Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2207816

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 19 octobre 2022 et 7 juin 2023, M. C A, représenté par l'AARPI Riou et Zeo Avocats Associés (Me Riou), demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 19 août 2022 par laquelle le ministre des armées a rejeté son recours administratif préalable obligatoire dirigé contre la décision du 22 novembre 2021 par laquelle la ministre des armées a refusé de renouveler son contrat d'engagement à servir dans la réserve opérationnelle J et a prononcé sa radiation des contrôles à compter du 1er août 2021 ;

2°) d'enjoindre au ministre des armées, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation, de procéder au réexamen de sa situation et, dans l'attente, de prononcer sa réintégration dans ses fonctions et de reconstituer l'ensemble des éléments de sa carrière à compter du 1er août 2021 ;

3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa requête est recevable, dès lors qu'il justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir à l'encontre la décision contestée mettant fin à sa qualité de réserviste militaire ;

- la décision attaquée est insuffisamment motivée en fait ;

- elle est entachée d'une violation de la loi et d'erreur de droit ; en effet :

• le ministre des armées s'est estimé, à tort, en situation de compétence liée vis-à-vis de l'avis défavorable émis par la direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD) ;

• la substitution de motifs sollicitée par l'administration en défense sur ce point est sans incidence sur la légalité de la décision contestée, dès lors que le nouveau motif opposé est également entaché d'illégalité ;

- la décision contestée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors qu'il présente l'ensemble des conditions de confiance et d'aptitude indispensables à l'exercice des fonctions d'aumônier réserviste.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 19 avril et 19 juin 2023, le ministre des armées conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- le motif tiré de ce qu'eu égard aux vulnérabilités révélées par l'enquête de sécurité conduite dans le cadre du " contrôle élémentaire " et de la procédure de renouvellement de son habilitation, M. A ne présentait pas les conditions de confiance et d'aptitude indispensables à l'exercice de ses fonctions d'aumônier réserviste sera substitué au motif tiré de l'édiction d'un avis défavorable du service de sécurité ;

- les moyens du requérant ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la défense ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la sécurité intérieure ;

- le décret n° 2008-1524 du 30 décembre 2008 ;

- le décret n° 2019-1271 du 2 décembre 2019 ;

- l'arrêté du 15 mars 2021 portant approbation de l'instruction ministérielle n° 900 sur la protection du secret et des informations diffusion restreinte et sensibles ;

- l'arrêté du 9 août 2021 portant approbation de l'instruction générale interministérielle n° 1300 sur la protection du secret de la défense nationale ;

- l'instruction n° 12632/ARM/DCSCA/DGC/AUM du 14 juin 2019 relative à la réserve opérationnelle des aumôniers militaires ;

- la décision n° 452535 du Conseil d'État statuant au contentieux du 9 mars 2022 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience, à laquelle le ministre des armées n'était ni présent, ni représenté.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Gueguen ;

- les conclusions de M. Arnould, rapporteur public ;

- et les observations de Me Riou, représentant M. A.

Considérant ce qui suit :

1. M. A est entré en service dans la réserve opérationnelle du I le 1er août 2017, en qualité d'aumônier militaire E, dans le cadre d'un contrat d'engagement à servir d'une durée d'un an qui a été renouvelé pour une durée de trois ans à compter du 1er août 2018. Par un courrier du 11 juin 2021, l'intéressé, qui était affecté auprès du groupement de soutien de la base de défense (GSBdD) H, au sein de la base aérienne G, a sollicité le renouvellement de son contrat. Toutefois, par une décision du 22 novembre 2021, la ministre des armées a prononcé sa radiation des contrôles de la réserve opérationnelle B à compter du 1er août 2021. Par un courrier du 4 février 2022, M. A a formé un recours administratif préalable obligatoire à l'encontre de cette décision devant la commission de recours des militaires. Enfin, par une décision du 19 août suivant, dont le requérant demande au tribunal de prononcer l'annulation, le ministre des armées a rejeté son recours.

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire. ". Selon les termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ". Par ailleurs, aux termes de l'article R. 4125-1 du code de la défense : " I. - Tout recours contentieux formé par un militaire à l'encontre d'actes relatifs à sa situation personnelle est précédé d'un recours administratif préalable, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux. / Ce recours administratif préalable est examiné par la commission des recours des militaires, placée auprès du ministre de la défense. () ". Et selon les termes de l'article R. 4125-10 de ce même code : " Dans un délai de quatre mois à compter de sa saisine, la commission notifie à l'intéressé la décision du ministre compétent () La décision prise sur son recours, qui est motivée en cas de rejet, se substitue à la décision initiale. () ".

3. La décision contestée du 19 août 2022 vise les textes dont elle fait application et expose les circonstances de fait sur lesquelles le ministre des armées a cru pouvoir se fonder pour rejeter le recours administratif préalable obligatoire formé par M. A à l'encontre de la décision du 22 novembre 2021 par laquelle la ministre des armées avait prononcé sa radiation des contrôles de la réserve opérationnelle B à compter du 1er août 2021. En effet, après avoir rappelé que le renouvellement d'un contrat d'engagement à servir dans la réserve opérationnelle ne constituait pas un droit pour son titulaire, que l'autorité militaire pouvait mettre un terme à cet engagement si le réserviste ne justifiait pas de l'ensemble des aptitudes requises, et que la procédure de " contrôle élémentaire " était une enquête de sécurité destinée à s'assurer que le degré de confiance qu'il était possible d'accorder à une personne pressentie pour une fonction, une affectation ou un recrutement, le ministre des armées a relevé que la décision initiale précitée du 22 novembre 2021 avait été prise au motif que la direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD) avait rendu un avis défavorable dans le cadre de cette procédure de " contrôle élémentaire " et que cet avis reposait sur des informations couvertes par le secret de la défense nationale faisant obstacle à la communication de ses motifs conformément aux dispositions de l'article L. 311-5 du code des relations entre le public et l'administration. Le ministre a également relevé que les circonstances que la hiérarchie de M. A ait donné un avis favorable au renouvellement de son contrat d'engagement, que l'intéressé aurait obtenu de bonnes notations et serait physiquement apte à poursuivre son engagement étaient sans incidence sur la légalité de la décision du 22 novembre 2021. Contrairement à ce que soutient le requérant, la décision attaquée, qui comporte les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement et lui permettent ainsi d'en contester utilement le bien-fondé, est suffisamment motivée. Au surplus, M. A ne saurait utilement soutenir que cette décision " ne justifie pas suffisamment () les motifs () (de) non-renouvellement (de son) contrat () et (de) sa radiation des contrôles " au regard de la décision du Conseil d'État du 9 mars 2022 visée ci-dessus faute de préciser " quels éléments de (sa) personnalité seraient de nature à justifier le non-renouvellement de son contrat " et " en quoi ces éléments de personnalités seraient déterminants au regard des caractéristiques de sa spécialité ", dès lors, d'une part, que le caractère suffisant de sa motivation s'apprécie indépendamment du bien-fondé des motifs retenus et, d'autre part, qu'il ressort de sa lecture que le ministre des armées s'est exclusivement fondé sur le sens de l'avis émis par le DRSD dans le cadre de la procédure dite de " contrôle élémentaire " et non sur son comportement, sa personnalité, les fonctions qu'il exerçait ou la sensibilité des sites auxquels il avait accès, ni même sur les " motifs " de cet avis qu'il ne s'est pas davantage approprié contrairement à ce qu'il fait valoir en défense. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision attaquée manque en fait et doit être écarté.

4. En second lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 4211-1 du code de la défense : " I. - Les citoyens concourent à la défense de la nation. Ce devoir peut s'exercer par une participation à des activités militaires dans la réserve. / () III - La réserve militaire a pour objet de renforcer les capacités des forces armées et formations rattachées dont elle est une des composantes pour la protection du territoire national, comme dans le cadre des opérations extérieures, d'entretenir l'esprit de défense et de contribuer au maintien du lien entre la Nation et son armée. Elle est constituée : / 1° D'une réserve opérationnelle comprenant : () a) Les volontaires qui ont souscrit un engagement à servir dans la réserve opérationnelle auprès de l'autorité militaire ; () ". Selon les termes de l'article L. 4221-1 du même code : " Le contrat d'engagement à servir dans la réserve opérationnelle est souscrit pour une durée de un à cinq ans renouvelable () ". L'article L. 4211-5 de ce code prévoit que : " Ont la qualité de militaires les réservistes quand ils exercent une activité pour laquelle ils sont convoqués en vertu de leur engagement à servir dans la réserve opérationnelle () ". Et aux termes de l'article L. 4132-1 de ce même code : " Nul ne peut être militaire : / () 3° S'il ne présente les aptitudes exigées pour l'exercice de la fonction ; () ".

5. D'autre part, aux termes de l'article 2 du décret du 30 décembre 2008 relatif aux aumôniers militaires : " Les aumôniers militaires assurent, au sein des armées () le soutien religieux du personnel de la défense () qui le souhaitent. () ". Selon les termes de l'article 1er du même décret : " Les aumôniers militaires sont des militaires servant en vertu d'un contrat. () ", et l'article 5 de ce même décret prévoit qu'ils " souscrivent un engagement au titre du service du commissariat des armées. () ". Par ailleurs, aux termes du préambule de l'instruction du 14 juin 2019 relative à la réserve opérationnelle des aumôniers militaires : " La présente instruction concerne les volontaires qui souscrivent un engagement à servir dans la réserve (ESR) opérationnelle en qualité d'aumônier militaire des cultes () D ". Selon les termes du point 1.2.2. de cette instruction, relatif à l'une des conditions particulières de recrutement dans la réserve opérationnelle des aumôniers militaires et intitulé " Condition relative à l'habilitation " : " Le candidat au recrutement fait l'objet d'une demande d'habilitation au niveau " confidentiel défense " (CD) établie par la direction centrale du service du commissariat des armées (DCSCA). Le niveau d'habilitation est déterminé par la nature de l'emploi tenu. () ". Le point 6.2.1 de la même instruction, intitulé " Demande de renouvellement de contrat ", prévoit que : " La procédure de renouvellement de contrat est de la compétence de la direction de chaque culte. Elle est initiée au cours de la dernière année du contrat et la notification de la décision intervient au plus tard trois mois avant le terme du contrat en cours () ". Et aux termes du point 6.2.3 de cette même instruction, intitulé " Décision de non-renouvellement de contrat " : " La DCSCA/DGC/AUM avertit tous les services concernés de la décision de non-renouvellement de contrat. / Cette décision est notifiée à l'aumônier de réserve, mais n'a pas à être motivée. ".

6. Enfin, un volontaire qui a souscrit un engagement à servir dans la réserve opérationnelle auprès de l'autorité militaire ne bénéficie d'aucun droit au renouvellement de son contrat. Toutefois, l'administration ne peut légalement décider, au terme de son contrat, de ne pas le renouveler que pour un motif tiré de l'intérêt du service. Un tel motif s'apprécie au regard de la satisfaction des besoins des armées ou de considérations tenant à la personne du volontaire.

7. Pour rejeter le recours administratif préalable obligatoire formé par M. A à l'encontre de la décision du 22 novembre 2021, le ministre des armées, après avoir notamment visé et cité l'instruction générale interministérielle n° 1300 sur la protection du secret de la défense nationale approuvée par un arrêté du 9 août 2021, s'est fondé sur le motif tiré de ce que cette décision " a(vait) été prise au motif que la direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD) a(vait) rendu un avis défavorable dans le cadre de la procédure de contrôle élémentaire ". Toutefois, ni l'avis émis par la DRSD à l'issue de cette procédure de " contrôle élémentaire " destinée à s'assurer du degré de confiance pouvant être accordé lors du recrutement d'un militaire ou de toute personne destinée à exercer certains emplois dans une zone sensible, ni celui émis par cette même direction à l'issue de la procédure d'enquête administrative dite " d'habilitation " prévue par l' instruction générale interministérielle n° 1300, et destinée à vérifier que le candidat à une habilitation " secret " ou " très secret " peut, sans risque pour la défense et la sécurité nationales ou pour sa propre sécurité, accéder à des informations et supports classifiés dans l'exercice de sa fonction ou l'accomplissement de sa mission, ne revêtent le caractère d'un avis conforme de nature à lier l'autorité compétente quant au renouvellement du contrat d'engagement à servir dans la réserve opérationnelle d'un militaire ou sa radiation des contrôles. Par suite, dès lors qu'il ressort de la lecture de la décision contestée que le ministre des armées, ainsi qu'il le reconnaît en défense en précisant que " la rédaction du motif de sa décision est à cet égard ambigüe ", s'est borné à s'approprier le sens de l'avis émis par la DRSD, sans procéder à l'examen de la demande de renouvellement du contrat de M. A au regard de l'intérêt du service, ce dernier est fondé à soutenir que cette autorité s'est estimée, à tort, en situation de compétence liée vis-à-vis de l'avis défavorable émis par cette direction et a ainsi entaché sa décision d'une erreur de droit.

