Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2208283

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 9 et 29 novembre 2022, la société Cellnex France, représentée par Me Bon-Julien, demande au juge des référés :

1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative et jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité, la suspension de l'exécution de l'arrêté du 6 septembre 2022 par lequel le maire de Lyon a fait opposition à sa déclaration préalable de travaux déposée en vue de l'installation d'une installation de téléphonie mobile sur un bâtiment situé 11 - 21 montée de l'Observance, dans le 9ème arrondissement ;

2°) d'enjoindre au maire de Lyon de lui délivrer un certificat provisoire de non-opposition dans le délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir ou, à titre subsidiaire, un arrêté provisoire de non-opposition, dans ce même délai ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Lyon le paiement d'une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- contrairement à ce que fait valoir la commune de Lyon en défense, aucune décision tacite d'opposition à sa déclaration n'est née le 14 août 2022, le dossier étant complet et les demandes de pièces complémentaires des 13 mai et 2 juin 2022 n'étant pas justifiées ; en outre, elle a répondu à ces demandes le 15 juillet 2022, dans le délai de trois mois qui lui était imparti ; enfin, en tout état de cause, à supposer même qu'une décision tacite soit effectivement née le 14 août 2022, la décision expresse ultérieure en litige ne constitue pas une décision confirmative, dès lors qu'elle est intervenue avant l'expiration du délai courant à l'encontre de cette décision implicite ; sa requête est donc recevable ;

- l'urgence est constituée compte tenu de l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile et de l'entrave portée aux activités de la société Bouygues-Télécom et à ses propres intérêts ; le projet permettra d'améliorer la couverture du territoire de la commune de Lyon ; enfin, aucun autre intérêt public ne s'attache au maintien de l'arrêté attaqué, le projet n'étant pas susceptible de créer des risques pour la salubrité publique et ne portant pas atteinte au droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ;

- il existe un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté attaqué ; en effet :

. il n'est pas établi que le signataire de cet arrêté disposait d'une délégation de signature exécutoire ;

. les demandes de pièces complémentaires des 13 mai et 2 juin 2022, qui visent des éléments qui ne pouvaient être légalement demandés ou qui avaient été produits dans le dossier de la déclaration, n'ont pu avoir pour effet de prolonger le délai d'instruction ; dès lors, la déclaration ayant été déposée le 3 mai 2022, une décision tacite de non-opposition est née le 3 juin 2022 ; par suite, l'arrêté attaqué doit être regardé comme retirant cette décision tacite ; or, cet arrêté n'a pas été précédé de la procédure contradictoire prévue par l'article L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration ; elle a ainsi été privée d'une garantie ;

. en outre, le maire a commis une erreur de droit dans l'application de l'article 222 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, qui ne permet pas le retrait d'une décision tacite d'autorisation d'un projet d'implantation d'antennes de radiotéléphonie mobile ;

. subsidiairement, dans l'hypothèse dans laquelle le tribunal n'admettrait pas que l'arrêté attaqué procède au retrait d'une décision tacite, d'une part, le maire, en opposant au projet litigieux les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation, ce projet n'étant pas de nature à porter atteinte à la santé de la population de la commune de Lyon, et notamment des enfants fréquentant l'école située à proximité ; d'autre part, le maire a également méconnu les dispositions de l'article R. 111-27 du même code et de l'article 4.6 UPp du règlement du plan local d'urbanisme et de l'habitat, le projet, qui ne constitue pas une nouvelle installation mais se borne à modifier une installation existante et dont l'impact visuel est quasiment nul depuis l'espace public, ne portant pas atteinte à l'intérêt des lieux avoisinants, et notamment des monuments historiques.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 novembre 2022, la commune de Lyon conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- alors que des demandes de pièces complémentaires ont été présentées les 13 mai et 2 juin 2022, la société Cellnex France n'a pas déposé l'ensemble des pièces sollicitées ; par suite, une décision tacite d'opposition est née le 14 août 2022, au terme du délai de trois mois ayant couru à compter de la réception de la première demande ; la requête en annulation et la présente requête en référé-suspension, qui ne tendent pas à l'annulation de cette décision tacite, devenue définitive, mais à l'annulation de l'arrêté du 6 septembre 2022, qui ne constitue qu'une décision confirmative qui ne fait pas grief, sont donc mal dirigées et, par suite, irrecevables ;

