Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2300834

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 2 février et 29 juin 2023 et 16 janvier 2024, la SCI Jean Jaurès, représentée par Me Levy, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 21 novembre 2022 par laquelle le conseil de la métropole de Lyon a approuvé la modification n° 3 du plan local d'urbanisme et de l'habitat en tant qu'elle grève la parcelle cadastrée section AW n° 380 située sur le territoire de la commune de Décines-Charpieu d'un emplacement réservé et en ce qu'elle modifie l'orientation d'aménagement et de programmation n° 1 " Jaurès - T3 " ;

2°) de mettre à la charge de la métropole de Lyon la somme de 8 000 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle dispose d'un intérêt pour agir ;

- sa requête n'est pas tardive ;

- la création de l'emplacement réservé n° 29 est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- la modification de l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) n° 1 " Jaurès - T3 " est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- la délibération attaquée est contraire à l'intérêt général ;

- elle porte atteinte aux objectifs du droit de l'urbanisme ;

- elle est entachée d'un détournement de pouvoir et porte atteinte au principe d'égalité.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 31 mai et 7 novembre 2023, la métropole de Lyon, représentée par la SELARL Adden avocats Auvergne-Rhône-Alpes, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la société requérante le versement d'une somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 16 janvier 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 19 février 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Bodin-Hullin, rapporteur public,

- les observations de Me Levy, représentant la SCI Jean Jaurès, société requérante,

- et les observations de Me Magana, représentant la métropole de Lyon.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 21 novembre 2022, le conseil de la métropole de Lyon a approuvé la modification n° 3 du plan local d'urbanisme et de l'habitat. La SCI Jean Jaurès en demande l'annulation en tant qu'elle grève la parcelle cadastrée section AW n° 380 située sur le territoire de la commune de Décines-Charpieu d'un emplacement réservé et en ce qu'elle modifie l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) n° 1 " Jaurès - T3 ".

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : () / 3° Des emplacements réservés aux espaces verts à créer ou à modifier ou aux espaces nécessaires aux continuités écologiques ; / () ". Et aux termes de l'article R. 151-43 du même code : " Afin de contribuer à la qualité du cadre de vie, assurer un équilibre entre les espaces construits et les espaces libres et répondre aux enjeux environnementaux, le règlement peut : / 3° Fixer, en application du 3° de l'article L. 151-41 les emplacements réservés aux espaces verts ainsi qu'aux espaces nécessaires aux continuités écologiques, en précisant leur destination et les collectivités, services et organismes publics bénéficiaires ; () ".

3. Il résulte de ces dispositions que l'intention d'une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé, sans qu'il soit besoin pour la collectivité de faire état d'un projet précisément défini. Toutefois, le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur le caractère réel de l'intention de la commune. Enfin, il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier l'opportunité du choix de la localisation d'un emplacement réservé par rapport à d'autres localisations possibles.

4. La délibération contestée a notamment pour objet de créer l'emplacement réservé n° 29 sur le territoire de la commune de Décines-Charpieu, en vue de la réalisation d'un nouvel espace vert communal constitutif d'une coulée verte offrant une percée visuelle paysagère dans le bâti dense de l'avenue Jean Jaurès, jusqu'au cheminement piétonnier et la piste cyclable qui longent la voie de tramway.

5. Il ressort du rapport de présentation que les auteurs du plan local d'urbanisme et de l'habitat ont entendu réserver de nouveaux emplacements pour des espaces verts accueillant du public, les parcs, jardins publics et squares végétalisés constituant des éléments importants de la qualité de la vie, de la présence de la nature en ville et des espaces de fraicheur, lesquels permettent de mieux s'adapter au changement climatique. Le rapport de présentation du cahier communal de Décines-Charpieu précise que le développement de l'agglomération s'effectue en renforçant la présence de la nature en ville, objet s'inscrivant dans le cadre du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme et de l'habitat litigieux, qui fixe notamment comme objectifs du défi environnemental " d'aller vers une organisation urbaine et des mobilités plus économes d'espace et d'énergie, limitant les gaz à effet de serre " et de " compléter l'offre de parcs, squares et jardins et notamment sur le centre d'agglomération ". Si le projet d'aménagement et de développement durables a également fixé comme objectif le développement des constructions autour des gares et des stations de métro et de tramway, cet objectif doit être concilié avec le développement d'un cadre de vie de qualité, qui s'appuie sur la diversité et l'identité des territoires et leurs qualités, notamment végétales et patrimoniales, la création de l'emplacement réservé litigieux n'étant pas contradictoire avec la conciliation de ces deux objectifs. Par ailleurs, l'existence d'autres parcs et squares à environ 200 mètres du terrain litigieux ne prive pas d'intérêt la création de cet emplacement réservé. Si l'OAP n° 1 du plan local d'urbanisme et de l'habitat a également pour objectif de végétaliser un cœur d'îlot et de veiller en particulier à sa densité végétale, cette circonstance ne prive pas davantage d'intérêt l'emplacement réservé n° 29, lequel constitue l'un des moyens d'atteindre cet objectif. La SCI Jean Jaurès, qui n'invoque aucun vice de procédure, ne peut davantage utilement se prévaloir du " caractère inattendu " de la création de cet emplacement, alors qu'au demeurant, la modification n° 3 du plan local d'urbanisme et de l'habitat a fait l'objet d'une concertation préalable qui s'est déroulée du 13 avril au 20 mai 2021. Enfin, la circonstance que la société requérante porte un projet de construction permettant une réelle valorisation environnementale et paysagère est sans incidence sur la légalité de la création de l'emplacement réservé litigieux. Dans ces conditions, la SCI Jean Jaurès n'est pas fondée à soutenir que l'institution de l'emplacement réservé n° 29 est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. / () ". L'article L. 151-7 du même code dispose que : " Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune ; () / 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; () ".

7. En matière d'aménagement, une OAP implique un ensemble d'orientations définissant des actions ou opérations visant, dans un souci de cohérence à l'échelle du périmètre qu'elle couvre, à mettre en valeur des éléments de l'environnement naturel ou urbain, ou à réhabiliter, restructurer ou aménager un quartier ou un secteur. Si les OAP peuvent, en vertu de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme, prendre la forme de schémas d'aménagement, ces dispositions n'ont ni pour objet, ni pour effet, de permettre aux auteurs d'un plan local d'urbanisme, qui peuvent y préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics, de fixer précisément, au sein de telles orientations, les caractéristiques des constructions susceptibles d'être réalisées.

8. Il ressort des pièces du dossier que l'OAP n° 1 " Jaurès - T3 ", dont la modification est contestée par la société requérante, correspond à l'objectif d'aménagement sous forme d'îlot ouvert, dont le principe vise à structurer le paysage bâti le long de l'avenue Jean Jaurès et du tramway T 3, tout en préservant des porosités et des transparences nord-sud. Elle prévoit ainsi qu'une vigilance particulière sera apportée à la valorisation paysagère et à la densité végétale de l'îlot. A cet effet, il sera recherché, dans la mesure du possible, la préservation des arbres existants dans la partie centrale de l'îlot, qui compose un ensemble végétal intéressant.

9. D'une part, la modification de l'OAP n° 1 a pour objet de prévoir que, pour compléter la structure paysagère existante, un parc public sera créé dans la partie ouest de l'îlot. Elle prévoit ainsi les principales caractéristiques de cet espace public représenté sur le schéma des principes d'aménagement, sans fixer précisément les caractéristiques des constructions susceptibles d'être réalisées à l'échelle du périmètre qu'elle couvre. D'autre part, si la société requérante soutient que la délibération attaquée est contraire à l'intérêt général, dès lors que l'OAP n° 1 " Jaurès - T3 " fixe comme objectif un épaississement du centre-ville, le projet d'aménagement et de développement durables indique toutefois que les auteurs du plan local d'urbanisme et de l'habitat se sont donnés pour objectif de compléter l'offre de parcs, squares et jardins, notamment dans le centre de l'agglomération, ainsi qu'il a été exposé au point 5. Or, l'objet de la modification de cette OAP est précisément de compléter la structure paysagère existante. La délibération litigieuse, modifiant, dans le sens précédemment évoqué, l'OAP n° 1 " Jaurès - T3 ", qui est dès lors, en cohérence avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, répond ainsi à un objectif d'intérêt général. Par ailleurs, la circonstance que la SCI Jean Jaurès porte un projet de construction répondant aux besoins de la commune en termes de logements et de qualité paysagère est sans incidence sur la légalité de la délibération attaquée. Dans ces conditions, les moyens tirés d'une erreur manifeste dans la modification de l'OAP n° 1 " Jaurès - T3 " et du non-respect de l'intérêt général doivent être écartés.

10. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au présent litige : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain et rural maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; () / 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; / 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile ; () / 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; / 6° bis La lutte contre l'artificialisation des sols, avec un objectif d'absence d'artificialisation nette à terme ; / 7° La lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'économie des ressources fossiles, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables ; (). ".

11. Il appartient au juge administratif d'exercer un contrôle de compatibilité entre les règles fixées par un plan local d'urbanisme et les dispositions précitées du code de l'urbanisme.

12. Le contrôle de compatibilité du parti pris d'urbanisme avec la conciliation des objectifs définis par l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ne peut s'opérer à l'échelle de la seule parcelle appartenant à la société requérante, mais doit prendre en compte l'ensemble de ces objectifs, à l'échelle du territoire couvert par le document et, à tout le moins, de la commune concernée. Ainsi, en se bornant à se prévaloir des caractéristiques de son projet de construction, la SCI Jean Jaurès n'établit pas que la délibération contestée est incompatible avec l'article L. 101-2 précité du code de l'urbanisme.

13. En dernier lieu, ainsi qu'il a été dit au point 9, la délibération attaquée poursuit un objet qui n'est pas étranger à l'intérêt général, en permettant le renouvellement urbain du triangle Jean-Jaurès tout en renforçant les respirations et la nature en ville. Dès lors, il ne ressort pas des pièces du dossier que la délibération attaquée poursuivrait un objectif étranger à la bonne application des règles d'urbanisme. Alors même que les règles d'urbanisme issues de cette délibération sont susceptibles de favoriser des projets immobiliers présentés par d'autres promoteurs, le moyen tiré d'un détournement de pouvoir et d'une atteinte au principe d'égalité ne peut qu'être écarté.

14. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 21 novembre 2022 du conseil de la métropole de Lyon doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la métropole de Lyon, qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, le versement d'une somme au titre des frais exposés par la société requérante et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la société requérante une somme à verser à la métropole de Lyon au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SCI Jean Jaurès est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la métropole de Lyon sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SCI Jean Jaurès et à la métropole de Lyon.

Délibéré après l'audience du 11 avril 2024, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Pascal Chenevey, président,

Mme Marine Flechet, première conseillère,

Mme Flore-Marie Jeannot, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mai 2024.

La rapporteure,

F.-M. ALe président,

J.-P. Chenevey

La greffière,

G. Reynaud

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière