Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2300199

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés les 10 janvier et 29 mars 2023, 8 avril et 15 juillet 2024, Mme B A, représentée par Me Paturat, doit être regardée comme demandant au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 23 février 2022 par lequel le maire de Fleurieux-sur-l'Arbresle s'est expressément opposé à sa déclaration préalable de division foncière et aurait implicitement retiré l'autorisation tacite dont elle était bénéficiaire, ainsi que les décisions implicites par lesquelles ce maire a rejeté le recours gracieux dirigé contre cet arrêté et refusé de faire droit à sa demande, formulée par courrier du 15 septembre 2022, de délivrance d'un certificat de non-opposition tacite à cette déclaration préalable ;

2°) d'enjoindre au maire de cette commune de lui délivrer un certificat de non-opposition tacite à sa déclaration préalable dans le délai de 10 jours à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, ou, dans l'hypothèse où elle ne serait pas titulaire d'une autorisation tacite, une décision de non-opposition à déclaration préalable, dans le même délai et sous la même condition d'astreinte ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Fleurieux-sur-l'Arbresle la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la demande de pièces complémentaires du 6 décembre 2021 étant illégale, elle est restée sans incidence sur le délai d'instruction de sa demande d'autorisation d'urbanisme et le sens de la décision tacite née sur cette demande ; alors que le dossier de déclaration se composait de l'ensemble des pièces et informations imposées par le code de l'urbanisme, cette demande de pièces complémentaires porte sur des éléments non exigés dans le cadre d'une déclaration préalable ; d'ailleurs, son projet ne relève pas du champ d'application du permis d'aménager ;

- l'arrêté du 23 février 2022 d'opposition expresse à sa déclaration préalable, valant retrait de l'autorisation tacite, est illégal dès lors qu'il ne lui a été notifié qu'au-delà du délai de trois mois prévu par l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme ;

- à supposer que l'arrêté du 23 février 2022 n'emporte pas retrait d'une autorisation tacite, la décision d'opposition à sa déclaration préalable est illégale dès lors qu'elle a été prise au-delà du délai d'instruction ;

- la décision du 23 février 2022 d'opposition à sa déclaration préalable est insuffisamment motivée en fait ;

- le motif de refus opposé par cette décision, fondé sur la méconnaissance de l'article Ub 3 du règlement annexé au plan local d'urbanisme (PLU) couvrant la commune de Fleurieux-sur-l'Arbresle, est entaché d'erreur d'appréciation ;

- la décision tacite de refus de délivrance d'un certificat de non-opposition à sa déclaration préalable est illégale dès lors qu'elle est titulaire d'une autorisation d'urbanisme tacite.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 9 février 2023, 21 mars, 6 mai et 19 juillet 2024, la commune de Fleurieux-sur-l'Arbresle, représentée par l'AARPI Adaltys, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la requérante en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions à fin d'annulation de la décision expresse du 23 février 2022 d'opposition à déclaration préalable et de la décision implicite de rejet du recours gracieux formé contre cette décision sont irrecevables car tardives ;

- aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Par ordonnance du 1er juillet 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 24 juillet 2024 à 16 h 30.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Flechet, rapporteure,

- les conclusions de M. Bodin-Hullin, rapporteur public,

- les observations de Me Paturat, représentant Mme A, requérante,

- et celles de Me Roussel, représentant la commune de Fleurieux-sur-l'Arbresle.

Considérant ce qui suit :

1. Le 25 novembre 2021, Mme A a déposé en mairie de Fleurieux-sur-l'Arbresle une déclaration préalable de division parcellaire pour le détachement de deux lots à bâtir sur un tènement supportant une maison existante. Par lettre du 6 décembre 2021, le service instructeur a sollicité des pièces complémentaires. Par arrêté du 23 février 2022 le maire de Fleurieux-sur-l'Arbresle s'est expressément opposé à cette déclaration préalable. Par courrier du 15 septembre 2022, Mme A a formé un recours gracieux contre cet arrêté, estimant être titulaire d'une autorisation tacite née sur sa déclaration préalable, antérieurement à l'arrêté du 23 février 2022, et a sollicité la délivrance d'un certificat de non-opposition tacite à déclaration préalable de division parcellaire. Elle doit être regardée comme demandant au tribunal d'annuler l'arrêté du 23 février 2022 par lequel le maire de Fleurieux-sur-l'Arbresle s'est expressément opposé à sa déclaration préalable de division foncière et aurait implicitement retiré l'autorisation tacite dont elle était bénéficiaire, ainsi que les décisions implicites par lesquelles le maire a rejeté son recours gracieux et refusé de lui délivrer un certificat de non-opposition tacite à déclaration préalable de division parcellaire.

Sur la fin de non-recevoir :

2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. " L'article R. 421-5 de ce code dispose que : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ".

3. L'absence de mention des voies et délais du recours contentieux, en méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 421-5 du code de justice administrative, fait obstacle à ce que le délai de deux mois avant l'expiration duquel un recours contentieux contre une décision administrative doit en principe être exercé, en application de l'article R. 421-1 du même code, puisse être opposé à ce recours.

4. Il ne ressort pas des pièces du dossier que Mme A a été informée des voies et délais de recours contre l'arrêté du 23 février 2022 s'opposant à sa déclaration préalable de division foncière. La notification de cet arrêté n'a dès lors pas déclenché le délai de recours. Par suite, à supposer même que, comme le fait valoir la défense, la lettre du 15 septembre 2022 ne constituerait pas un recours gracieux contre l'arrêté du 23 février 2022, la commune de Fleurieux-sur-l'Arbresle n'est pas fondée à faire valoir que les conclusions introduites contre cet arrêté et la décision de rejet du recours gracieux sont irrecevables car tardives.

Sur la légalité des décisions attaquées :

5. Aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'Etat. () Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. () ". Aux termes de l'article L. 424-2 du même code : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. () ". L'article R. 423-19 dispose que : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". Aux termes de l'article R. 423-22 : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". Aux termes de l'article R. 423-38 : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de l'article R. 423-39 : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ". Aux termes de l'article R. 423-40 : " Si dans le délai d'un mois mentionné à l'article R. 423-38, une nouvelle demande apparaît nécessaire, elle se substitue à la première et dresse de façon exhaustive la liste des pièces manquantes et fait courir le délai mentionné au a de l'article R. 423-39 ". Aux termes de l'article R. 423-41 : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction () ". Enfin, l'article R. 424-1 dispose que : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut () : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; / () ".

6. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'un dossier de demande de permis de construire est incomplet, l'administration doit inviter le demandeur, dans un délai d'un mois à compter de son dépôt, à compléter sa demande dans un délai de trois mois en lui indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. Si le demandeur produit, dans ce délai de trois mois à compter de la réception du courrier l'invitant à compléter sa demande, l'ensemble des pièces manquantes répondant aux exigences du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme, le délai d'instruction commence à courir à la date à laquelle l'administration les reçoit et, si aucune décision n'est notifiée à l'issue du délai d'instruction, un permis de construire est tacitement accordé. A l'inverse, si le demandeur ne fait pas parvenir l'ensemble des pièces manquantes répondant aux exigences du livre IV dans le délai de trois mois, une décision tacite de rejet naît à l'expiration de ce délai. Enfin, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle.

7. Il ressort des pièces du dossier que, dans le délai d'un mois suivant le dépôt de la déclaration préalable de division foncière, l'administration, par une lettre du 6 décembre 2021, a invité Mme A à indiquer le périmètre du lotissement envisagé et à coter la distance séparant la maison existante des deux lots à bâtir à détacher. Il est constant que la requérante n'a pas fourni les informations ainsi demandées.

En ce qui concerne l'existence d'une autorisation tacite née sur la déclaration préalable :

8. Aux termes de l'article R. 441-9 du code de l'urbanisme : " La déclaration préalable précise : / () b) La localisation et la superficie du ou des terrains ; c) La nature des travaux ou la description du projet de division ; / () ". En vertu de l'article R. 441-10 de ce code, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Le dossier joint à la déclaration comprend : : a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; : b) Un plan sommaire des lieux indiquant les bâtiments de toute nature existant sur le terrain ; : c) Un croquis et un plan coté dans les trois dimensions de l'aménagement faisant apparaître, s'il y a lieu, la ou les divisions projetées. / Il est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés aux articles R. 441-4-1 et R. 441-5, au a de l'article R 441-6, aux articles R. 441-6-1 à R. 441-8-1 et au b de l'article R. 442-21. ". L'article R. 441-10-1 du même code précise que : " Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente. "

9. D'une part, si les dispositions précitées exigent de joindre à la demande d'autorisation d'urbanisme un croquis et un plan coté dans les trois dimensions de l'aménagement faisant apparaître, s'il y a lieu, la ou les divisions projetées, elles n'imposent pas d'indiquer les distances séparant, le cas échéant, le bâtiment existant sur le terrain des lots à bâtir projetés. Par suite, le service instructeur ne pouvait légalement solliciter de Mme A une telle information.

10. D'autre part, aux termes de l'article L. 442-1-2 du code de l'urbanisme : " Le périmètre du lotissement comprend le ou les lots destinés à l'implantation de bâtiments ainsi que, s'ils sont prévus, les voies de desserte, les équipements et les espaces communs à ces lots. Le lotisseur peut toutefois choisir d'inclure dans le périmètre du lotissement des parties déjà bâties de l'unité foncière ou des unités foncières concernées ". Il résulte de ces dispositions qu'à défaut pour le pétitionnaire d'indiquer expressément, au sein de sa demande d'autorisation d'urbanisme, son choix d'inclure dans le périmètre du lotissement la partie déjà bâtie de l'unité foncière, il doit être regardé comme n'ayant pas souhaité intégrer cette dernière au lotissement projeté. Ainsi, en s'abstenant, en l'espèce, de préciser le périmètre du lotissement, Mme A doit être regardée comme ayant choisi d'exclure le reliquat bâti du périmètre du lotissement projeté. Ce choix est par ailleurs confirmé par la qualification retenue pour ce reliquat, sur le plan de masse, de " Partie restante ". Par suite, le service instructeur ne pouvait légalement demander à la pétitionnaire de préciser le périmètre du lotissement envisagé.

11. Il résulte de ce qui précède que la demande de pièces complémentaires formée par la commune par lettre du 6 décembre 2021 est illégale. Il s'ensuit que cette demande est restée sans effet sur le délai d'instruction d'un mois de la déclaration préalable, déposée par Mme A le 25 novembre 2021. Par suite, une décision tacite de non-opposition est née sur cette demande le 25 décembre 2021.

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 23 février 2022 :

S'agissant de la décision de retrait de l'autorisation d'urbanisme tacite :

12. Aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. / () ". Compte tenu de l'objectif de sécurité juridique poursuivi par le législateur, qui ressort des travaux préparatoires de la loi du 13 juillet 2006 dont ces dispositions sont issues, l'autorité compétente ne peut rapporter un permis de construire, d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, que si la décision de retrait est notifiée au bénéficiaire du permis avant l'expiration du délai de trois mois suivant la date à laquelle ce permis a été accordé.

13. Comme il vient d'être dit, Mme A était titulaire, depuis le 25 décembre 2021, d'une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable. Or, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle aurait reçu notification de l'arrêté du 23 février 2022 par lequel le maire de Fleurieux-sur-l'Arbresle, en s'opposant à cette déclaration, a implicitement mais nécessairement retiré cette autorisation tacite, avant le 25 mars 2022, date d'expiration du délai de trois mois prévu par les dispositions précitées. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que la pétitionnaire aurait acquis la connaissance de ce retrait dans ce délai, la circonstance que la société Lyon Extramuros, désignée par Mme A pour recevoir les courriers de l'administration autre que les décisions, a reçu notification de cet arrêté au cours du mois de février 2022 ne permettant pas d'établir que cet acte aurait nécessairement été porté à la connaissance de la pétitionnaire par cette société, ni au surplus la date d'une éventuelle communication. Par suite, la requérante est fondée à solliciter l'annulation de la décision du 23 février 2022 retirant l'autorisation d'urbanisme tacite au motif que ce retrait méconnaît les dispositions précitées de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme.

S'agissant de la légalité de la décision d'opposition à déclaration préalable :

14. Aux termes de l'article Ub 3 du règlement annexé au plan local d'urbanisme de la commune de Fleurieux-sur-l'Arbresle : " Lorsque plusieurs constructions sont à édifier dans une opération d'ensemble à partir de deux logements ou de deux lots, un accès unique pour l'ensemble des constructions pourra être exigé ".

15. Il ressort des pièces du dossier que l'accès existant sera conservé et que le nouvel accès projeté sera situé à plus de 50 mètres de la sortie du virage, suivant ainsi les recommandations émises par le service départemental lors de la conception du projet. Les deux accès sont en outre situés au droit d'une portion de voie publique où la vitesse est limitée à 50 km / h. En se bornant à faire état de cinq accidents de la circulation survenus en 2020, 2022 et 2023, sans au surplus en exposer les circonstances précises, le maire ne justifie pas du caractère accidentogène de la configuration des lieux, justifiant d'imposer à la pétitionnaire un unique accès. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que la décision d'opposition à déclaration préalable du 23 février 2022 est entachée d'erreur d'appréciation.

En ce qui concerne le refus de délivrance d'un certificat de non-opposition tacite à déclaration préalable :

16. Il résulte de ce qui a été exposé aux points 9 à 11 que Mme A est fondée à soutenir que la décision par laquelle le maire de Fleurieux-sur-l'Arbresle a implicitement rejeté sa demande de délivrance d'un certificat de non-opposition tacite à déclaration préalable est illégale dès lors qu'elle est titulaire, depuis le 25 décembre 2021, d'une décision de non-opposition tacite à la déclaration préalable de division foncière qu'elle a déposée le 25 novembre 2021.

17. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, les autres moyens de la requête ne sont pas, en l'état du dossier, de nature à justifier l'illégalité des décisions en litige.

18. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que Mme A est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 23 février 2022 par lequel le maire de Fleurieux-sur-l'Arbresle s'est expressément opposé à sa déclaration préalable de division foncière et a implicitement retiré l'autorisation tacite dont elle était bénéficiaire, ainsi que la décision implicite par laquelle ce maire a refusé de faire droit à sa demande, formulée par courrier du 15 septembre 2022, de délivrance d'un certificat de non opposition tacite à cette déclaration préalable. Par voie de conséquence, la décision implicite de rejet du recours gracieux formé contre l'arrêté du 23 février 2022 doit également être annulée.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

19. Aux termes de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme : " En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit. / () ".

20. L'annulation de la décision de retrait du 23 février 2022 a pour effet de faire renaître la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable dont Mme A était bénéficiaire depuis le 25 décembre 2021. Par suite, il y a lieu d'enjoindre au maire de Fleurieux-sur-l'Arbresle de délivrer à Mme A un certificat de non-opposition tacite à déclaration préalable, dans un délai d'un mois suivant la date de notification du présent jugement. Il n'y a en revanche pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la requérante, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Fleurieux-sur-l'Arbresle une somme de 1 500 euros à verser à Mme A en application de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 23 février 2022 par lequel le maire de Fleurieux-sur-l'Arbresle s'est expressément opposé à la déclaration préalable de division foncière et a implicitement retiré l'autorisation tacite dont Mme A était bénéficiaire, la décision implicite par laquelle ce maire a refusé de faire droit à la demande de délivrance d'un certificat de non-opposition tacite à cette déclaration préalable et la décision de rejet du recours gracieux formé contre l'arrêté du 23 février 2022 sont annulés.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Fleurieux-sur-l'Arbresle de délivrer à Mme A un certificat de décision de non-opposition tacite à déclaration préalable de division foncière dans un délai d'un mois suivant la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Fleurieux-sur-l'Arbresle versera à Mme A la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la Mme B A et à la commune de Fleurieux-sur-l'Arbresle.

Délibéré après l'audience du 30 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Pascal Chenevey, président,

Mme Marine Flechet, première conseillère,

Mme Flore-Marie Jeannot, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 février 2025.

La rapporteure,

M. Flechet

Le président,

J.-P. Chenevey

La greffière,

S. Saadallah

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,