- la condition d'urgence n'est pas démontrée, dès lors en effet que les éléments publiés par l'opérateur lui-même font apparaître une couverture suffisante par le réseau de téléphonie mobile ; en tout état de cause, l'amélioration de la couverture du secteur sera très limitée ; en outre, alors que chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, le projet est susceptible de porter atteinte à la santé des enfants fréquentant le groupe scolaire situé à proximité ;

- aucun des moyens invoqués n'est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté attaqué ; en effet :

. le signataire de cet arrêté disposait d'une délégation de signature régulière ;

. le dossier n'était pas complet et la société Cellnex France n'a pas entièrement répondu aux demandes de pièces complémentaires qui lui ont été adressées les 13 mai et 2 juin 2022 ; par suite, aucune décision tacite de non-opposition n'a pu intervenir au terme du délai d'instruction, en l'espèce de deux mois, dès lors que le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable et aux abords de monuments historiques ; en outre, en tout état de cause, compte tenu de ce délai, aucune décision tacite ne pouvait intervenir avant le 15 septembre 2022, la société ayant produit des pièces complémentaires le 15 juillet 2022 ; en conséquence, l'arrêté attaqué ne peut être regardé comme procédant au retrait d'une décision tacite intervenue précédemment ; aucune procédure contradictoire ne devait donc être engagée en raison de ce prétendu retrait ;

. le projet en litige présente un risque de dégradation de la santé des populations vulnérables et des enfants fréquentant le secteur ; le maire n'a donc commis aucune erreur d'appréciation en opposant à ce projet les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ;

. le maire, qui a légitimement choisi de se fier à l'avis qui a été émis sur le projet par l'architecte des bâtiments de France, n'a également commis aucune erreur d'appréciation dans l'application des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- la requête, enregistrée le 9 novembre 2022 sous le n° 2208280, par laquelle société Cellnex France demande au tribunal d'annuler la décision dont elle demande la suspension dans la présente requête.

Vu :

- le code du patrimoine ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M. Chenevey, président de la 2ème chambre, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Chenevey, juge des référés ;

- Me le Rouge de Guerdavid, pour la société requérante, qui a repris les faits, moyens et conclusions exposés dans la requête ;

- M. A, pour la commune de Lyon, qui a repris les faits, moyens et conclusions exposés dans le mémoire en défense.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes du 1er alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. "

2. En premier lieu, d'une part, il ressort des pièces du dossier que, par deux courriers des 13 mai et 2 juin 2022, le service instructeur a demandé à la société Cellnex France de compléter le dossier de sa déclaration déposé le 3 mai 2022, en lui précisant qu'elle disposait pour ce faire d'un délai de trois mois à compter de la réception du premier courrier et, qu'au terme de ce délai, une décision tacite d'opposition interviendrait, conformément aux dispositions de l'article R. 423-39 du code de l'urbanisme. La commune de Lyon soutient que le dossier n'ayant pas été complété d'une manière suffisante à la suite de ces demandes, une décision tacite d'opposition est née 14 août 2022, au terme de ce délai. Toutefois, à supposer même que cette affirmation soit exacte et que le délai du recours contentieux à l'encontre de cette décision tacite ait commencé à courir à compter de son intervention, ce délai a été interrompu par la notification, le 12 septembre 2022, de l'arrêté attaqué, statuant explicitement sur la déclaration préalable de travaux. Par suite, le délai de recours contentieux n'était donc pas venu à expiration quand la société Cellnex a introduit sa requête en annulation, qui a en effet été enregistrée le 9 novembre 2022 au greffe du tribunal. Cette requête n'est donc pas dirigée contre un arrêté présentant un simple caractère confirmatif d'une décision implicite antérieure devenue définitive, comme le soutient la commune de Lyon en défense, et, dès lors, n'est pas tardive. Par ailleurs, la présente requête en référé-suspension peut, quant à elle, être introduite sans condition de délai.

3. D'autre part, lorsqu'un requérant conteste, dans les délais de recours, une décision implicite de rejet et une décision expresse de rejet intervenue postérieurement, ses conclusions doivent être regardées comme dirigées uniquement contre la seconde décision, qui s'est substituée à la première. Par suite, contrairement à ce que soutient également la commune, la requête en annulation et la présente requête, dirigées contre l'arrêté du 6 septembre 2022, ne sont pas " mal dirigées ", à supposer même qu'une décision tacite soit intervenue précédemment.

4. En deuxième lieu, l'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi d'une demande tendant à la suspension d'une telle décision, d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si ses effets sur la situation de ce dernier ou, le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence, en outre, doit être évaluée de manière objective et globale, en fonction de l'ensemble des circonstances de l'affaire, y compris la préservation des intérêts publics attachés à la mesure litigieuse.

5. Il ressort des cartes versées aux débats par la société Cellnex France qu'une partie du territoire concerné de la commune de Lyon n'est pas couverte par le réseau de téléphonie mobile de cinquième génération (5G) de Bouygues Télécom et que l'installation projetée permettra de desservir le secteur. Si cette commune, en défense, invoque les cartes mises en ligne sur le site internet de la société Bouygues Télécom, montrant une couverture de très bonne qualité sur l'ensemble du territoire communal, la requérante fait valoir, sans être sérieusement contredite, que de telles cartes, à visée commerciale, sont très générales et nettement moins fines et fiables que les cartes de couverture établies par les services techniques de l'opérateur produites dans la requête. Par ailleurs, il ne ressort d'aucun élément que le projet litigieux serait susceptible de compromettre la santé des enfants fréquentant le groupe scolaire situé à proximité de l'immeuble sur lequel les antennes seront implantées. Ainsi, contrairement à ce que soutient la commune de Lyon, aucun intérêt public ne fait obstacle à la suspension demandée. Dans ces conditions, compte tenu de l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile 5G et des intérêts propres de la société Bouygues Télécom, qui a pris des engagements vis-à-vis de l'Etat quant à la couverture du territoire par son réseau, la condition d'urgence exigée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie.

6. En troisième et dernier lieu, en l'état de l'instruction, les moyens visés ci-dessus, tirés de ce que le maire de Lyon, en opposant au projet les dispositions des articles R. 111-2 et R. 111-27 du code de l'urbanisme, a entaché sa décision d'erreurs d'appréciation, sont de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté litigieux.

7. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, en l'état du dossier soumis au juge des référés du tribunal, aucun autre moyen invoqué n'est susceptible d'entraîner la suspension de l'arrêté contesté.

8. Il résulte de ce qui précède que les deux conditions auxquelles l'article L. 521-1 du code de justice administrative subordonne la suspension d'une décision administrative sont réunies. Il y a lieu, par suite, d'ordonner la suspension de l'exécution de l'arrêté du 6 septembre 2022 en litige.

9. En l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de l'arrêté litigieux interdiraient que la demande puisse être accueillie pour un motif que l'administration n'a pas relevé ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date de la présente ordonnance y ferait obstacle. Par suite il doit être enjoint au maire de Lyon de prendre, dans le délai d'un mois suivant la notification de la présente ordonnance, la décision de ne pas s'opposer à la déclaration préalable déposée le 3 mai 2022 par la société Cellnex France. Cette décision revêtira un caractère provisoire jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la requête en annulation de l'arrêté attaqué. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

10. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Lyon la somme de 900 euros à verser à la société Cellnex France au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

ORDONNE :

Article 1er : L'exécution de l'arrêté du 6 septembre 2022 du maire de Lyon est suspendue jusqu'à ce qu'il soit statué sur la requête tendant à l'annulation de cette décision.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Lyon de prendre, à titre provisoire, une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société Cellnex France, dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente ordonnance

Article 3 : La commune de Lyon versera à la société Cellnex France la somme de 900 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à société Cellnex France et à la commune de Lyon.

Fait à Lyon le 30 novembre 2022.

Le juge des référés La greffière

J.-P. CheneveyC. Driguzzi

La République mande et ordonne au préfet du Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier