Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2010524

Vu la procédure suivante :

Par une requête et trois mémoires, enregistrés le 17 juillet 2020, le 28 janvier 2022, le 25 février 2022 et le 9 mars 2022, la société NOAO, représentée par Me Despeisse, doit être regardée comme demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) de prendre acte du désistement de ses conclusions à fin d'annulation du refus de la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (MIVILUDES) de lui communiquer les documents mentionnés aux points 1 à 4 de son courrier en date du 27 novembre 2019 ;

2°) d'annuler la décision implicite par laquelle le président de la MIVILUDES a rejeté sa demande de communication de certains documents administratifs, mentionnés aux points 7, 8, 9, 11 et 12 de son courrier du 27 novembre 2019 ou, le cas échéant, d'annuler la décision expresse du 18 novembre 2021 par laquelle le secrétaire général du comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation a, en cours d'instance, refusé de lui communiquer ces documents ;

3°) d'enjoindre à la MIVILUDES de lui communiquer dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard à compter de l'expiration de ce délai, les documents suivants :

- tous les documents en particulier statistiques, dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, notes, correspondances ayant permis de réaliser les données clés présentées dans les rapports d'activité 2015 et 2016, (points 7 et 8 de sa demande initiale),

- tous les documents (en particulier statistiques mais également dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, correspondances) concernant la vente multiniveau et notamment ceux ayant servi de base aux dossiers " Dans le domaine économique : la vente multiniveau, de l'escroquerie à la dérive de nature sectaire " (rapport d'activité 2016 et premier semestre 2017) et " Les risques inhérents aux réseaux de vente multi-niveaux " (rapport d'activité 2007), (point 9 de la demande initiale),

- les demandes d'avis faites par une personne ayant interrogé la mission et les réponses qui ont été apportées, (point 11 de la demande initiale),

- les plaintes, dénonciations, signalements ou témoignages se rapportant à AKEO faites à la mission et les réponses apportées par cette dernière, (point 12 de la demande initiale) ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société requérante soutient que :

- sa requête est recevable dès lors qu'elle n'est pas tardive en application de l'ordonnance n° 2020-360 du 25 mars 2020,

- elle prend acte de l'inexistence des documents dont elle sollicitait la communication aux points 1 à 4 de son courrier du 27 novembre 2019,

- il y a lieu pour le tribunal de statuer sur l'ensemble de ses autres conclusions à fin d'annulation, la communication d'un simple échantillon représentatif ne valant pas réponse positive à sa demande, formulées aux points 11 et 12 de son courrier du 27 novembre 2019. Par ailleurs, la MIVILUDES ne lui a pas communiqué les réponses qu'elle a apportées à ces demandes d'avis et signalements,

- la MIVILUDES est investie d'une mission de service public et les documents qu'elle produit ou reçoit sont des documents administratifs communicables,

- elle prend acte de ce que les documents mentionnés aux points 1 à 4 de sa demande, n'existent pas,

- les documents listés aux points 7 à 9 de sa demande transmise à la CADA ne sont pas des extraits de bases de données internes à la MIVILUDES mais bien des documents administratifs qui doivent lui être communiqués. Elle s'en rapporte par ailleurs à la sagesse du tribunal en ce qui concerne le caractère abusif de sa demande au regard de la charge de travail qu'elle induirait pour la MIVILUDES,

- en ce qui concerne les documents mentionnés au point 11 de sa demande, certains lui ont d'ores et déjà été transmis et il y a lieu pour la MIVILUDES de les lui communiquer intégralement,

- en ce qui concerne les documents mentionnés au point 12 de sa demande, il est possible pour la MIVILUDES de procéder à des occultations, ainsi qu'elle le fait régulièrement dans ses différents rapports,

- sa demande de communication telle que précisée aux points 11 à 12 de son courrier du 27 novembre 2019 n'est pas abusive.

Par un mémoire en défense, enregistré le 31 janvier 2022, le ministre de l'intérieur demande au tribunal :

1°) de prononcer un non-lieu à statuer sur la demande de communication des documents listés aux points 11 et 12 du courrier de la société NOAO en date du 27 novembre 2019 ;

2°) de rejeter le surplus des conclusions de sa requête.

Il soutient que :

- les conclusions à fin d'annulation présentées par la société NOAO doivent être regardées comme dirigées contre la décision expresse du 18 novembre 2021, qui s'est substituée à la décision implicite qu'elle attaquait initialement,

- il a transmis à la société requérante, après occultation, un échantillon représentatif de 30 demandes d'avis et signalements. Le respect de la vie privée des personnes qui saisissent la MIVILUDES et la protection de son activité font obstacle à la communication de plus de documents que ceux contenus dans l'échantillon représentatif d'ores et déjà communiqué par la mission interministérielle à la société NOAO. Il n'y a ainsi plus lieu de statuer sur les conclusions à fin d'annulation du refus de lui communiquer les documents listés aux points 11 et 12 du courrier en date du 27 novembre 2019,

- aucun document mentionné aux points 1 à 4 de ce courrier n'existe, pas même les demandes d'avis de la part de services administratifs. En toute hypothèse, de telles demandes d'avis ne seraient pas communicables à la société NOAO en vertu du g) du 2°) de l'article L. 311-5 du code des relations entre le public et l'administration,

- en ce qui concerne les documents mentionnés aux points 7 à 9, la MIVILUDES ne peut pas procéder à leur communication sans mettre en péril son activité compte tenu des moyens dont elle dispose, et la demande, insuffisamment précise, est dès lors abusive.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration,

- l'ordonnance n° 2020-360 du 25 mars 2020,

- le décret n° 2002-1392 du 28 novembre 2002 modifié,

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- les conclusions de Mme Pestka, rapporteure publique,

- et les observations de Me Despeisse pour la société NOAO.

Considérant ce qui suit :

1. La société NOAO exerce, sous l'enseigne AKEO, l'activité de commercialisation de produits d'utilisation courante non réglementés et de formation et d'animation d'un réseau commercial pour la diffusion de ces produits. Par courrier du 27 novembre 2019, elle a saisi la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (MIVILUDES) d'une demande de communication de documents administratifs portant sur :

1) l'ensemble des documents détenus par la MIVILUDES (élaborés ou reçus) relatifs ou en rapport avec AKEO,

2) l'ensemble des correspondances (notes, lettres, courriers etc), rapports ou autres documents échangés entre la MIVILUDES et les ministères du travail, de l'économie, du commerce et de la justice (y compris avec les services déconcentrés de ces ministères au niveau régional et départemental) relatifs ou en rapport avec AKEO,

3) l'ensemble des correspondances (notes, lettres, courriers etc.), rapports ou autres documents échangés entre la MIVILUDES et les préfectures et services de l'Etat départementaux et régionaux relatifs ou en rapport avec AKEO,

4) l'ensemble des correspondances (notes, lettres, courriers etc.), communiqués de presse ou autres documents adressés par la MIVILUDES aux médias français et étrangers ou qu'elle a reçus de ces derniers, relatifs ou en rapport avec AKEO,

5) tout document adressé aux médias (communiqués de presse ou autre) relatif ou en rapport avec les déclarations de la secrétaire générale de la MIVILUDES dans l'article du journal Le Monde du 6 novembre 2019 " Les signalements de la MIVILUDES mettent en évidence une évolution très inquiétante ",

6) tous les documents (dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, notes, correspondances etc.) sur la base desquels la secrétaire générale a fondé ces déclarations,

7) les documents (en particulier statistiques mais également dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, correspondances etc.) ayant permis de réaliser les " données clés " présentées p 7 et suivantes du rapport 2015,

8) tous les documents (en particulier statistiques mais également dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, correspondances etc.) ayant permis de réaliser les " données clés " présentées p 8 du rapport 2016 et 1er semestre 2017 de la MIVILUDES,

9) tous les documents (en particulier statistiques mais également dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, correspondances etc.) concernant la vente multi-niveaux et notamment ceux ayant servi de base aux dossiers " Dans le domaine économique : la vente multi-niveaux, de l'escroquerie à la dérive de nature sectaire " et " Les risques inhérents aux réseaux de vente multi-niveaux ",

10) l'ensemble des transmissions et signalements aux autorités publiques et notamment au Procureur de la République concernant AKEO,

11) toute demande d'avis faite par une personne ayant interrogé la MIVILUDES à propos d'AKEO et les réponses qui lui ont été apportées,

12) les plaintes, dénonciations, signalements ou témoignages se rapportant à AKEO faites à la MIVILUDES et les réponses que cette dernière y a apportée.

2. Aucune réponse n'a été apportée à la société par la MIVILUDES. Par un courriel du 28 janvier 2020, la société NOAO a saisi la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) du refus implicite opposé à sa demande de communication. La CADA a rendu un avis le 12 mars 2020. Compte tenu du silence gardé par la MIVILUDES postérieurement à l'enregistrement de la demande de la société requérante par la CADA, une décision implicite confirmant son refus de communication initial est née en application des articles R. 343-4 et

R. 343-5 du code des relations entre le public et l'administration. Par la présente requête, la société NOAO en sollicite l'annulation pour excès de pouvoir en tant que les documents mentionnés aux points 1 à 4, 6 à 9 et 11 à 12 de sa demande ne lui ont pas été communiqués. Toutefois, par une décision expresse intervenue en cours d'instance le 18 novembre 2021, le secrétaire général du comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (CISPD) a refusé de communiquer les documents mentionnés aux points 1 à 4 au motif qu'ils n'existaient pas. Il a refusé de communiquer à la société requérante les documents mentionnés aux points 6 à 9 aux motifs que sa demande était insuffisamment précise et abusive. Enfin, en réponse à sa demande relative aux points 11 et 12, il lui a communiqué un échantillon de 27 demandes d'avis et de 3 signalements, après occultation de certaines de leurs mentions, et a refusé de communiquer les autres documents de ce type aux motifs qu'une communication intégrale porterait atteinte à la vie privée des personnes ayant procédé à ses saisines, d'une part, que la demande de la société NOAO ferait peser sur la MIVILUDES une charge de travail excessive, d'autre part.

Sur le désistement partiel :

3. Par son mémoire complémentaire enregistré au greffe le 25 février 2022, la société NOAO doit être regardée comme s'étant désistée de ses conclusions tendant à l'annulation de la décision du 18 novembre 2021 refusant de lui communiquer les documents objets des points 1 à 4 de son courrier de demande du 27 novembre 2019. Rien ne s'oppose à ce qu'il lui en soit donné acte.

Sur le non-lieu à statuer :

4. En premier lieu, lorsque le silence gardé par l'administration sur une demande dont elle a été saisie a fait naître une décision implicite de rejet, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement se substitue à la première décision.

5. Il en résulte que la décision expresse du secrétaire général du CISPD en date du 18 novembre 2021 portant communication partielle des documents sollicités le 27 novembre 2019 par la société NOAO s'est substituée à la décision implicite confirmant le refus de communication initial, qui était née, en application des articles R. 343-4 et R. 343-5 du code des relations entre le public et l'administration, suite à l'enregistrement de sa demande d'avis par la commission d'accès aux documents administratifs. Il n'y a ainsi plus lieu de statuer sur les conclusions à fin d'annulation de cette décision implicite.

6. En second lieu, ainsi qu'il a été dit au point 2, le secrétaire général du CISPD a communiqué à la société requérante un échantillon de 27 demandes d'avis et de 3 signalements, après occultation de certaines de leurs mentions, en pièces jointes de sa décision du 18 novembre 2021. Il ressort toutefois des pièces du dossier, notamment d'un entretien de la secrétaire générale de la MIVILUDES au journal Le Monde publié le 6 novembre 2019, que le nombre total de ces demandes et signalements s'élève à une centaine entre 2015 et 2019. Par ailleurs, aucune réponse de la MIVILUDES aux auteurs de ces demandes et signalements n'a été transmise à la société NOAO. Contrairement à ce que soutient le ministre de l'intérieur en défense, ces circonstances justifient que ne soit prononcé qu'un non-lieu à statuer partiel sur les conclusions à fin d'annulation du refus de communiquer à la société NOAO les documents visés aux points 11 et 12 de sa demande du 27 novembre 2019, en tant seulement qu'elles portent sur les documents joints à la décision du 18 novembre 2021. Restent ainsi à juger les conclusions à fin d'annulation de cette société en tant que les documents mentionnés aux points 11 et 12 de sa demande de communication autres que ceux annexés à la décision du 18 novembre 2021 ne lui ont pas été transmis par l'administration.

Sur les conclusions à fin d'annulation du refus de l'administration de communiquer à la société NOAO les documents mentionnés aux points 7 à 9 de sa demande :

7. L'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration dispose : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. ".

8. En l'espèce, la société requérante demande la communication de tous les documents en particulier statistiques, dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, notes et correspondances ayant permis de réaliser, premièrement, les données clés présentées dans les rapports d'activité 2015 et 2016 de la MIVILUDES, deuxièmement, le dossier " Dans le domaine économique : la vente multiniveau, de l'escroquerie à la dérive de nature sectaire " dans son rapport d'activité 2016 et premier semestre 2017 et, troisièmement, le dossier " Les risques inhérents aux réseaux de vente multi-niveaux " dans son rapport d'activité 2007. Toutefois, la MIVILUDES n'est pas tenue, dans le cadre des dispositions du code des relations entre le public et l'administration, de faire une recherche en vue de collecter l'ensemble des documents dont elle s'est servie pour élaborer ses rapports d'activité en vue ensuite de les communiquer.

9. Dans ces conditions et alors que la demande de la société NOAO était dépourvue de toute précision quant à la nature exacte des pièces demandées, le ministre de l'intérieur a pu à bon droit refuser de faire droit à la demande de communication des documents listés aux points

7 à 9 de son courrier du 27 novembre 2019.

Sur les conclusions à fin d'annulation du refus de l'administration de communiquer à la société NOAO les documents mentionnés aux points 11 et 12 de sa demande autres que ceux qui lui ont été transmis en annexe au courrier du secrétaire général du CISPD en date du 18 novembre 2021 :

10. En premier lieu, aux termes de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, () / 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. ". Son article L. 311-7 précise : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. ".

11. En l'espèce, le ministre de l'intérieur motive le refus de communiquer à la société NOAO l'intégralité des demandes d'avis et des signalements reçus par la MIVILUDES la mettant en cause, ainsi que les réponses de la mission aux personnes l'ayant saisie, au motif tout d'abord qu'une telle communication porterait atteinte à la vie privée desdites personnes, si bien qu'en application de l'article L. 311-6 précité, ces documents ne seraient pas communicables à la requérante. Toutefois, s'il est vrai que ces documents comportent nécessairement des mentions non communicables en vertu de l'article L. 311-6, telles qu'à tout le moins l'identité de leur auteur ou de la personne faisant l'objet d'un signalement comme possible victime de dérives sectaires, il ressort des pièces du dossier, notamment de l'échantillon de trente demandes et signalements transmis à la société NOAO en annexe de la décision du secrétaire général du CISPD du 18 novembre 2021, qu'il a été possible pour l'administration de procéder aux occultations nécessaires sur des documents de nature identique. La société requérante fait valoir que, de manière générale, la MIVILUDES procède de manière habituelle à de telles occultations, notamment en insérant dans ses différents rapports des témoignages anonymisés. L'administration n'a pour sa part fait valoir aucun argument circonstancié permettant de douter de la possibilité de procéder aux occultations de certaines des mentions des demandes d'avis et des signalements concernant la société NOAO reçus par la MIVILUDES rendues nécessaires pour respecter les secrets protégés par la loi.

12. En second lieu, la personne qui demande la communication de documents administratifs n'a pas à justifier de son intérêt à ce que ceux-ci lui soient communiqués. En revanche, lorsque l'administration fait valoir que la communication des documents sollicités, en raison notamment des opérations matérielles qu'elle impliquerait, ferait peser sur elle une charge de travail disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose, il revient au juge de prendre en compte, pour déterminer si cette charge est effectivement excessive, l'intérêt qui s'attache à cette communication pour le demandeur ainsi, le cas échéant, que pour le public.

13. En l'espèce, l'administration doit être regardée, compte tenu notamment de la motivation de la décision attaquée du 18 novembre 2021, comme faisant valoir que la communication de l'ensemble des demandes d'avis et des signalements reçus par la MIVILUDES et concernant la société NOAO ferait peser sur elle une charge de travail disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose, compte tenu notamment d'un important travail d'occultation. Toutefois, le ministre de l'intérieur mentionne qu'un total de 35 heures de travail a été nécessaire pour collecter la centaine de documents concernés, identifier parmi ceux-ci les 30 qu'il a finalement communiqués à la société requérante en annexe de sa décision du 18 novembre 2021 et procéder aux occultations rendues nécessaires pour respecter la protection de certains secrets par la loi concernant ces 30 documents. Enfin, ces documents concernent personnellement la société NOAO, qui a donc un intérêt particulier à en obtenir la communication. Dans ces conditions, quand bien même le ministre de l'intérieur démontre la charge de travail importante et croissante pesant sur les agents de la MIVILUDES, il ne ressort pas des pièces du dossier que la communication des documents sollicités, en raison notamment des opérations matérielles qu'elle impliquerait, ferait peser sur elle une charge de travail disproportionnée au regard de ses moyens.

14. Il en résulte que la société NOAO est fondée à soutenir que les motifs qui lui ont été opposés par l'administration pour refuser de lui communiquer l'ensemble des demandes d'avis et des signalements reçus par la MIVILUDES la concernant sont illégaux au regard des dispositions du code des relations entre le public et l'administration relatives à la communication des documents administratifs.

15. Il y a donc lieu d'annuler la décision du 18 novembre 2021 en tant qu'elle refuse de communiquer à la société NOAO les documents mentionnés aux points 11 et 12 de sa demande autres que ceux qui lui ont été transmis en annexe au courrier du secrétaire général du CISPD en date du 18 novembre 2021.

Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte :

16. Eu égard à l'étendue de l'annulation qu'il prononce à son point 15 et de ses motifs, le présent jugement implique nécessairement mais uniquement, par application des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, que le ministre de l'intérieur communique à la société NOAO les documents mentionnés aux points 11 et 12 de sa demande autres que ceux qui lui ont été transmis en annexe au courrier du secrétaire général du CISPD en date du 18 novembre 2021, sous réserve de l'occultation ou de la disjonction préalable des mentions non communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais de l'instance :

17. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la société NOAO sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Il est donné acte à la société NOAO du désistement de ses conclusions tendant à l'annulation de la décision du 18 novembre 2021 par laquelle le ministre de l'intérieur a refusé de lui communiquer les documents, objets des points 1 à 4 de son courrier de demande du 27 novembre 2019.

Article 2 : Il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions de la société NOAO tendant à l'annulation de la décision implicite portant confirmation de refus de communication, née, en application des articles R. 343-4 et R. 343-5 du code des relations entre le public et l'administration, suite à l'enregistrement de sa demande d'avis par la commission d'accès aux documents administratifs.

Article 3 : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la société NOAO tendant à l'annulation du refus de l'administration de lui communiquer, conformément aux points 11 et 12 de sa demande du 27 novembre 2019, les demandes d'avis et les signalements la concernant reçus par la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (MIVILUDES), qui lui ont finalement été transmises par le secrétaire général du comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (CISPD) en annexe de sa décision du 18 novembre 2021.

Article 4 : La décision du ministre de l'intérieur en date du 18 novembre 2021 est annulée en tant qu'elle refuse de communiquer à la société NOAO les demandes d'avis et les signalements la concernant reçus par la MIVILUDES autres que les trente documents qui lui sont annexés.

Article 5 : Il est enjoint au ministre de l'intérieur de communiquer à la société NOAO les documents mentionnés aux points 11 et 12 de sa demande autres que ceux qui lui ont été transmis en annexe au courrier du secrétaire général du CISPD en date du 18 novembre 2021, sous réserve de l'occultation ou de la disjonction préalable des mentions non communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 6 : Le surplus des conclusions de la requête de la société Noao est rejeté.

Article 7 : Le présent jugement sera notifié à la société NOAO et au ministre de l'intérieur.

Copie en sera envoyée pour information à la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (MIVILUDES).

Délibéré après l'audience du 9 septembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Marino, président,

M. Thulard, premier conseiller,

M. Lautard-Mattioli, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 septembre 2022.

Le rapporteur,

V. A

Le président,

Y. Marino

La greffière,

L.Marville

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et de l'outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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