8. Cependant, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

9. Le ministre des armées fait valoir dans son premier mémoire en défense, enregistré le 19 avril 2023 et communiqué au requérant, que la décision contestée est légalement justifiée par un autre motif que celui initialement indiqué et tiré de ce que M. A " ne présentait pas les conditions de confiance et d'aptitude indispensables à l'exercice de ses fonctions d'aumônier réserviste eu égard aux vulnérabilités révélées par l'enquête de sécurité conduite dans le cadre du contrôle élémentaire et de la procédure de renouvellement de son habilitation ". L'administration précise à cet égard, d'une part, que la demande de renouvellement du contrat de l'intéressé avait donné lieu à une " enquête de sécurité " diligentée par la DRSD, dès lors que l'exercice de ses fonctions impliquait " un accès à des zones protégées " mais également le renouvellement de son habilitation " confidentiel défense ", et, d'autre part, que cette direction avait émis " un avis défavorable au renouvellement (de son) contrat de réserviste et (de son) habilitation ".

10. En l'espèce, M. A soutient au contraire que cet autre motif ne serait pas davantage de nature à fonder légalement la décision attaquée, dès lors qu'il " présentait bien toutes les conditions de confiance et d'aptitudes à l'exercice des fonctions d'aumônier réserviste ". Toutefois, il ressort de la " note blanche " produite en défense, dont le ministre des armées précise qu'elle résulterait de la déclassification partielle des motifs de " l'avis de sécurité " émis à l'issue de l'enquête précitée, que la DRSD a tout d'abord mentionné que l'intéressé, " arrivé en France " au cours de l'année " 1984 ", possédait la " double nationalité franco-marocaine " depuis l'année " 2013 ", qu'il avait " effectué des voyages au Maroc " au cours des années " 2016 et 2018 " pour des motifs touristiques ainsi qu'au cours de l'année " 2017 " pour des motifs familiaux, que sa " conjointe ", arrivée sur le territoire français au cours de l'année " 2009 ", possédait également la " double nationalité franco-marocaine " depuis l'année " 2018 ", et que son " beau-père ", de " nationalité marocaine ", résidait " au Maroc ", de sorte que " les attaches de nationalité étrangère " de M. A, " notamment celle(s) résidant à l'étranger ", " ainsi que (s)es séjours répétés dans un pays à sensibilité particulière tel que le Maroc ", pouvaient le " rendre vulnérable " dans l'hypothèse où il serait " directement ou indirectement, via ses attaches, l'objet de pressions de la part de services étatiques ou de réseaux criminels ". Cette même direction a ensuite mentionné, aux termes de la " note blanche " précitée, que M. A entretenait " des liens étroits avec certaines organisations politico-religieuses du Sud-Est de la France " qui étaient " de nature à créer des vulnérabilités au sein de l'institution de par ses activités d'aumônier ", en précisant que " lors de l'étude de la demande d'habilitation " de l'intéressé au mois de " septembre 2021 ", le " service enquêteur " avait été " destinataire de nouveaux renseignements de services partenaires ayant conduit à faire évoluer la nature du précédent avis de sécurité ", lesquels ne pouvaient faire " l'objet d'une transmission plus détaillée ". Or, si le requérant, qui se prévaut notamment de sa qualité de président K depuis l'année 2011, fait état de ses " qualités morales de tolérance et d'ouverture aux autres " ainsi que de sa " volonté réelle de promouvoir le dialogue interreligieux, en favorisant la connaissance () réciproque des religions et des traditions spirituelles des uns et des autres ", et produit deux communiqués de presse ainsi qu'un discours respectivement datés des 3 février, 21 avril et 16 octobre 2017, ces seuls éléments, pour certains antérieurs à la conclusion de son premier contrat d'engagement à servir dans la réserve opérationnelle