Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-1719236

Vu la procédure suivante :

Par une décision n°435318 du 3 mars 2022, le Conseil d'Etat a annulé le jugement du tribunal administratif de Paris n°1719236 du 28 juin 2019 et a renvoyé l'affaire au tribunal.

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 14 décembre 2017, 7 juin 2019 et 17 mai 2022, la société civile immobilière (SCI) Apler, représentée par la société civile professionnelle (SCP) Boutet-Hourdeaux, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler le titre de recettes émis le 7 octobre 2016 pour le paiement de la somme de 152 552 euros au titre de la redevance pour création de locaux à usage de bureaux en Ile-de- France, ainsi que la décision du 14 décembre 2016 par laquelle le préfet de la région Ile-de- France, préfet de Paris a rejeté sa réclamation contre ce titre ;

2°) de la décharger de l'obligation de payer la somme de 152 552 euros correspondant à ce titre ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête n'est pas tardive, le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris n'établissant pas la date à laquelle la décision de rejet de sa réclamation lui a été notifiée ;

- le mémoire en défense produit par la Ville de Paris est irrecevable en l'absence d'habilitation à ester en justice de la part du conseil municipal et de délégation de signature ;

- les décisions déterminant l'assiette et procédant à la liquidation de la redevance, d'une part, notifiant cette décision d'autre part, sont entachées d'incompétence de leur signataire au regard des dispositions de l'article R. 520-6 du code de l'urbanisme, en l'absence de justification de délégation de signature ; ces incompétences sont de nature à entacher d'illégalité le titre de perception litigieux, lequel est lui-même entaché d'incompétence de son signataire ;

- la créance n'est pas fondée, la redevance n'étant ni certaine dès lors que les locaux concernés par le permis de construire qui lui a été délivré ne constituent pas des locaux à usage de bureaux au sens de l'article R. 520-1-1 du code de l'urbanisme et de l'article 231 ter du code général des impôts et n'ont pas fait l'objet d'un changement de destination par rapport à la précédente occupation, ni exigible en l'absence de décision définitive sur sa réclamation ; le dégrèvement qu'elle demande est de droit, dans la mesure où les critères de l'exigibilité de la redevance pour création de locaux à usage de bureaux font défaut ; ses locaux étaient, à la date du refus de dégrèvement qui lui a été opposé, commerciaux tant par nature que par usage, étant aménagés pour accueillir le public et, par conséquent, accessibles à ce dernier ;

- le titre de perception litigieux est dépourvu de base légale ;

- le montant de la créance est erroné ; à cet égard, le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris ne peut se prévaloir d'une note de service du 1er août 2011 dès lors qu'elle n'a pas été publiée, conformément à l'article R. 312-7 du code des relations entre le public et l'administration ;

- la décision du 14 décembre 2016 portant rejet de son opposition à exécution est illégale en raison de l'illégalité du titre de perception litigieux.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 5 juin 2019 et 6 avril 2022, le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris, conclut au rejet de la requête.

Il soutient :

- à titre principal, que la requête est irrecevable en application de la jurisprudence issue de la décision d'Assemblée du Conseil d'Etat du 13 juillet 2016, n° 387763 ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par la société civile immobilière Apler ne sont pas fondés.

Par un mémoire enregistré le 22 novembre 2018, la Ville de Paris conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- le moyen tiré de l'absence d'exigibilité de la créance en ce que la requérante n'aurait pas reçu de réponse définitive à sa réclamation est inopérant ;

- les autres moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés ; le cas échéant, une erreur dans le calcul de la redevance est de nature à entraîner seulement une décharge partielle de la redevance.

Par un mémoire enregistré le 14 mai 2019, le directeur régional des finances publiques d'Ile de France et du département de Paris conclut à ce qu'il soit mis hors de cause.

Il soutient qu'il n'est pas compétent pour connaître d'un litige qui porte sur le bien-fondé et la régularité d'un titre de perception.

Par une ordonnance du 18 mai 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 20 juin 2022.

Vu :

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des impôts ;

- le code de l'urbanisme ;

- le livre des procédures fiscales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. D,

- et les conclusions de Mme Baratin, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. La société civile immobilière (SCI) Apler a, le 1er décembre 2015, déposé une demande de permis de construire pour la réalisation de travaux, incluant notamment la transformation d'espaces commerciaux en bureaux, sur un immeuble situé 13 rue de Poissy, dans le 5ème arrondissement de Paris. Par un arrêté du 23 décembre 2015, la maire de Paris a délivré le permis de construire sollicité. Par un courrier du 25 février 2016, le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris, a informé la société qu'elle était redevable de la redevance prévue par l'article L. 520-1 du code de l'urbanisme. La société a demandé en vain la décharge de cette redevance au motif que, contrairement à ce qu'elle avait indiqué, les travaux déclarés n'avaient pas conduit à un changement de destination des locaux commerciaux d'origine. Par un jugement du 28 juin 2019, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l'annulation du titre de perception émis le 7 octobre 2016 pour un montant de 152 552 euros et à la décharge de l'obligation de payer la somme correspondante. Par une décision du 3 mars 2022, le Conseil d'Etat a annulé ce jugement et renvoyé l'affaire au présent tribunal.

Sur la fin de non-recevoir opposée par le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris :

2. Aux termes de l'article R. 421-5 du code de justice administrative : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ". Aux termes de l'article 118 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Avant de saisir la juridiction compétente, le redevable doit adresser une réclamation appuyée de toutes justifications utiles au comptable chargé du recouvrement de l'ordre de recouvrer. / La réclamation doit être déposée, sous peine de nullité : / 1° En cas d'opposition à l'exécution d'un titre de perception, dans les deux mois qui suivent la notification de ce titre ou du premier acte de poursuite qui procède du titre en cause ; / () L'autorité compétente délivre un reçu de la réclamation, précisant la date de réception de cette réclamation. Elle statue dans un délai de six mois dans le cas prévu au 1° (). A défaut d'une décision notifiée dans ces délais, la réclamation est considérée comme rejetée. ". Aux termes de l'article 119 de ce décret, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Le débiteur peut saisir la juridiction compétente dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de la décision prise sur sa réclamation ou, à défaut de cette notification, dans un délai de deux mois à compter de la date d'expiration des délais prévus à l'article 118. ". Le non-respect de l'obligation d'informer le débiteur sur les voies et les délais de recours, prévue par l'article R. 421-5 du code de justice administrative, ou l'absence de preuve qu'une telle information a été fournie, est de nature à faire obstacle à ce que le délai de deux mois, prévu par l'article 119 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012, lui soit opposable.

3. Toutefois, le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. Dans une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours ou l'absence de preuve qu'une telle information a été fournie ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par les textes applicables, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable.

4. S'agissant des titres exécutoires, sauf circonstances particulières dont se prévaudrait son destinataire, le délai raisonnable ne saurait excéder un an à compter de la date à laquelle le titre, ou à défaut, le premier acte procédant de ce titre ou un acte de poursuite a été notifié au débiteur ou porté à sa connaissance.

5. Il résulte de l'instruction que la SCI Apler a, le 23 novembre 2016, formé une réclamation contre le titre de perception émis le 7 octobre 2016 en vue du recouvrement de la somme de 152 552 euros correspondant à la redevance relative à la création de locaux à usage de bureaux, prévue par l'article L. 520-1 du code de l'urbanisme. Cette réclamation a été rejetée le 14 décembre 2016 par le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris. Toutefois, ce dernier, qui n'établit pas la date à laquelle elle a été notifiée à la requérante, admet que ni sa décision portant rejet de la réclamation ni le courrier portant notification de celle-ci ne comportaient la mention des voies et délais de recours, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 421-5 du code de justice administrative. Par suite, le délai de deux mois fixé par l'article R. 421-1 du même code n'était pas opposable à la requérante. En outre, si le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris, fait valoir que la SCI Apler a contesté le bien-fondé du titre de perception du 7 octobre 2016 par une requête enregistrée le 14 décembre 2017, soit un an après sa décision rejetant la réclamation de la société requérante, ce délai doit, dans les circonstances de l'espèce, être regardé comme raisonnable. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par le préfet de la région tirée de la tardiveté de la requête de la SCI Apler doit être écartée.

Sur les conclusions à fin de décharge :

En ce qui concerne la régularité du titre exécutoire :

6. Aux termes de l'article L. 520-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date du dépôt de la demande du permis de construire par la requérante : " En région d'Ile-de-France, une redevance est perçue à l'occasion de la construction, de la reconstruction ou de l'agrandissement des locaux à usage de bureaux, des locaux commerciaux et des locaux de stockage définis au III de l'article 231 ter du code général des impôts. ". Aux termes de l'article L. 520-2 de ce code : " La redevance est due par la personne physique ou morale qui est propriétaire des locaux à la date de l'émission de l'avis de mise en recouvrement. L'avis de mise en recouvrement doit être émis dans les deux ans qui suivent soit la délivrance du permis de construire () ". La redevance pour création de locaux à usage de bureaux, dont l'avis de mise en recouvrement doit en vertu de l'article L. 520-2 du code de l'urbanisme être émis dans les deux ans qui suivent la délivrance du permis de construire ou les déclarations qui lui sont assimilées entre dans la catégorie des impositions dont le permis de construire constitue le fait générateur.

7. Aux termes de l'article R. 520-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " La détermination de l'assiette et la liquidation de la redevance font l'objet de décisions du directeur départemental de l'équipement ou, dans les conditions prévues à l'alinéa suivant, du maire. / Lorsque le maire est compétent pour délivrer les permis de construire au nom de la commune, en application du a de l'article L. 422-1, il peut se voir confier, sur sa demande ou avec son accord, par arrêté du préfet pris sur proposition du directeur départemental de l'équipement, la détermination de l'assiette et la liquidation de la redevance. / Le directeur départemental de l'équipement et le maire peuvent déléguer leur signature aux agents placés sous leur autorité. / () ".

8. D'une part, par une décision DRIEA n° 2015-1-508 du 12 mai 2015, régulièrement publiée au recueil des actes administratifs de la préfecture de la région Ile-de-France, registre spécial n° 77 du 18 mai suivant, M. C F, directeur régional et interdépartemental de l'équipement et de l'aménagement d'Ile-de-France, titulaire de délégation de signature du préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris, en vertu de l'arrêté n°2014080-0003 du 21 mars 2014, régulièrement publié au recueil des actes administratifs spécial n°47 de mars 2014, a donné délégation à M. G E, administrateur civil, directeur régional et interdépartemental adjoint, directeur de l'unité territoriale de l'équipement et de l'aménagement de Paris, signataire de la décision du 25 février 2016 déterminant l'assiette et liquidant la redevance litigieuse, à l'effet de signer toutes décisions en matière de fiscalité de l'urbanisme.

9. D'autre part, par un arrêté n° 2015056-0001 du 25 février 2015, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de la région Ile-de-France, registre spécial n°37 du 27 février 2015, le directeur régional des finances publiques d'Ile-de-France et du département de Paris a donné délégation à M. B I, administrateur des finances publiques adjoint, responsable de la division " recettes non fiscales ", signataire de la décision du 25 mars 2016 notifiant à la SCI Apler la décision mettant à sa charge la redevance pour création de locaux à usage de bureaux d'un montant de 152 552 euros, à l'effet de signer pour les affaires relevant de sa division.

10. Enfin, le titre de recettes litigieux a été rendu exécutoire par Mme H de Puissegur, inspectrice divisionnaire des finances publiques, responsable recettes, qui avait reçu, par un acte n° 2015244-0079 du 1er septembre 2015, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de la région Ile-de-France, recueil régional spécial n° NV206 du 11 septembre 2015, délégation de signature pour ce faire, de la part de Mme A J d'Orfeuil, sous-directrice en charge de la direction nationale d'interventions domaniales à la direction générale des finances publiques.

11. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'incompétence des signataires des actes ayant conduit à l'émission du titre de recettes litigieux doit être écarté, en toutes ses branches, comme manquant en fait.

En ce qui concerne le bien-fondé de la créance :

12. Aux termes de l'article R. 520-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " () A défaut de paiement de la redevance dans le délai fixé à l'avertissement portant notification de la décision visée au premier alinéa, la créance fait l'objet d'un titre de perception. Ce dernier est émis conformément aux dispositions de l'article L. 2323-1 du code général de la propriété des personnes publiques par le directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques dans le délai de deux ans à compter soit de la délivrance du permis de construire, soit du dépôt des déclarations prévues par les articles L. 421-4 et L. 520-9 du présent code ou à défaut de la constatation du début des travaux. ". Aux termes de l'article L. 2323-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Un titre de perception est adressé par le comptable public à tout redevable de produits, redevances et sommes de toute nature, mentionnés à l'article L. 2321-1, n'ayant pas fait l'objet d'un versement spontané à la date de leur exigibilité. () ". Aux termes de l'article R. 2321-2 de ce code : " Le titre de perception mentionné à l'article L. 2323-1 est émis et rendu exécutoire dans les conditions fixées aux articles 112 à 124 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. " Aux termes de l'article 117 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Les titres de perception émis en application de l'article L. 252 A du livre des procédures fiscales peuvent faire l'objet de la part des redevables : / 1° Soit d'une opposition à l'exécution en cas de contestation de l'existence de la créance, de son montant ou de son exigibilité ; / 2° Soit d'une opposition à poursuites en cas de contestation de la régularité de la forme d'un acte de poursuite. / L'opposition à l'exécution et l'opposition à poursuites ont pour effet de suspendre le recouvrement de la créance. ".

13. Il est constant que la SCI Apler n'a pas réglé la somme de 152 552 euros correspondant à la redevance mise à sa charge par les services de la direction régionale et interdépartementale de l'équipement et de l'aménagement d'Ile-de-France dans le délai de deux mois à compter de la réception du comptable public. Par suite, ces services étaient fondés à émettre un titre de perception, en application des dispositions précitées du dernier alinéa de l'article R. 520-6 du code de l'urbanisme, correspondant à cette créance. Si les dispositions de l'article 117 du décret cité ci-dessus, applicables à la redevance pour construction de locaux à usage de bureaux, en vertu de l'article R. 2321-2 du code général de la propriété des personnes publiques, prévoient qu'une opposition à l'exécution d'un titre de perception tendant à contester l'existence, le montant ou l'exigibilité d'une créance a pour effet de suspendre le recouvrement de celle-ci, cette opposition est, en tout état de cause, et alors même qu'il résulte de l'instruction que sa réclamation a été rejetée par une décision du 14 décembre 2016, sans incidence sur la légalité du bien-fondé de la créance.

14. D'une part, aux termes de l'article L. 520-9 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Est assimilé, pour l'application du présent titre, à la construction de locaux à usage de bureaux, de locaux de recherche, de locaux commerciaux ou de locaux de stockage le fait de transformer en de tels locaux des locaux précédemment affectés à un autre usage. / Les transformations de locaux visées au présent article devront à défaut d'une demande de permis de construire, faire l'objet d'une déclaration dont les modalités seront déterminées par le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article L. 520-11. () ". Aux termes de l'article R. 520-1-1 du même code dans sa rédaction alors en vigueur : " Sont considérés comme locaux à usage de bureaux en vue de l'application de l'article L. 520-1 () : / 1. Tous les locaux et leurs annexes tels que couloirs, dégagements, salles de réunion, d'exposition, d'archives, salles d'attente et de réception, où sont exercées des activités de direction, de services, de conseil, d'étude, d'ingénierie, de traitement mécanographique ou d'informatique de gestion () ".

15. D'autre part, les dispositions du 1° du III de l'article 231 ter du code général des impôts, dans leur rédaction applicable en l'espèce, définissent les locaux à usage de bureaux comme " d'une part, des bureaux proprement dits et () leurs dépendances immédiates et indispensables destinés à l'exercice d'une activité, de quelque nature que ce soit, par des personnes physiques ou morales privées, ou utilisés par l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements ou organismes publics et les organismes professionnels, et, d'autre part, des locaux professionnels destinés à l'exercice d'activités libérales ou utilisés par des associations ou organismes privés poursuivant ou non un but lucratif ". Les dispositions du 2° du même article définissent les locaux commerciaux comme " des locaux destinés à l'exercice d'une activité de commerce de détail ou de gros et de prestations de services à caractère commercial ou artisanal ainsi que () leurs réserves attenantes couvertes ou non et des emplacements attenants affectés en permanence à la vente ".

16. Il résulte de l'instruction que les locaux du 13 rue de Poissy en litige étaient, avant le dépôt de la demande de permis de construire de la SCI Apler, occupés par une entreprise de pompes funèbres et constituaient ainsi des locaux commerciaux ou, pour ceux qui n'étaient pas accessibles au public, étaient liés à l'activité commerciale. La SCI Apler a, le 1er décembre 2015, déposé une demande de permis de construire pour la transformation des locaux commerciaux situés au rez-de-chaussée et au sous-sol en bureaux. Les travaux entrepris par la société requérante comprennent pour l'essentiel la rénovation et les aménagements intérieurs de ces locaux destinés à accueillir la société Coutot-Roehrig exerçant l'activité de généalogiste successoral. Les locaux en rez-de-chaussée sont constitués d'un espace détente et son office, de bureaux et leurs dégagements, d'une salle de réunion, de toilettes et de locaux techniques (local informatique, tableau général basse tension, climatisation et local monte-charge), sur une surface totale de plancher de 415,63 m², dont 317,26 m² de surface accessible au public. En revanche, la totalité des locaux situés en sous-sol, comprenant une salle de réunion, des salles de stockage (archives, fonds) liés à l'activité des bureaux, un office, un local sanitaire et des locaux techniques (chaufferie, local monte-charge et local poubelles), d'une surface totale de plancher de 253,13 m², ne sont pas accessibles au public. Les locaux situés en rez-de-chaussée accessibles au public ont vocation à être utilisés pour la vente au public des prestations de services à caractère commercial proposées par la société Coutot-Roehrig. Ils doivent dès lors être regardés comme des locaux commerciaux ne faisant pas l'objet d'une transformation quant à l'affectation de leur usage, exclus, en tant que tels, du champ d'application de la redevance prévue par les dispositions du code de l'urbanisme citées ci-dessus. En revanche, tel n'est pas le cas des locaux techniques et de l'office situés au même niveau, ainsi que de l'ensemble des locaux situés au sous-sol qui ne sauraient être regardés comme des emplacements attenants affectés en permanence à la vente au sens des dispositions du 2° du III de l'article 231 ter du code général des impôts mais doivent, au contraire, être regardés comme des bureaux attenants à des locaux commerciaux passibles de la redevance prévue par les dispositions précitées du code de l'urbanisme, ayant fait l'objet d'une transformation. Il s'ensuit qu'en soumettant la totalité de la surface concernée à la redevance pour la création de bureaux, le directeur régional et interdépartemental de l'équipement et de l'aménagement d'Ile-de-France a commis une erreur de droit.

17. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que la SCI Apler doit être déchargée de la redevance pour création de locaux à usage de bureaux à laquelle elle a été assujettie pour les travaux ayant fait l'objet d'un permis de construire délivré par arrêté du 23 décembre 2015 à hauteur du montant correspondant à la surface de 317,26 m² accessible au public ou, du moins, attenante à la surface commerciale. Par voie de conséquence, la société requérante est également fondée à demander l'annulation de la décision du 14 décembre 2016 par laquelle le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris a rejeté sa réclamation contre le titre de perception émis pour le recouvrement de la redevance d'un montant de 152 552 euros.

Sur les frais liés au litige :

18. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros à verser à la SCI Apler au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La société civile immobilière Apler est déchargée de la redevance pour création de locaux à usage de bureaux à laquelle elle a été assujettie pour les travaux ayant fait l'objet d'un permis de construire délivré par arrêté du 23 décembre 2015 à hauteur du montant correspondant à une surface de 317,26 m2.

Article 2 : L'Etat versera à la société civile immobilière Apler une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société civile immobilière Apler, à la Ville de Paris, au préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris, et au directeur régional des finances publiques d'Ile de France et du département de Paris.

Délibéré après l'audience du 15 septembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Viard, présidente,

M. Perrot, conseiller,

M. Palla, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 septembre 2022.

Le rapporteur,

V. D

La présidente,

M-P. VIARDLa greffière,

L. THOMAS

La République mande et ordonne au préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.