Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2203214

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 27 avril 2022, Mme A C, représentée par la SELARL Drai Associés (Me Margaroli) doit être regardée comme demandant au tribunal :

1°) de condamner l'État à lui verser :

- la somme totale de 13 586,40 euros, outre 141,52 euros par mois entre le 1er janvier 2022 et la date du jugement à intervenir, en réparation des préjudices financiers qu'elle estime avoir subis du fait des fautes commises par les services du ministère de l'intérieur dans l'attribution du montant de son indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) à compter du 1er janvier 2014 ;

- la somme totale de 5 000 euros en réparation du préjudice moral qu'elle estime avoir subi du fait de l'absence de réponse de ces services aux différentes demandes qu'elle avait présentées en vue de la régularisation de sa situation ;

2°) de mettre à la charge de l'État la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable, dès lors que les courriers qu'elle avait adressés à l'administration les 3 mars 2020 et 10 juin 2021 en vue du règlement amiable de sa situation ne constituaient pas des demandes indemnitaires préalables ;

- la prescription quadriennale des dettes publiques n'est pas opposable aux créances qu'elle détient sur l'État, dès lors que la décision la classant dans le groupe de fonctions n°1 du corps des adjoints administratifs pour l'application du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) à compter du 1er janvier 2014 n'a été édictée que le 6 juin 2019 et lui a été notifiée le jour-même ;

- les services du ministère de l'intérieur ont commis des fautes de nature à engager la responsabilité de l'État ; en effet :

• elle a été classée dans le groupe de fonctions n°1 du corps des adjoints administratifs pour l'application du RIFSEEP et perçoit un montant brut mensuel d'IFSE de 353,82 euros depuis le mois de décembre 2019, soit 4 242 euros bruts par an ;

• ce montant brut annuel, inférieur au socle indemnitaire applicable aux adjoints administratifs classés dans le même groupe de fonctions et affectés en administration centrale ainsi que dans les services déconcentrés situés en Île-de-France selon la circulaire du 25 mai 2016, révèle qu'elle perçoit l'IFSE attribuée aux adjoints administratifs classés dans le groupe de fonctions n°1 et affectés dans les services déconcentrés situés en dehors de l'Île-de-France ;

• elle aurait dû percevoir l'IFSE attribuée aux adjoints administratifs classés dans le même groupe de fonctions et affectés en administration centrale ainsi que dans les services déconcentrés situés en Ile-de-France, dès lors que la délégation de l'inspection générale de la police nationale (IGPN) de Lyon où elle exerce ses fonctions relève de l'administration centrale du ministère de l'intérieur et que ses agents ne sont pas gérés par les services déconcentrés du secrétariat général pour l'administration du ministère de l'intérieur (SGAMI) ;

• elle est victime d'une rupture d'égalité vis-à-vis des adjoints administratifs affectés dans les services parisiens de l'IGPN qui perçoivent l'IFSE attribuée aux agents affectés en administration centrale ainsi que dans les services déconcentrés situés en Île-de-France, dès lors qu'ils appartiennent à un même corps de fonctionnaires, qu'ils effectuent les mêmes missions et qu'aucun motif d'intérêt général n'est avancé pour justifier une telle différence de traitement ;

- ces fautes lui ont causé un préjudice financier à hauteur de 13 586,40 euros sur la période comprise entre les années 2014 et 2021, outre 141,52 euros par mois entre le 1er janvier 2022 et la date du jugement à intervenir, ainsi qu'un préjudice moral pouvant être évalué à la somme de 5 000 euros du fait de l'absence de réponse des services du ministère de l'intérieur aux différentes demandes présentées en vue de la régularisation de sa situation.

La requête a été communiquée au ministre de l'intérieur, qui n'a pas produit de mémoire en défense avant la clôture de l'instruction malgré la mise en demeure qui lui a été adressée le 17 octobre 2022, en application des dispositions de l'article R. 612-3 du code de justice administrative.

Par un courrier du 1er juin 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, d'une prévision d'enrôlement de l'affaire et d'une date prévisionnelle de clôture d'instruction à effet immédiat au plus tôt le 30 juin 2023.

La clôture de l'instruction est intervenue le 8 septembre 2023.

Le ministre de l'intérieur et des outre-mer a produit un mémoire en défense le 29 septembre 2023, postérieurement à la clôture de l'instruction, qui n'a pas été communiqué.

Par un courrier du 9 octobre 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur deux moyens d'ordre public relevés d'office tirés :

- de l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires de Mme C tendant à la réparation des préjudices financiers qu'elle estime avoir subis du fait de l'attribution du montant de son IFSE à compter du 1er janvier 2014, dès lors que ces conclusions ont la même portée que des conclusions à fin d'annulation de la décision à objet purement pécuniaire fixant le montant mensuel de son IFSE à compter du 1er janvier 2014, révélée par ses bulletins de paie et dont elle a eu connaissance au plus tard le 3 mars 2020, qui est devenue définitive à l'expiration du délai de recours contentieux de deux mois qui a commencé à courir le 17 août 2020, date à laquelle une décision implicite de rejet est née du silence gardé par l'administration pendant un délai de deux mois, suspendu du 12 mars au 23 juin 2020 inclus, sur le recours gracieux qu'elle avait formé le 5 mars 2020 ;

- de l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires de la requérante tendant à la réparation du préjudice moral qu'elle estime avoir subi du fait de l'absence de réponse par les services du ministères de l'intérieur aux différentes demandes qu'elle avait présentées en vue de la régularisation de sa situation, dès lors que les demandes indemnitaires préalables de l'intéressée se fondant exclusivement sur les préjudices financiers et moraux qu'elle estimait avoir subis du fait de l'attribution du montant de son IFSE à compter du 1er janvier 2014, de telles conclusions reposent sur un fait générateur distinct et constituent une demande nouvelle irrecevable à défaut de liaison du contentieux.

Mme C a présenté des observations en réponse à ces moyens d'ordre public le 10 octobre 2023 qui ont été communiquées au défendeur.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

- le décret n° 2006-1760 du 23 décembre 2006 ;

- le décret n° 2013-728 du 12 août 2013 ;

- le décret n° 2013-784 du 28 août 2013 ;

- le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ;

- l'arrêté du 28 août 2013 relatif à l'organisation de l'inspection générale de la police nationale ;

- l'arrêté du 20 mai 2014 pris pour l'application aux corps d'adjoints administratifs des administrations de l'État des dispositions du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'État ;

- l'instruction n° 16-000511-I du ministre de l'intérieur du 25 mai 2016 relative aux modalités de gestion de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise pour les personnels administratifs du ministère de l'intérieur applicables à compter du 1er janvier 2016 ;

- l'instruction n° 17-000407-I du ministre de l'intérieur du 22 mai 2017 relative aux modalités de gestion de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise pour les personnels administratifs du ministère de l'intérieur applicables à compter du 1er janvier 2017 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience, à laquelle elles n'étaient ni présentes, ni représentées.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Gueguen ;

- et les conclusions de M. Pineau, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Par une décision du 6 juin 2019, le ministre de l'intérieur a classé Mme C, adjointe administrative principale de 1ère classe affectée depuis le 1er janvier 2014 à la délégation de l'inspection générale de la police nationale (IGPN) de Lyon, dans le groupe de fonctions n°1 du corps des adjoints administratifs pour l'application du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) à compter du 1er janvier 2014, en l'informant que le montant de son indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) figurerait sur son bulletin de paie " sous le code indemnitaire 201793 ". Par un courrier du 3 mars 2020, dont l'administration a accusé réception le 5 mars suivant, l'intéressée a saisi la cheffe de l'IGPN d'une demande tendant à l'attribution, à compter du 1er janvier 2014, du RIFSEEP dont bénéficient les adjoints administratifs affectés en administration centrale ainsi que dans les services déconcentrés situés en Île-de-France, en se prévalant d'une rupture d'égalité entre fonctionnaires appartenant à un même corps. Le silence gardé par l'administration sur cette demande a fait naître une décision implicite de rejet. Après avoir saisi le médiateur interne de la police nationale le 19 juin 2020 qui a rendu un avis le 20 octobre suivant, par un courrier du 10 juin 2021, dont l'administration a accusé réception le jour-même, Mme C a saisi le directeur des ressources et des compétences de la police nationale d'une demande ayant le même objet que la demande précitée du 5 mars 2020 et qui a implicitement été rejetée. Enfin, par deux courriers des 27 décembre 2021 et 26 avril 2022, dont l'administration a accusé réception les 30 décembre 2021 et 26 avril 2022, l'intéressée a saisi le directeur des ressources et des compétences de la police nationale de deux demandes indemnitaires préalables tendant à la réparation des préjudices financiers et moraux qu'elle estimait avoir subis du fait des fautes commises par les services du ministère de l'intérieur dans l'attribution du montant de son IFSE à compter du 1er janvier 2014, qui ont été implicitement rejetées. La requérante demande au tribunal de condamner l'État à lui verser, d'une part, la somme totale de 13 586,40 euros, outre 141,52 euros par mois entre le 1er janvier 2022 et la date du jugement à intervenir, en réparation des préjudices financiers qu'elle estime avoir subis du fait des fautes commises par les services du ministère de l'intérieur dans l'attribution du montant de son IFSE à compter du 1er janvier 2014, et, d'autre part, la somme totale de 5 000 euros en réparation du préjudice moral qu'elle estime avoir subi du fait de l'absence de réponse de ces services aux différentes demandes qu'elle avait présentées en vue de la régularisation de sa situation.

En ce qui concerne la recevabilité des conclusions indemnitaires de Mme C tendant à la réparation des préjudices financiers qu'elle estime avoir subis du fait des fautes commises par les services du ministère de l'intérieur dans l'attribution du montant de son IFSE à compter du 1er janvier 2014 :

2. D'une part, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. () ". Selon les termes de l'article R. 421-2 du même code : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. () ". Et aux termes de l'article R. 421-5 de ce même code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ".

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 100-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Le présent code régit les relations entre le public et l'administration en l'absence de dispositions spéciales applicables. / Sauf dispositions contraires du présent code, celui-ci est applicable aux relations entre l'administration et ses agents. ". Selon les termes de l'article L. 110-1 du même code : " Sont considérées comme des demandes au sens du présent code les demandes et les réclamations, y compris les recours gracieux ou hiérarchiques, adressées à l'administration. ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 112-6 de ce code : " Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation. () ". Toutefois, en vertu de l'article L. 112-2 de ce même code, les dispositions précitées de l'article L. 112-6 ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents. Et selon les termes de l'article L. 231-4 du même code : " Par dérogation à l'article L. 231-1, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet : / () 5° Dans les relations entre l'administration et ses agents. ".

4. En outre, aux termes de l'article 1er de l'ordonnance du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période : " I. - Les dispositions du présent titre sont applicables aux délais et mesures qui ont expiré ou qui expirent entre le 12 mars 2020 et le 23 juin 2020 inclus. () ". Selon les termes de l'article 6 de la même ordonnance : " Le présent titre s'applique aux administrations de l'Etat () ". Et aux termes de l'article 7 de cette même ordonnance : " Sous réserve des obligations qui découlent d'un engagement international ou du droit de l'Union européenne, les délais à l'issue desquels une décision () de l'un des organismes ou personnes mentionnés à l'article 6 peut ou doit intervenir ou est acquis implicitement et qui n'ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus jusqu'à la fin de la période mentionnée au I de l'article 1er. () ".

5. Enfin, l'expiration du délai permettant d'introduire un recours en annulation contre une décision expresse dont l'objet est purement pécuniaire fait obstacle à ce que soient présentées des conclusions indemnitaires ayant la même portée.

6. En l'espèce, s'il est constant que par la décision précitée du 6 juin 2019, qui mentionne les voies et délais de recours et a été notifiée à l'intéressée le jour-même, le ministre de l'intérieur s'est borné à classer Mme C dans le groupe de fonctions n°1 du corps des adjoints administratifs pour l'application du RIFSEEP à compter du 1er janvier 2014, sans fixer le montant mensuel de l'IFSE qui lui serait attribué à compter de la même date mais en l'informant que ce montant figurerait sur son bulletin de paie " sous le code indemnitaire 201793 ", il résulte toutefois de l'instruction que l'intéressée a nécessairement eu connaissance dudit montant, révélé par ses bulletins de paie ultérieurs, au plus tard le 3 mars 2020, date à laquelle elle a rédigé un recours gracieux transmis à la cheffe de l'IGPN le 5 mars suivant en vue d'obtenir l'attribution, à compter du 1er janvier 2014, du RIFSEEP dont bénéficient les adjoints administratifs affectés en administration centrale ainsi que dans les services déconcentrés situés en Île-de-France, en se prévalant d'une rupture d'égalité entre fonctionnaires appartenant à un même corps dès lors qu'elle percevait le RIFSEEP dont bénéficient les adjoints administratifs affectés dans les services déconcentrés situés en dehors de l'Île-de-France. Contrairement à ce que soutient la requérante, la décision par laquelle l'administration fixe pour la première fois le montant mensuel de l'IFSE alloué à un adjoint administratif dans la limite des plafonds et planchers prévus par l'arrêté du 20 mai 2014 pris pour l'application aux corps d'adjoints administratifs des administrations de l'État des dispositions du décret du 20 mai 2014 portant création d'un RIFSEEP dans la fonction publique de l'État revêt un caractère purement pécuniaire, dès lors qu'elle n'implique pas une appréciation de la valeur professionnelle de l'agent. Conformément à la combinaison des dispositions citées aux points 3 à 5, le silence gardé pendant deux mois par l'administration sur le recours gracieux formé par Mme C, le 5 mars 2020, à l'encontre de cette décision révélée, dont l'objet est purement pécuniaire, qui a été suspendu du 12 mars au 23 juin 2020 inclus, a fait naître une décision implicite de rejet, le 17 août 2020, l'intéressée disposant, en qualité d'agente publique, en dépit de la circonstance que ce recours gracieux n'aurait pas fait l'objet d'un accusé de réception mentionnant les voies et délais de recours, d'un délai de recours contentieux de deux mois à compter de cette date. Enfin, dès lors qu'il ne résulte pas de l'instruction que Mme C aurait saisi le tribunal de conclusions à fin d'annulation de cette décision dans ce délai qui n'a été prorogé ou rouvert, ni par la saisine du médiateur interne de la police nationale le 19 juin 2020, ni par son recours hiérarchique ni davantage par les demandes indemnitaires préalables dont elle a saisi l'administration, les 10 juin et 30 décembre 2021 et le 26 avril 2022, ledit délai était expiré lorsque, le 27 avril 2022, la requérante a saisi le tribunal de conclusions indemnitaires tendant à la condamnation de l'État à lui verser la somme totale de 13 586,40 euros, outre 141,52 euros par mois entre le 1er janvier 2022 et la date du jugement à intervenir, en réparation des préjudices financiers qu'elle estime avoir subis du fait des fautes commises par les services du ministère de l'intérieur dans l'attribution du montant de son IFSE à compter du 1er janvier 2014 qui avaient ainsi la même portée que des conclusions tendant à l'annulation d'une décision révélée dont l'objet est purement pécuniaire et qui est devenue définitive. Par suite, et ainsi qu'en ont été informées les parties en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, ces conclusions indemnitaires sont irrecevables et doivent être rejetées.

En ce qui concerne la recevabilité des conclusions indemnitaires de Mme C tendant à la réparation du préjudice moral qu'elle estime avoir subi du fait de l'absence de réponse des services du ministère de l'intérieur aux différentes demandes qu'elle avait présentées en vue de la régularisation de sa situation :

7. Selon les termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " () Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. () ".

8. Il résulte de ces dispositions qu'en l'absence d'une décision de l'administration rejetant une demande formée devant elle par le requérant ou pour son compte, une requête tendant au versement d'une somme d'argent est irrecevable et peut être rejetée pour ce motif même si, dans son mémoire en défense, l'administration n'a pas soutenu que cette requête était irrecevable, mais seulement que les conclusions du requérant n'étaient pas fondées. En revanche, les termes du deuxième alinéa de l'article R. 421-1 du code de justice administrative n'impliquent pas que la condition de recevabilité de la requête tenant à l'existence d'une décision de l'administration s'apprécie à la date de son introduction. Cette condition doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l'administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle, que cette demande ait été présentée antérieurement ou postérieurement à l'introduction du recours juridictionnel. Par suite, l'intervention d'une telle décision en cours d'instance régularise la requête, sans qu'il soit nécessaire que le requérant confirme ses conclusions et alors même que l'administration aurait auparavant opposé une fin de non-recevoir fondée sur l'absence de décision.

9. La décision par laquelle l'administration rejette une réclamation tendant à la réparation des conséquences dommageables d'un fait qui lui est imputé lie le contentieux indemnitaire à l'égard du demandeur pour l'ensemble des dommages causés par ce fait générateur, quels que soient les chefs de préjudice auxquels se rattachent les dommages invoqués par la victime et que sa réclamation ait ou non spécifié les chefs de préjudice en question. Par suite, la victime est recevable à demander au juge administratif, dans les deux mois suivant la notification de la décision ayant rejeté sa réclamation, la condamnation de l'administration à l'indemniser de tout dommage ayant résulté de ce fait générateur, y compris en invoquant des chefs de préjudice qui n'étaient pas mentionnés dans sa réclamation. En revanche, si une fois expiré ce délai de deux mois, la victime saisit le juge d'une demande indemnitaire portant sur la réparation de dommages causés par le même fait générateur, cette demande est tardive et, par suite, irrecevable. Il en va ainsi alors même que ce recours indemnitaire indiquerait pour la première fois les chefs de préjudice auxquels se rattachent les dommages, ou invoquerait d'autres chefs de préjudice, ou aurait été précédé d'une nouvelle décision administrative de rejet à la suite d'une nouvelle réclamation portant sur les conséquences de ce même fait générateur.

10. Il n'est fait exception à ce qui est dit au point précédent que dans le cas où la victime demande réparation de dommages qui, tout en étant causés par le même fait générateur, sont nés, ou se sont aggravés, ou ont été révélés dans toute leur ampleur postérieurement à la décision administrative ayant rejeté sa réclamation. Dans ce cas, qu'il s'agisse de dommages relevant de chefs de préjudice figurant déjà dans cette réclamation ou de dommages relevant de chefs de préjudice nouveaux, la victime peut saisir l'administration d'une nouvelle réclamation portant sur ces nouveaux éléments et, en cas de refus, introduire un recours indemnitaire dans les deux mois suivant la notification de ce refus. Dans ce même cas, la victime peut également, si le juge administratif est déjà saisi par elle du litige indemnitaire né du refus opposé à sa réclamation, ne pas saisir l'administration d'une nouvelle réclamation et invoquer directement l'existence de ces dommages devant le juge administratif saisi du litige en premier ressort afin que, sous réserve le cas échéant des règles qui gouvernent la recevabilité des demandes fondées sur une cause juridique nouvelle, il y statue par la même décision.

11. En l'espèce, si Mme C se prévaut d'une faute commise par les services du ministère de l'intérieur du fait de l'absence de réponse aux différentes demandes qu'elle avait adressées en vue de la régularisation de sa situation et demande au tribunal de condamner l'État à lui verser la somme totale de 5 000 euros en réparation du préjudice moral qu'elle estime dès lors avoir subi, il résulte de l'instruction que les deux demandes indemnitaires préalables adressées par l'intéressée au directeur des ressources et des compétences de la police nationale les 30 décembre 2021 et 26 avril 2022 se fondaient exclusivement sur les préjudices financiers et moraux qu'elle estimait avoir subis du fait des fautes commises par les services du ministère de l'intérieur dans l'attribution du montant de son IFSE à compter du 1er janvier 2014. Par suite, ainsi qu'en ont été informées les parties en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, et dès lors qu'il ne résulte pas de l'instruction que la requérante aurait adressé à l'administration, postérieurement à l'introduction de sa requête, une nouvelle demande indemnitaire relative au préjudice moral qu'elle estime avoir subi du fait de l'absence de réponse aux différentes demandes qu'elle avait adressées en vue de la régularisation de sa situation, ces conclusions indemnitaires, qui reposent sur un fait générateur distinct, constituent une demande nouvelle irrecevable à défaut de toute liaison du contentieux et ne peuvent qu'être rejetées.

12. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les conclusions indemnitaires de Mme C ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, doivent être rejetées.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de Mme C est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme A C et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.

Délibéré après l'audience du 13 octobre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Baux, présidente,

M. Bertolo, premier conseiller,

M. Gueguen, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 octobre 2023.

Le rapporteur,

C. Gueguen

La présidente,

A. Baux

La greffière,

I. Rignol

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Un greffier,