Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une ordonnance de la vice-présidente de la troisième section du tribunal administratif de Paris du 20 juillet 2023, la requête de la société Formago, enregistrée le 14 juillet 2023 au greffe de ce tribunal, a été transmise au tribunal administratif de Lyon sur le fondement des articles R. 351-3 et R. 312-10 du code de justice administrative.
Par cette requête enregistrée au greffe du tribunal administratif de Lyon le 20 juillet 2023, et un mémoire enregistré le 4 septembre 2023, la société par actions simplifiée unipersonnelle (SASU) Formago, représentée par Me Saffar, demande au tribunal d’annuler la décision du 26 juin 2023 par laquelle la Caisse des dépôts et consignations a prononcé son déréférencement pour une durée de douze mois et décidé le recouvrement des sommes versées et le non-paiement des sommes concernant les dossiers de formation engagés ainsi que le non-reversement des sommes rétrocédées par l’établissement bancaire de l’organisme.
Elle soutient que :
- la décision de sanction prononcée à son encontre, qui méconnait les dispositions de l’article L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration, est entachée d’un défaut de motivation ;
- elle méconnaît les dispositions de l’article 10 des conditions générales d’utilisation de la plateforme « moncompteformation » et de l’article 4.2.2 des conditions particulières des organismes de formation, ainsi que les dispositions de l’article R. 6333-6 du code du travail et est ainsi entachée d’un vice de procédure dès lors que la procédure contradictoire n’a pas été respectée ;
- elle méconnaît les dispositions de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration et est entachée d’incompétence de son auteur dès lors qu’il n’a pas reçu délégation régulière ou à tout le moins, publiée ;
- elle est entachée d’erreur de fait dès lors que la société n’a pas commis d’agissements frauduleux et n’a pas usurpé l’identité des stagiaires ;
- elle est entachée d’erreur manifeste d’appréciation au regard des dispositions de l’article 4.1 des conditions particulières d’utilisation de la plateforme « moncompteformation » et est disproportionnée.
Par un mémoire en défense, enregistré le 9 octobre 2023, la Caisse des dépôts et consignations, représentée par Adden avocats (Me Nahmias), conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société Formago au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.
Par un mémoire distinct, enregistré le 10 octobre 2023, présenté au titre des dispositions de l’article R. 412-2-1 du code de justice administrative, la Caisse des dépôts et consignations, représentée par Adden avocats (Me Nahmias), verse aux débats une pièce confidentielle qu’elle indique être utile aux débats, mais couverte par le secret lié à la sécurité publique, au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou aux opérations préliminaires à de telles procédures et demande que cette pièce soit soustraite au contradictoire.
Par une ordonnance du 20 juin 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 4 juillet 2024.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code du travail ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Duca, première conseillère,
- les conclusions de Mme Le Roux, rapporteure publique,
- et les observations de Me Monfront, substituant Me Nahmias, représentant la Caisse des dépôts et consignations.
Considérant ce qui suit :
Par une décision du 26 juin 2023, la Caisse des dépôts et consignations a prononcé le déréférencement de la société Formago de la plateforme « moncompteformation » pour une durée de douze mois, décidé le recouvrement des sommes concernant les dossiers de formation engagés ainsi que le non-reversement des sommes rétrocédées par l’établissement bancaire de l’organisme. Par la présente requête, la société Formago demande l’annulation de cette décision.
Sur la mise en œuvre de la procédure prévue à l’article R. 412-2-1 du code de justice administrative :
Aux termes de l’article R. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration : « Ne sont pas communicables : (…) 2° les autres documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte : (…) d) A la sûreté de l'Etat, à la sécurité publique, à la sécurité des personnes ou à la sécurité des systèmes d'information des administrations ; (…) f) Au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l'autorité compétente (…). ».
Aux termes de l’article R. 412-2-1 du code de justice administrative : « Lorsque la loi prévoit que la juridiction statue sans soumettre certaines pièces ou informations au débat contradictoire ou lorsque le refus de communication de ces pièces ou informations est l’objet du litige, la partie qui produit de telles pièces ou informations mentionne, dans un mémoire distinct, les motifs fondant le refus de transmission aux autres parties, en joignant, le cas échéant, une version non confidentielle desdites pièces après occultation des éléments soustraits au contradictoire. Le mémoire distinct et, le cas échéant, la version non confidentielle desdites pièces sont communiqués aux autres parties. / Les pièces ou informations soustraites au contradictoire ne sont pas transmises au moyen des applications informatiques mentionnées aux articles R. 414-1 et R. 414-6 mais sont communiquées au greffe de la juridiction sous une double enveloppe, l’enveloppe intérieure portant le numéro de l’affaire ainsi que la mention : "pièces soustraites au contradictoire-Article R. 412-2-1 du code de justice administrative". (…) Lorsque des pièces ou informations mentionnées au premier alinéa sont jointes au dossier papier, celui-ci porte de manière visible une mention signalant la présence de pièces soustraites au contradictoire. Ces pièces sont jointes au dossier sous une enveloppe portant la mention : "pièces soustraites au contradictoire-Article R. 412-2-1 du code de justice administrative". ».
Dans le cadre de l’instruction de la présente affaire, l’examen des documents versés à l’instance par la Caisse des dépôts et consignations en mettant en œuvre la procédure définie à l’article R. 412-2-1 du code de justice administrative, n’est pas utile à la solution du litige. En conséquence, il n’y a pas lieu de statuer au vu de ces pièces ni de les soumettre au débat contradictoire.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / 2° Infligent une sanction ; (…). ». Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : « La motivation exigée (…) doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ».
En l’espèce, la décision attaquée, qui revêt le caractère d’une sanction administrative, cite l’ensemble des textes législatifs et réglementaires sur lesquels elle se fonde, et précise que la Caisse des dépôts et des consignations a constaté des non-conformités graves, notamment plusieurs indices d’anomalies dans les données de connexion de l’organisme de formation Formago, révélant un schéma de fraude de type usurpation d’identité de stagiaires de cet organisme, et précise qu’a été prise la décision d’exclure sans délai cet organisme de la plateforme « moncompteformation » et de bloquer l’ensemble des paiements le concernant compte tenu de l’urgence à préserver les fonds publics et des circonstances exceptionnelles liées à des agissements frauduleux d’une particulière gravité. Cette motivation, qui fait également apparaître de manière circonstanciée les montants perçus et engagés auprès de la société Formago, correspond aux données de l’affaire et identifie suffisamment les non-conformités sur lesquelles elle se fonde, de manière à permettre à la société requérante d’en connaître les fondements légaux, les raisons de fait, les critères retenus par l’administration pour la sanctionner et d’en contester utilement les motifs. Dans ces conditions, le moyen tiré du défaut de motivation de la décision doit être écarté.
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. (…). ».
En l’espèce, par un arrêté du 3 mai 2023, le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations a donné délégation à M. E... G..., directeur des politiques sociales, à l’effet de signer tous les actes entrant dans la limite des attributions de cette direction, dont les actes relatifs aux contrôles, enquêtes et sanctions au titre de la réglementation relative à la prévention et à la lutte contre la fraude au titre des fonds gérés par la Caisse des dépôts et consignations. Par décision du 12 mai 2023, M. E... G... a donné subdélégation à Mme B... I..., directrice adjointe de la direction de la formation professionnelle et des compétences, à l’effet de signer au nom du directeur général, en cas d’absence ou d’empêchement de ses supérieurs, tous les actes dans la limite des attributions de cette direction. D’autre part, la décision de subdélégation était régulièrement publiée sur le site internet de la Caisse des dépôts et consignations à la date de la décision attaquée. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de Mme I... pour signer la décision attaquée, qui relève des attributions de cette direction, manque en fait et doit être écarté.
En troisième lieu, d’une part, aux termes de l’article R. 6333-6 du code du travail, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : « Lorsque la Caisse des dépôts et consignations constate un manquement de l'un des prestataires mentionnés à l'article L. 6351-1 aux engagements qu'il a souscrits, elle peut, selon la nature du manquement, lui prononcer un avertissement, refuser le paiement des prestations, demander le remboursement des sommes qu'elle lui a indûment versées et suspendre temporairement son référencement sur le service dématérialisé mentionné à l'article L. 6323-9. Ces mesures, proportionnées aux manquements constatés, sont prises après application d'une procédure contradictoire et selon des modalités que les conditions générales d'utilisation du service dématérialisé précisent. (…). ». Et aux termes de l’article 4.2.2 des « Conditions particulières organismes de formation » : « 4.2.2 DEREFERENCEMENT / Lorsque la CDC constate des manquements répétés ou graves aux CG et aux présentes CP, elle peut suspendre le référencement de l’Organisme de formation. / Cette mesure, proportionnée au manquement constaté, est prise après application d'une procédure contradictoire, conformément à l’article 13 des CG. / L’Organisme de formation est informé par tout moyen physique ou dématérialisé des suites données à la procédure engagée, notamment la durée de déréférencement appliquée. / La durée du déréférencement peut s’étendre d’une semaine (7 jours) à 1 (un) an, selon la nature du ou des manquements. (…). ».
D’autre part, aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. » Aux termes de l’article L. 121-2 du même code : « Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; (…). ». Ni les dispositions précitées de l’article R. 6333-6 du code du travail selon lesquelles les mesures qu’elles énumèrent sont prises par la Caisse des dépôts et consignations après application d'une procédure contradictoire et selon des modalités que les Conditions générales d'utilisation précisent, ni ces Conditions générales d’utilisation ne font obstacle à la mise en œuvre des dispositions du 1° de l’article L. 121-2 du code des relations entre le public et l’administration.
En l’espèce, il est constant que la décision attaquée n’a pas été précédée d’une procédure contradictoire, dès lors qu’il ressort de ses termes mêmes que la Caisse des dépôts et consignations a entendu se prévaloir du 1° de l’article L. 121-2 du code des relations entre le public et l’administration, qui dispense de suivre une telle procédure en cas d’urgence ou de circonstances exceptionnelles. Il résulte de l’instruction que le contrôle de l’activité de la société Formago, réalisé par l’unité anti-fraude de la Caisse des dépôts et consignations, a établi l’existence d’un schéma de fraude fondé sur l’usurpation de comptes personnels de formation de tiers et l’inscription de ces personnes à leur insu à des formations organisées par la société Formago. Eu égard à l’ampleur de la fraude établie, concernant au moins 346 comptes de stagiaires de l’organisme, soit 70% du total des stagiaires et à l’importance de la somme de 853 919 euros déjà perçue depuis juillet 2022 par la société requérante au titre de ces formations, ainsi que de la somme de 871 212 euros restant potentiellement à payer en considérant l’ensemble des inscriptions aux formations proposées par cet organisme, et risquant de ne plus pouvoir être recouvrée par l’administration, la Caisse des dépôts et consignations justifie d’une situation d’urgence lui permettant, sans entacher la décision d’illégalité, de ne pas recourir à la procédure contradictoire prévue par les dispositions précitées. Il suit de là que le moyen tiré du vice de procédure tenant au défaut de mise en œuvre d’une procédure contradictoire préalable doit être écarté.
En quatrième et dernier lieu, aux termes des dispositions de l’article 4.1 des conditions particulières d’utilisation de la plateforme « moncompteformation » : « De manière générale et conformément à la grille présentée ci-dessous, tout manquement constaté aux [conditions générales] et aux présentes [conditions particulières] peut faire l’objet de mesures prises en dehors de toute procédure contradictoire et de sanctions (…). / Ces mesures et sanctions peuvent notamment être les suivantes : / (…) / Déréférencement : sanction entrainant l’exclusion de l’Organisme de formation de la plateforme Mon Compte Formation ; (…) / Ces mesures et sanctions sont appliquées de manière proportionnée : elles tiennent compte de la nature du manquement et de sa gravité ainsi que de son caractère réitéré. Elles pourront être appliquées de manière cumulative, sans préjudice de poursuites pénales ou civiles. (…). ». Et aux termes de l’article 10 des conditions générales d’utilisation de la plateforme « mon compte formation » : « ( …) / Est considérée comme une fraude toute irrégularité, acte ou abstention commis de manière intentionnelle et ayant pour effet de causer un préjudice aux finances publiques (circulaire ministérielle 09-5/G3 du 6 mai 2009). Le champ de la fraude recouvre ainsi différents types d’agissements, tels que notamment la falsification, les déclarations erronées, la collusion, la dissimulation de faits déterminants en vue de tirer un avantage à des fins personnelles ou pour le compte d’une personne physique ou morale tiers, l’usurpation d’identité (d’une personne physique ou morale), l’usurpation de qualité, la production de faux ou bien le délit d’escroquerie. ».
Les sanctions prononcées par la Caisse des dépôts et consignations reposent sur les indices qu’elle a relevés dans une note d’analyse établie par son unité de lutte contre la fraude, datée du 19 août 2023, élaborée à partir de l’analyse des données brutes de connexion des stagiaires et de la société Formago, produits à l’instance, faisant apparaître la suspicion d’un schéma de fraude qui a pour objet d’obtenir de manière indue les droits des titulaires de comptes de formation. Les résultats de l’analyse laissent envisager le recours à des tiers coauteurs en France et à l’étranger ayant obtenu de manière frauduleuse les données personnelles des personnes titulaires de droits. Ces données ont permis la prise en charge des comptes personnels de formation en lieu et place de ces derniers.
La Caisse des dépôts et consignations a ainsi relevé, d’une part, un faisceau d’indices qui lui a permis de confirmer le soupçon de fraude de la part de la société Formago. Elle fait état de diverses anomalies liées à l’activité et aux conditions d’exercice de la société tenant notamment aux circonstances que la société Formago est de création récente, à savoir le 1er janvier 2021, par M. F... J..., que la cession de l’intégralité des parts de la société à M. D... H... est intervenue seulement quatre mois après sa création, le 2 février 2022 et qu’une nouvelle cession des parts est intervenue sept mois plus tard le 22 septembre 2022 au dirigeant actuel, M. A... C.... La Caisse des dépôts et consignations indique que ces changements rapides de dirigeants sont fréquents dans les schémas de fraude mettant en cause des sociétés fictives ou des gérants « de paille ». La Caisse des dépôts et consignations fait également état de ce que la société Formago appartient à une nébuleuse de sociétés aux objets divers et pour certains, sans lien avec la formation, comme des sociétés civiles immobilières, des activités de marchands de biens, des sociétés de travaux d’installation d’équipements thermiques et de climatisation ou encore de commerce en gros. Elle relève en outre que le site internet de la société n’est pas conforme et ne dispose d’aucune mention légale ou conditions générales de vente, que ce site ne bénéficie d’aucun référencement sur les moteurs de recherches les plus courants ou sur les réseaux sociaux. Elle relève enfin qu’aucun des dirigeants successifs n’a de lien avec le domaine de la formation.
D’autre part, la Caisse des dépôts et consignations a également constaté des anomalies liées aux données de connexion en lien avec la société, révélateurs d’un schéma de fraude de type usurpation d’identité. Ainsi elle a relevé un mode opératoire répété successivement pour plusieurs comptes de stagiaires sur de courtes périodes, s’articulant en trois étapes consistant tout d’abord en une connexion au compte d’un stagiaire et vérification du solde disponible sur le compte personnel de formation (CPF), ensuite, si le solde CPF est suffisant, inscription à une formation proposée par la société Formago et enfin, validation de l’inscription par l’organisme de formation dans un court laps de temps. La Caisse des dépôts et consignations a par ailleurs été alertée fin mai 2023 par la direction du numérique de « La Poste » sur des identités numériques frauduleusement créées concernant 81 stagiaires de la société Formago. L’analyse des données de connexions par la Caisse des dépôts et consignations a mis en évidence le partage d’une même connexion entre stagiaires. Ainsi, 346 comptes de stagiaires de l’organisme, soit 70% du total des stagiaires recensés depuis le 1er janvier 2023, partagent les mêmes adresses internet protocole (IP), démontrant que la gestion des dossiers de formation des stagiaires a été réalisée à partir d’une même connexion. Elle relève également que le processus d’inscription/validation d’une formation auprès de la société Formago se fait dans, un temps extrêmement court dès lors que 456 dossiers sur 791, soit plus de la moitié (58%) des propositions de formation de l'organisme, sont validées en moins d’une minute. L’analyse des données révèle que les stagiaires, pourtant domiciliés dans différentes régions de France, ont, pour 83 comptes de stagiaires, partagé la même adresse IP, donc la même connexion internet, soutenant très fortement l'hypothèse d’une prise en main de comptes de stagiaires par un tiers. La Caisse des dépôts et consignations relève enfin le recours massif à des services d’anonymisation type Virtual Private Network en anglais ou « Réseau Privé Virtuel » en français (VPN) ou de serveur relais (proxy). Ainsi, 264 comptes de stagiaires (53% du total) sont en lien avec des adresses IP rattachées à un service de VPN ou de proxy, soutenant l'hypothèse d’une prise en main des comptes de stagiaires effectuée depuis l’étranger par les mêmes personnes administrant le compte EDOF de la société Formago.
En se bornant à soutenir, sans apporter aucune pièce ou précision circonstanciée au soutien de ces allégations, qu’elle n’a pas commis d’agissements frauduleux et ne s’est pas rendue coupable d’usurpation de l’identité de ses stagiaires, la société Formago ne conteste pas sérieusement les constats précis relevés par la Caisse des dépôts et consignations et développés aux points précédents.
Il résulte de ce qui a été dit aux points précédents que la Caisse des dépôts et consignations a pu, sans méconnaître les dispositions précitées des « Conditions particulières organismes de formation », sans commettre d’erreurs de fait, et sans commettre d’erreur d’appréciation, estimer que la société Formago avait commis une fraude de nature à justifier une sanction. Eu égard à l’ampleur de la fraude ainsi révélée, et à l’importance des montants que l’organisme de formation a donc indûment perçus, à savoir 853 919 euros déjà payés depuis juillet 2022, et potentiellement encore 871 212 euros à payer au titre des formations pour lesquelles une inscription a été validée, soit un montant total pouvant s’élever à 1 725 131 euros, la sanction de déréférencement d’une part, et sa durée d’un an d’autre part, ainsi que la sanction de recouvrement des sommes versées et de non-paiement des sommes concernant les dossiers de formation engagés, n’apparaissent pas disproportionnées.
Il résulte de tout ce qui précède que la société Formago n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision du 26 juin 2023 de la Caisse des dépôts et consignations.
Sur les frais liés au litige :
La Caisse des dépôts et consignations n’étant pas la partie perdante, les conclusions de la société Formago présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu’être rejetées.
En revanche, il y a lieu de faire application des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la société Formago une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la Caisse des dépôts et consignations et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la société Formago est rejetée.
Article 2 : La société Formago versera à la Caisse des dépôts et consignations une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Formago et à la Caisse des dépôts et consignations.
Délibéré après l'audience du 10 mars 2026, à laquelle siégeaient :
Mme Bour, présidente,
Mme Duca, première conseillère,
Mme Gros, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 mars 2026.
La rapporteure,
A. Duca
La présidente,
A-S. Bour
La greffière,
C. Delmas
La République mande et ordonne au ministre du travail et des solidarités, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition,
Un greffier,