Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2203666

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 13 mai 2022 et 2 juillet 2023, Mme F D épouse E, représentée par Me Parisi, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite, née le 24 février 2022, par laquelle le maire de la ville de Lyon a rejeté sa demande tendant à la modification unilatérale de la concession funéraire accordée le 27 mai 2013 à sa petite-fille au sein du cimetière de la Guillotière ancien afin qu'elle puisse y être inhumée aux côtés de son défunt époux ;

2°) d'enjoindre à la ville de Lyon, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 50 euros par jour de retard :

- à titre principal, de procéder à la modification de cette concession funéraire afin de la désigner comme son unique titulaire ;

- à titre subsidiaire, de procéder à sa modification afin de la désigner comme co-titulaire aux côtés de sa petite-fille ;

3°) de mettre à la charge de la ville de Lyon la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête relève de la compétence de la juridiction administrative, dès lors qu'une concession funéraire est un contrat administratif et que le droit à obtenir une telle concession est régie par les dispositions de l'article L. 2223-13 du code général des collectivités territoriales ;

- sa requête est recevable ; en effet :

• aucun délai de recours contentieux ne lui est opposable conformément aux dispositions de l'article L. 112-6 du code des relations entre le public et l'administration, dès lors que la demande qu'elle a présentée auprès des services de la ville de Lyon le 22 décembre 2021 n'a pas fait pas l'objet de l'accusé de réception prévu par les dispositions des articles L. 112-3 et R. 112-5 du même code ;

• la décision contestée du 24 février 2022 ne peut être purement confirmative d'une précédente décision du 27 août 2020 ayant le même objet, dès lors qu'elle n'a eu connaissance de cette précédente décision que le 22 décembre 2021, date à laquelle elle s'est adressée aux services de la ville de Lyon ;

• le courrier qu'elle avait adressé à ces services le 8 octobre 2020 afin d'exprimer son profond désarroi face au silence de l'administration et de relancer les services de la ville de Lyon sur sa demande du 20 août 2020 ne fait que confirmer qu'elle n'avait pas connaissance de ladite décision du 27 août 2020 ;

- la décision attaquée est entachée d'une erreur de droit au regard des dispositions de l'article 6, 4° du code de la commande publique, dès lors que le maire de la ville de Lyon disposait, en sa qualité d'autorité contractante d'un contrat d'occupation du domaine public, du pouvoir de procéder à la modification unilatérale de la concession funéraire accordée le 27 mai 2013 à sa petite-fille ;

- elle est entachée d'une erreur de droit au regard des dispositions de l'article L. 2223-13 du code général des collectivités territoriales ; en effet :

• à la date à laquelle il a accordé cette concession funéraire à sa petite-fille, le maire de la ville de Lyon ne pouvait légalement lui refuser l'octroi de cette concession au seul motif qu'elle ne résidait pas sur le territoire de la ville de Lyon, alors que l'arrêté du 27 mai 2013 révèle l'existence de places disponibles au sein du cimetière de la Guillotière ancien et qu'elle a payé l'intégralité des factures afférentes à ladite concession ;

• à la date de sa demande du 22 décembre 2021, le maire de la ville de Lyon ne pouvait légalement lui refuser de modifier la concession funéraire accordée le 27 mai 2013 à sa petite-fille pour ce seul et même motif, alors qu'elle a payé l'intégralité des factures afférentes à cette concession, que son défunt époux y a été inhumé le 28 août 2019 conformément à ses dernières volontés et qu'elle souhaite y être inhumée à ses côtés ;

- il est essentiel qu'elle puisse être désignée comme l'unique titulaire ou la co-titulaire de la concession funéraire accordée le 27 mai 2013, dès lors que sa petite-fille a exprimé à plusieurs reprises sa volonté de s'opposer à son inhumation en son sein.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 23 juin et 10 août 2023, la ville de Lyon conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- à titre principal, la requête de Mme E ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, dès lors que sa demande, qui tend à la détermination des bénéficiaires de la concession funéraire accordée le 27 mai 2013 à sa petite-fille, revêt le caractère d'un litige de droit privé l'opposant à la titulaire de cette concession ;

- à titre subsidiaire, la requête de l'intéressée est irrecevable ; en effet :

• l'arrêté du 27 mai 2013 par lequel le maire de la ville de Lyon a accordé à la petite-fille de Mme E une concession funéraire au sein du cimetière de la Guillotière ancien pour une durée de cinquante ans du 27 mai 2013 au 27 mai 2063 n'a jamais été contesté dans les délais de recours contentieux ;

• la requérante a nécessairement eu connaissance de ce que sa petite-fille était l'unique titulaire de cette concession au plus tard au mois d'août 2019, entre la date du décès de son époux le 21 août 2019 et la demande de son inhumation au sein de ladite concession le 28 août suivant ;

• la décision implicite contestée est purement confirmative de la décision du 27 août 2020 ayant le même objet et qui est devenue définitive à l'expiration d'un délai de recours contentieux raisonnable d'un an qui a commencé à courir au plus tard le 8 octobre 2020, date à laquelle l'intéressée a eu connaissance de cette décision et s'est une nouvelle fois adressée par courrier aux services de la ville de Lyon ;

• ni ce courrier du 8 octobre 2020, ni la nouvelle demande présentée par Mme E le 24 décembre 2021 n'ont pour effet de proroger ou de rouvrir le délai de recours contentieux ;

- à titre infiniment subsidiaire, les moyens de Mme E ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée à Mme C A qui n'a pas produit d'observations.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Gueguen ;

- les conclusions de M. Pineau, rapporteur public ;

- les observations de Me Parisi, représentant Mme E ;

- et les observations de Mme B, représentant la ville de Lyon.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 27 mai 2013, le maire de la ville de Lyon a accordé à la petite-fille de Mme E une concession funéraire cinquantenaire, valide du 27 mai 2013 au 27 mai 2063, pour une sépulture " familiale - opposition à crémation " d'environ 2,4 m2 de terrain située au sein du cimetière de la Guillotière ancien, dans le 7ème arrondissement de Lyon, moyennant la somme de 3 078,98 euros payée par Mme E, au motif que l'intéressée ne résidait pas sur le territoire de sa commune contrairement à sa petite-fille. À la suite de son décès survenu le 21 août 2019, l'époux de Mme E a été inhumé le 28 août suivant dans l'un des deux caveaux acquis par l'intéressée et situés au sein de cette concession funéraire de famille, conformément à une autorisation d'inhumation délivrée par le maire de la ville de Lyon à sa petite-fille suite à la demande présentée par cette dernière en sa qualité d'unique titulaire de ladite concession. Par un courrier du 20 août 2020, dont l'administration a accusé réception au plus tard le 25 août suivant, Mme E a saisi les services municipaux d'une première demande tendant à ce que le maire de la ville de Lyon procède à la modification unilatérale de la concession funéraire accordée à sa petite-fille en la désignant comme la nouvelle titulaire de cette concession afin qu'elle puisse le cas échéant y être inhumée aux côtés de son défunt époux, en dépit du désaccord exprimé par sa petite-fille. Par une décision du 27 août 2020, la responsable du service administratif funéraire de la direction des cimetières de la mairie de Lyon a rejeté sa demande. Enfin, par un courrier du 22 décembre 2021, dont l'administration a accusé réception le 24 décembre suivant, Mme E a saisi les services de la ville de Lyon d'une seconde demande tendant à ce que le maire de cette ville procède à la modification unilatérale de la concession funéraire accordée à sa petite-fille, afin d'être désignée comme son unique titulaire ou, à défaut, comme co-titulaire aux côtés de cette dernière. La requérante demande au tribunal de prononcer l'annulation de la décision implicite, née le 24 février 2022, par laquelle le maire de la ville de Lyon a rejeté sa demande.

Sur l'exception d'incompétence de la juridiction administrative opposée en défense :

2. Selon les termes de l'article L. 2223-13 du code général des collectivités territoriales : " Lorsque l'étendue des cimetières le permet, il peut être concédé des terrains aux personnes qui désirent y fonder leur sépulture et celle de leurs enfants ou successeurs. Les bénéficiaires de la concession peuvent construire sur ces terrains des caveaux, monuments et tombeaux. () ". L'article L. 2223-14 du même code prévoit que : " Les communes peuvent, sans toutefois être tenues d'instituer l'ensemble des catégories ci-après énumérées, accorder dans leurs cimetières : / () 3° Des concessions cinquantenaires ; () ". Et selon les termes de l'article L. 2223-15 de ce même code : " Les concessions sont accordées moyennant le versement d'un capital dont le montant est fixé par le conseil municipal. () ".

3. Les contrats de concession des terrains dans les cimetières comportant occupation du domaine public communal, les litiges relatifs auxdites concessions relèvent, en principe, de la juridiction administrative.

4. En l'espèce, contrairement à ce que fait valoir l'administration en défense, le présent litige, par lequel Mme E demande au tribunal de prononcer l'annulation de la décision implicite par laquelle le maire de la ville de Lyon a rejeté sa demande tendant à la modification unilatérale de la concession funéraire accordée le 27 mai 2013 à sa petite-fille au sein du cimetière de la Guillotière ancien afin qu'elle puisse y être inhumée aux côtés de son défunt époux ne relève pas exclusivement de rapports de droit privé entre les bénéficiaires de cette concession mais, relatif au refus opposé par l'autorité municipale à la demande d'un tiers tendant à la modification unilatérale d'une concession funéraire comportant occupation du domaine public communal, de la compétence de la juridiction administrative. Par suite, l'exception d'incompétence opposée par la ville de Lyon doit être écartée.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

5. D'une part, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. () ". Selon les termes de l'article R. 421-5 du même code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ".

6. D'autre part, le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières, dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance.

7. Enfin, une décision individuelle dont l'objet est le même que celui d'une décision antérieure devenue définitive revêt un caractère confirmatif dès lors que ne s'est produit entretemps aucun changement dans les circonstances de droit ou de fait de nature à emporter des conséquences sur l'appréciation des droits ou prétentions en litige. Une telle décision confirmative est insusceptible de faire l'objet d'un recours contentieux.

8. En l'espèce, il ressort des pièces produites en défense que Mme E a eu connaissance de la décision du 27 août 2020 par laquelle la responsable du service administratif funéraire de la direction des cimetières de la mairie de Lyon a rejeté sa demande du 20 août 2020 tendant à la modification unilatérale de la concession funéraire accordée le 27 mai 2013 à sa petite-fille, au plus tard le 8 octobre 2020, date à laquelle l'intéressée s'est une nouvelle fois adressée aux services municipaux par un courrier auquel cette décision était notamment jointe. Conformément à ce qui a été précédemment exposé au point 6, la requérante disposait d'un délai de recours contentieux d'un an à compter de cette date pour contester ladite décision du 27 août 2020 qui ne comportait pas la mention des voies et délais de recours, soit jusqu'au 11 octobre 2021, ce délai raisonnable n'ayant pu être prorogé par son courrier du 8 octobre 2020 qui, compte tenu de ses termes, ne saurait être considéré comme constituant un recours administratif au sens et pour l'application des dispositions de l'article L. 411-2 du code des relations entre le public et l'administration. Si le 24 décembre 2021, Mme E a de nouveau sollicité la modification unilatérale de la concession funéraire accordée à sa petite-fille, la décision implicite de rejet de cette demande née le 24 février 2022 doit être regardée comme purement confirmative de la décision du 27 août 2020 devenue définitive le 11 octobre 2021, dès lors, d'une part, que ces décisions ont le même objet, d'autre part, que la requérante ne fait état d'aucun changement dans les circonstances de droit ou de fait qui serait intervenu entre le 27 août 2020 et le 24 février 2022 et, enfin, qu'elle ne se prévaut d'aucune circonstance particulière. Dans ces conditions, et ainsi que le faire valoir l'administration en défense, la décision contestée du 24 février 2022 n'a pas pu avoir pour effet de rouvrir le délai de recours contentieux et la requête de l'intéressée, qui n'a été enregistrée au greffe du tribunal que le 13 mai 2022, est tardive. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense doit être accueillie, et la requête de Mme E, qui est irrecevable, ne peut qu'être rejetée en toutes ses conclusions.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de Mme E est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme F D épouse E, à la ville de Lyon et à Mme C A.

Délibéré après l'audience du 27 octobre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Baux, présidente,

M. Bertolo, premier conseiller,

M. Gueguen, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 novembre 2023.

Le rapporteur,

C. Gueguen

La présidente,

A. Baux

La greffière,

F. Faure

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Un greffier,