Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2305232

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 23 juin 2023, la société Vivre plus développement, représentée par le cabinet Asterio, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 22 décembre 2022 par lequel le maire de Décines-Charpieu a refusé de lui délivrer un permis de construire pour la réalisation de huit habitations mitoyennes et de leurs annexes sur un terrain situé 98 rue Emile Zola ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Décines-Charpieu la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle est bénéficiaire d'un permis de construire tacitement délivré le 5 novembre 2022 ;

- ce permis de construire tacite a été illégalement retiré en l'absence de procédure contradictoire préalable ; par ailleurs, aucun retrait ne peut intervenir plus de trois mois après l'obtention d'un permis tacite ;

- l'arrêté attaqué a été pris par une autorité incompétente ;

- le dossier de demande de permis de construire est complet dès lors qu'il n'avait pas à comporter un projet de constitution d'une association syndicale des acquéreurs, le projet étant soumis au statut de la copropriété ;

- la conformité du projet au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et de l'article 1.3.2.2.2 des dispositions communes du règlement du plan local d'urbanisme et de l'habitat (PLU-H) de la métropole de Lyon a pu être appréciée par le service instructeur dès lors que le projet prévoit la réalisation d'un bassin d'infiltration dont les dimensions sont identiques à celles préconisées par l'étude de la gestion des eaux pluviales qui était jointe au dossier de demande de permis de construire ;

- le motif de refus fondé sur la méconnaissance de l'article 5.1.1.2.2 des dispositions communes du règlement du PLU-H est entaché d'une erreur d'appréciation dès lors que l'accès au terrain d'assiette du projet ne présente aucun danger ;

- le motif de refus fondé sur la méconnaissance de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme est entaché d'une erreur d'appréciation dès lors que le projet s'insère dans son environnement et est de nature à valoriser le secteur dans lequel il s'implante ; les éléments relevés par l'architecte conseil dans son avis du 15 septembre 2022 sont étrangers à l'appréciation de la conformité du projet au regard de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 mai 2024, la commune de Décines-Charpieu, représentée par la SELARL Guitton et Dadon, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société requérante sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Par une lettre du 19 avril 2024, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à une audience et que l'instruction pourrait être close à partir du 21 mai 2024 sans information préalable.

Une ordonnance portant clôture de l'instruction immédiate a été prise le 25 juin 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Bodin-Hullin, rapporteur public,

- les observations de Me Bracq, représentant la société Vivre plus développement, société requérante,

- et celles de Me Mathevon, substituant la SELARL Guitton-Dadon, représentant la commune de Décines-Charpieu.

Considérant ce qui suit :

1. Le 5 août 2022, la SAS Terre'Ain a déposé en mairie de Décines-Charpieu une demande de permis de construire portant sur la démolition d'une habitation et d'un local commercial ainsi que la réalisation de huit habitations mitoyennes et de leurs annexes sur un terrain situé 98 rue Emile Zola. Par un arrêté du 22 décembre 2022, le maire de Décines-Charpieu a refusé de délivrer le permis ainsi sollicité. Par la présente requête, la société pétitionnaire, qui a changé de dénomination sociale et s'appelle désormais Vivre plus développement, demande au tribunal d'annuler cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la nature de l'arrêté du 22 décembre 2022 :

2. Aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'État. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l'Union européenne, des règles relatives à l'utilisation des sols et à l'implantation, à la destination, à la nature, à l'architecture, aux dimensions et à l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d'une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. / () / Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / () ". L'article L. 424-2 du même code dispose que : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. / () ".

3. S'agissant de l'instruction des demandes de permis de construire, l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme prévoit que : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. " Aux termes de l'article R. 423-22 : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur () la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". L'article R. 423-23 de ce code fixe le délai d'instruction à trois mois pour les demandes de permis de construire ne portant pas sur une maison individuelle. La notification de la majoration, de la prolongation ou de la suspension du délai d'instruction est régie par les articles R. 423-42 à R. 423-45 du code de l'urbanisme. L'article R. 423-38 du code de l'urbanisme dispose que : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ". Aux termes de l'article R. 423-39 de ce code : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie. " Enfin, l'article R. 423-41 de ce code précise que : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R* 423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R* 423-23 à R* 423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R* 423-42 à R* 423-4. ".

4. En l'absence de dispositions expresses du code de l'urbanisme y faisant obstacle, il est loisible à l'auteur d'une demande de permis de construire d'apporter à son projet, pendant la phase d'instruction de sa demande et avant l'intervention d'une décision expresse ou tacite, des modifications qui n'en changent pas la nature, en adressant une demande en ce sens accompagnée de pièces nouvelles qui sont intégrées au dossier afin que la décision finale porte sur le projet ainsi modifié. Cette demande est en principe sans incidence sur la date de naissance d'un permis tacite déterminée en application des dispositions mentionnées ci-dessus. Toutefois, lorsque du fait de leur objet, de leur importance ou de la date à laquelle ces modifications sont présentées, leur examen ne peut être mené à bien dans le délai d'instruction, compte tenu notamment des nouvelles vérifications ou consultations qu'elles impliquent, l'autorité compétente en informe par tout moyen le pétitionnaire avant la date à laquelle serait normalement intervenue une décision tacite, en lui indiquant la date à compter de laquelle, à défaut de décision expresse, la demande modifiée sera réputée acceptée. L'administration est alors regardée comme saisie d'une nouvelle demande se substituant à la demande initiale à compter de la date de la réception par l'autorité compétente des pièces nouvelles et intégrant les modifications introduites par le pétitionnaire. Il appartient le cas échéant à l'administration d'indiquer au demandeur dans le délai d'un mois prévu par l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme les pièces manquantes nécessaires à l'examen du projet ainsi modifié.

5. La société pétitionnaire a déposé le 5 août 2022 en mairie de Décines-Charpieu sa demande de permis de construire. Il est constant que la commune n'a adressé aucune demande de pièces complémentaires à cette société. Si de nouvelles pièces ont été produites spontanément par celle-ci les 12 et 26 septembre 2022, pendant la phase d'instruction de sa demande, il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune ait informé la société pétitionnaire de l'impossibilité d'instruire le projet ainsi modifié dans le délai d'instruction. En tout état de cause, il n'est pas établi que les modifications apportées ont changé la nature du projet, ni que, du fait de leur objet, de leur importance ou de la date à laquelle ces pièces ont été présentées, leur examen ne pouvait être mené à bien dans le délai d'instruction, la société ayant seulement transmis les attestations thermiques RE 2020 ainsi qu'un plan de division.

6. Dans ces conditions, le délai d'instruction de trois mois de la demande de permis de construire a commencé à courir le 5 août 2022, date à laquelle le dossier de demande de permis de construire de la société requérante devait être regardé comme complet. Dès lors, cette société s'est trouvée titulaire d'un permis de construire tacite le 5 novembre 2022. Elle est donc fondée à soutenir que l'arrêté en litige doit être regardé comme procédant implicitement au retrait de cette décision.

En ce qui concerne la légalité du retrait du permis de construire tacite :

7. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". La décision portant retrait du permis de construire tacite est au nombre de celles qui doivent être motivées. Elle doit, par suite, être précédée d'une procédure contradictoire. L'observation de celle-ci constitue une garantie pour le titulaire de l'autorisation d'urbanisme dont le retrait est envisagé.

8. Il ne ressort pas des pièces du dossier que l'arrêté du 22 décembre 2022 ait été précédé de la procédure contradictoire prévue par ces dispositions. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que la décision de retrait a été prise à la suite d'une procédure irrégulière, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration, ce qui est, en l'espèce, de nature à l'entacher d'illégalité.

En ce qui concerne les autres moyens :

9. En premier lieu, aux termes de l'article R. 431-24 du code de l'urbanisme : " Lorsque les travaux projetés portent sur la construction, sur une unité foncière ou sur plusieurs unités foncières contiguës, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette comprenant une ou plusieurs unités foncières contiguës, doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance avant l'achèvement de l'ensemble du projet, le dossier présenté à l'appui de la demande est complété par un plan de division et, lorsque des voies ou espaces communs sont prévus, le projet de constitution d'une association syndicale des acquéreurs à laquelle seront dévolus la propriété, la gestion et l'entretien de ces voies et espaces communs à moins que l'ensemble soit soumis au statut de la copropriété ou que le demandeur justifie de la conclusion avec la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent d'une convention prévoyant le transfert dans leur domaine de la totalité des voies et espaces communs une fois les travaux achevés. ".

10. Il résulte des dispositions citées au point 3 que l'administration ne peut refuser de délivrer un permis de construire au motif que le dossier de demande est incomplet sans avoir demandé au pétitionnaire de compléter celui-ci dans le mois suivant la date de son dépôt en mairie.

11. Ainsi qu'il a été exposé précédemment, la société pétitionnaire a déposé, le 5 août 2022, en mairie de Décines-Charpieu sa demande de permis de construire. Il ne résulte d'aucun élément versé aux débats qu'une demande de communication de pièces manquantes ait été adressée à cette société par le service instructeur dans le mois suivant l'enregistrement de la demande. Dès lors, le dossier était réputé complet en vertu de l'article R. 423-22 du code de l'urbanisme et le maire ne pouvait, sans commettre d'erreur de droit, se fonder, pour rejeter la demande, sur l'absence du projet de constitution d'une association syndicale des acquéreurs et d'un plan de division.

12. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 431-9 du code de l'urbanisme : " Le projet architectural () indique également, le cas échéant, les modalités selon lesquelles les bâtiments ou ouvrages seront raccordés aux réseaux publics ou, à défaut d'équipements publics, les équipements privés prévus, notamment pour l'alimentation en eau et l'assainissement. () ".

13. D'une part, l'étude de gestion des eaux pluviales ne constitue pas une pièce obligatoire du dossier de demande de permis de construire. D'autre part, si le maire a considéré que l'absence d'étude de gestion des eaux pluviales était de nature à l'empêcher d'apprécier la conformité du projet au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et de l'article 1.3.2.2.2 des dispositions communes du règlement du plan local d'urbanisme et de l'habitat (PLU-H) de la métropole de Lyon, le dossier de demande de permis de construire produit par la commune en défense liste toutefois les pièces de ce dossier, parmi lesquelles figure une étude de gestion des eaux pluviales. La notice précise également qu'un puits de rétention et d'infiltration permet de stocker les eaux de pluie des toitures et de la voirie, conformément aux préconisations de l'étude de gestion des eaux pluviales. Le bassin d'infiltration, dont les dimensions sont identiques à celles préconisées dans l'étude de gestion des eaux pluviales, permet l'absorption de 54,67 mm d'eaux pluviales, ce qui est supérieur au minimum de 45 mm d'eaux pluviales qu'un tel dispositif doit être en capacité de gérer au sein du périmètre de production tertiaire dans lequel se situe le terrain d'assiette du projet. Dans ces conditions, le maire n'a pu légalement considérer que la conformité du projet au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et de l'article 1.3.2.2.2 des dispositions communes du règlement du PLU-H de la métropole de Lyon ne pouvait pas être appréciée en l'absence d'étude sur la gestion des eaux pluviales.

14. En troisième lieu, en vertu de l'article 5.1.1.2.2 des dispositions communes à toutes les zones du règlement du PLU-H de la métropole de Lyon : " () b. Caractéristiques des accès / Une opération comporte un nombre d'accès sur les voies publiques limité au strict nécessaire. Les accès : - sont conçus en tenant compte de la topographie et de la configuration des lieux dans lesquels s'insère l'opération, en cherchant d'une part à réduire leur impact sur la fluidité de la circulation des voies de desserte, d'autre part la mutualisation des accès ; - présentent des caractéristiques répondant à la nature et à l'importance du projet ; - prennent en compte la nature des voies sur lesquelles ils sont susceptibles d'être aménagés afin de préserver la sécurité des personnes (visibilité, vitesse sur voie, intensité du trafic) ; - permettent d'assurer la sécurité des usagers des voies de desserte et de ceux utilisant ces accès. / Cette sécurité est appréciée compte tenu : - de la position des accès et de leur configuration ; - de la nature des voies de desserte, du type de trafic et de son intensité. / () ".

15. Le projet, qui concerne la construction de huit maisons jumelées et de 22 places de stationnement, prévoit la création d'un accès d'une largeur de 6 mètres qui débouche sur la rue Emile Zola, à double sens de circulation, bordée de larges trottoirs et sur laquelle la vitesse est limitée à 30 km / h. Le portail d'accès du projet est implanté en retrait de 3,50 mètres de cette voie. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le mur délimitant l'espace de stockage des poubelles, d'une hauteur de 2 mètres, constituerait un obstacle à la visibilité des usagers de cet accès ou un danger pour les piétons et les cyclistes et les usagers de la voie publique. Dans ces conditions, quand bien même le service technique de la métropole de Lyon a émis un avis défavorable au projet le 6 septembre 2022, en refusant de délivrer le permis de construire en litige, le maire de Décines-Charpieu a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation dans l'application de l'article 5.1.1.2.2 des dispositions communes du règlement du PLU-H.

16. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ".

17. Pour rechercher l'existence d'une atteinte de nature à fonder un refus de permis de construire, une opposition à une déclaration préalable de travaux ou des prescriptions spéciales, il appartient à l'autorité administrative compétente d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.

18. Le projet est situé dans une zone regroupant des secteurs à dominante résidentielle et d'habitat individuel dont l'organisation du bâti n'est pas homogène le long des voies, avec des discontinuités marquées, et dont l'objectif est de valoriser les espaces urbains en préservant leur dominante végétale tout en permettant une évolution du bâti. Ce secteur ne fait l'objet d'aucune protection patrimoniale ou paysagère particulière. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet de construction de huit maisons jumelées comportant chacune un jardin impacterait sensiblement les lieux avoisinants, une évolution du bâti étant d'ailleurs possible. Si le maire s'est fondé sur l'appréciation portée par l'architecte conseil, consulté dans le cadre de l'instruction de la demande de permis de construire, qui a émis un avis défavorable au projet le 15 septembre 2022, ce dernier mentionne toutefois que " le projet ne parvient pas à se démarquer suffisamment d'une opération classique et banalisante de logement individuel ", sans pour autant indiquer que le projet serait de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants. Dans ces conditions, en refusant de délivrer le permis de construire en litige au motif que le projet est de nature à porter atteinte au caractère et à l'intérêt des lieux avoisinants par son architecture et son aspect extérieur, le maire de Décines-Charpieu a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation.

19. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen de la requête n'est susceptible, en l'état du dossier soumis au tribunal, de fonder l'annulation de l'arrêté attaqué.

20. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la société Vivre plus développement est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 22 décembre 2022.

Sur les frais liés à l'instance :

21. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".

22. En application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Décines-Charpieu, partie perdante, le versement à la société requérante d'une somme de 1 400 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les conclusions présentées sur le même fondement par la commune doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du maire de Décines-Charpieu du 22 décembre 2022 est annulé.

Article 2 : La commune de Décines-Charpieu versera à la société Vivre plus développement une somme de 1 400 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions de la commune de Décines-Charpieu présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Vivre plus développement et à la commune de Décines-Charpieu.

Délibéré après l'audience du 19 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Pascal Chenevey, président,

Mme Marine Flechet, première conseillère,

Mme Flore-Marie Jeannot, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 octobre 2024.

La rapporteure,

F.-M. ALe président,

J.-P. Chenevey

La greffière,

S. Saadallah

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière