire et lui donne la possibilité de présenter des observations ou des informations supplémentaires. 3. L'État membre retire ou modifie l'autorisation, selon le cas, lorsque: a) les exigences visées à l'article 29 ne sont pas ou ne sont plus respectées; b) des informations fausses ou trompeuses ont été fournies au sujet des faits étayant l'autorisation accordée; c) une condition figurant dans l'autorisation n'est pas remplie; d) compte tenu de l'évolution des connaissances scientifiques et techniques, le mode d'utilisation et les quantités utilisées peuvent être modifiés, ou e) le titulaire de l'autorisation ne respecte pas les obligations découlant du présent règlement. ()". Aux termes de l'article 46 du même règlement : " Lorsqu'un État membre retire ou modifie une autorisation ou ne la renouvelle pas, il peut accorder un délai de grâce pour l'élimination, le stockage, la mise sur le marché et l'utilisation des stocks existants. Si les raisons du retrait, de la modification ou du non-renouvellement de l'autorisation ne sont pas liées à la protection de la santé humaine et animale ou de l'environnement, le délai de grâce est limité et n'excède pas six mois pour la vente et la distribution et un an supplémentaire pour l'élimination, le stockage et l'utilisation des stocks existants de produits phytopharmaceutiques concernés. ".

4. Pour procéder au retrait du permis de commerce parallèle de la SAS Soralys concernant le produit phytopharmaceutique Basagran SG Soralys, il ressort des termes de la décision en litige du 13 septembre 2021 que, après avoir visé le règlement susvisé n°1107/2009 du 21 octobre 2009 et ses textes d'application, le code rural et de la pêche maritime, notamment le chapitre III du titre V du livre II des parties législatives et règlementaires, le courrier d'intention de retrait du 6 mai 2021 communiqué à la SAS Soralys ainsi que les observations transmises par la SAS Soralys dans le cadre de la procédure contradictoire en date du 12 mai 2021, le directeur général de ANSES s'est fondé sur la circonstance que les éléments disponibles ne permettent pas de s'assurer de la correspondance entre les emballages revendiqués, ceux autorisés pour le produit Basagran SG en Espagne (n°22056) et ceux autorisés en France pour le produit Basagran SG (AMM n°9500628) et qu'en conséquence les conditions visées à l'article 52 du règlement (CE) n°1007/2009 ne sont plus respectées.

5. En premier lieu, il ressort des termes de la décision litigieuse précédemment rappelés, ainsi que des éléments portés à la connaissance de la SAS Soralys dans le courrier du 6 mai 2021, visé dans la décision et dont elle a été destinataire en vue de présenter ses observations préalablement à son édiction, l'informant de l'intention de l'ANSES de procéder à ce retrait au regard des informations transmises par les autorités espagnoles relatives aux emballages du produit " Basagran SG " en Espagne qui ne permettent plus de s'assurer de la correspondance entre les emballages revendiqués, que celle-ci comporte les considérations de droit et de fait qui la fondent. Elle est, par suite, suffisamment motivée.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 241-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des exigences découlant du droit de l'Union européenne et de dispositions législatives et réglementaires spéciales, les règles applicables à l'abrogation et au retrait d'un acte administratif unilatéral pris par l'administration sont fixées par les dispositions du présent titre. "

7. Il résulte du point 7 de l'article 52 du règlement CE) n°1107/2009 que les dispositions précitées de l'article 44 du règlement CE) n°1107/2009 s'appliquent mutatis mutandis aux produits phytopharmaceutiques faisant l'objet d'un permis de commerce parallèle et que ces dispositions régissent intégralement les modalités de retrait par les Etats membres des permis de commerce parallèle. Par suite, la société requérante ne peut utilement se prévaloir des dispositions nationales des articles L. 241-1 et suivants des relations entre le public et l'administration relatives notamment aux modalités de retrait des décisions créatrices de droit qui sont inapplicables en l'espèce.

8. En troisième lieu, il résulte des termes de la décision litigieuse précédemment rappelés que l'ANSES a procédé au retrait de la décision en litige en estimant que les exigences visées à l'article 52 du règlement du 21 octobre 2009 relative à la correspondance des emballages n'étaient pas réunies. Elle a ainsi fait usage des dispositions du a) du 3 de l'article 44 du même règlement, qui, ainsi qu'il a été dit précédemment, s'appliquent aux produits phytopharmaceutiques faisant l'objet d'un commerce parallèle. Contrairement à ce que fait valoir la société requérante, il ne ressort pas des dispositions précitées que l'ANSES était tenue, préalablement à l'édiction de la décision de retrait en litige, de procéder à l'évaluation des risques et des bénéfices pour la santé publique et l'environnement que présente le produit.

9. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier qu'en réponse à la demande de l'ANSES du 7 octobre 2020 tendant à la délivrance d'informations sur les emballages du produit " Basagran SG " autorisés en Espagne, les autorités espagnoles ont indiqué le 29 octobre 2020 que l'emballage du produit " Basagran SG " autorisé en Espagne est constitué d'un carton contenant un sac de papier de 1 à 3 kg. En réponse à une nouvelle demande de l'ANSES, les autorités espagnoles lui ont confirmé le 20 janvier 2021 qu'elles n'avaient reçu aucune notification pour la commercialisation de ce produit en bidons de polyéthylène haute densité (PEHD) 3 kg. Par suite, même en admettant, ainsi que le fait valoir la société requérante, que ce produit soit effectivement disponible et commercialisé en Espagne dans un emballage en bidons de polyéthylène haute densité (PEHD) 3 kg, cette circonstance est sans incidence sur le caractère non identique de l'emballage de ce produit tel qu'autorisé en Espagne et l'emballage du produit de référence autorisé en France clairement établi par les pièces du dossier, et notamment par les réponses précitées des autorités espagnoles confirmant expressément que l'autorisation de mise sur le marché dont disposait le produit en Espagne ne réservait son usage que sous la forme d'un emballage constitué d'un carton contenant un sac de papier de 1 à 3 kg, et alors que la société requérante n'apporte aucun élément de nature à démontrer, ainsi qu'elle l'allègue, que la base de données à disposition des autorités espagnoles ne serait pas à jour. De même, la circonstance que la société BASF aurait omis d'informer les autorités espagnoles que l'emballage carton avait été remplacé par l'emballage plastique ne saurait davantage être utilement invoquée pour contester la légalité de la décision contestée. Il ne ressort en conséquence pas des pièces du dossier que l'emballage du produit tel qu'autorisé par les autorités espagnoles serait identique à l'emballage du produit de référence autorisé en France en bidons de polyéthylène haute densité (PEHD) 3 kg au sens des dispositions précitées de l'article 52 du règlement du 21 octobre 2009. En outre, il ne ressort pas plus des pièces du dossier que ces emballages seraient équivalents au sens de ces mêmes dispositions alors, ainsi que le fait valoir l'ANSES, que l'emballage est un élément essentiel de la mise sur le marché d'un produit phytopharmaceutique pouvant directement influer sur la sécurité de celui-ci et que le maintien du permis de commerce parallèle en litige conduirait de fait à autoriser la société requérante à procéder à un reconditionnement en France du produit tel qu'autorisé en Espagne. Dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que l'ANSES aurait commis une erreur d'appréciation en retirant son autorisation de commerce parallèle pour les motifs précités, sans qu'ait d'incidence à ce titre la circonstance que l'ANSES ait fait usage des dispositions précitées de l'article 46 du règlement du 21 octobre 2009 en fixant à six mois la date limite de vente et la distribution, et à 18 mois la date limite pour le stockage et l'utilisation.

10. En dernier lieu, aux termes de l'article 34 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " Les restrictions quantitatives à l'importation ainsi que toutes mesures d'effet équivalent sont interdites entre les Etats membres " ; qu'aux termes de l'article 36 de ce traité : " Les dispositions des articles 34 et 35 ne font pas obstacle aux interdictions ou restrictions d'importation, d'exportation ou de transit, justifiées par des raisons de moralité publique, d'ordre public, de sécurité publique, de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou de préservation des végétaux, de protection des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique ou de protection de la propriété industrielle et commerciale. Toutefois, ces interdictions ou restrictions ne doivent constituer ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée dans le commerce entre les Etats membres " ;

11. Il résulte de ce qui a été dit précédemment que c'est à bon droit et sur le fondement de la règlementation européenne en matière de permis de commerce parallèle que l'ANSES a pris la décision contestée. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à faire valoir que celle-ci constituerait une mesure d'effet équivalent à une restriction quantitative du commerce intra-communautaire au sens de l'article 34 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

12. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que la SAS Soralys n'est pas fondée à solliciter l'annulation de la décision du 13 septembre 2021, ni de celle de la décision rejetant implicitement son recours gracieux.

Sur les frais liés à l'instance :

13. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'ANSES, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, le versement d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. D'autre part, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par l'ANSES au titre de ces dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la SAS Soralys est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par l'ANSES au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Soralys et à l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail.

Délibéré après l'audience le 7 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Segado, président,

M. Delahaye, premier conseiller,

Mme Bardad, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 novembre 2023.

Le rapporteur,

L. DelahayeLe président,

J. Segado

La greffière,

N. Renoud-Genty

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire et au ministre de la santé et de la prévention en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Un greffier,