B voire au renouvellement de ce contrat, ne sont pas de nature à remettre en cause les éléments de vulnérabilité révélés par la " note blanche " de la DRSD. Par ailleurs, si l'intéressé soutient que la seule circonstance qu'il dispose de la nationalité marocaine n'est pas de nature à démontrer qu'il pourrait faire l'objet de pressions, que les " trois voyages " qu'il a effectués au Maroc, à visées touristiques et familiales, ne sauraient être qualifiés de " séjours répétés " de nature à justifier le non-renouvellement de son contrat, que ce pays ne présente aucune " sensibilité particulière " et qu'il n'y possède aucun intérêt patrimonial ou financier, il ne conteste pas sérieusement les vulnérabilités liées à ses attaches de nationalité étrangère. De même, si M. A, qui ne saurait sérieusement soutenir que la description du Maroc par la " note blanche " précitée serait " très largement exagéré(e), voire carrément discriminatoire ou raciste ", fait état de ce qu'il n'a jamais été en contact avec des services étatiques ou des réseaux criminels, cette allégation ne saurait être regardée comme une contestation sérieuse des éléments de fait contenus dans cette " note blanche ". En outre, si le requérant, qui ne conteste pas non plus sérieusement entretenir des liens étroits avec certaines organisations politico-religieuses du Sud-Est de la France en soutenant que " l'objet même (de ses) fonctions () est précisément de nouer des liens avec toutes les confessions religieuses " et qu'il " entretient () naturellement () d'excellentes relations avec les acteurs de confession musulmanes, catholiques, juives, bouddhistes et autres ", se prévaut de la circonstance tirée de ce que ces organisations ne seraient " en rien (des) organisations terroristes ou susceptibles de mettre en danger la sécurité de l'État français " dès lors qu'elles seraient " situées, de l'aveu même des services de renseignement, (dans) le Sud-Est de la France ", cette allégation ne saurait davantage être regardée comme une contestation sérieuse des éléments de fait contenus dans la " note blanche ". Enfin, et ainsi que le fait valoir l'administration en défense, M. A, qui fait état de ce qu'il était affecté, au cours de l'année 2021, à la base aérienne F, ne saurait sérieusement relativiser les missions, les enjeux ainsi que l'influence que peuvent revêtir les fonctions d'un aumônier militaire compte tenu de la sensibilité particulière de ces fonctions et des sites sur lesquels il est amené à intervenir.

11. Par suite, dès lors, d'une part, que le motif tiré des vulnérabilités de M. A, mises en évidence par l'enquête administrative diligentée par la DRSD, était de nature à fonder légalement le non-renouvellement de son contrat dans l'intérêt du service ainsi que sa radiation des contrôles compte tenu de la sensibilité des sites sur lesquels sa spécialité le conduisait à intervenir, d'autre part, qu'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était initialement fondée sur ce motif et, enfin, que la substitution demandée en défense ne prive le requérant d'aucune garantie procédurale liée au motif substitué, il y a lieu de faire droit à cette substitution de motifs et d'écarter les moyens tirés de la " violation de la loi ", de l'erreur de droit et de l'erreur manifeste d'appréciation.

12. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. A doit être rejetée en toutes ses conclusions.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. C A et au ministre des armées.

Délibéré après l'audience du 23 juin 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Baux, présidente,

M. Pineau, premier conseiller,

M. Gueguen, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 juillet 2023.

Le rapporteur,

C. Gueguen

La présidente,

A. Baux

La greffière,

F. Faure

La République mande et ordonne au ministre des armées, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Un greffier,