Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2107479

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 9 avril 2021, le 19 septembre 2022, le 18 octobre 2022, le 3 novembre 2022 et le 12 décembre 2022, M. C, représenté par Me Raimbert, demande au tribunal de :

1°) d'annuler la décision du 21 octobre 2020 par laquelle la maire de Ville de Paris a décidé de préempter les biens immobiliers situés 25 rue des Poissonniers dans le 18ème arrondissement de Paris sur la parcelle cadastrée section BT n° 89 ;

2°) d'enjoindre à la maire de la Ville de Paris de s'abstenir, le cas échéant, de réitérer par acte authentique sa décision d'acquérir les biens préemptés ;

3°) d'enjoindre à la maire de la Ville de Paris de s'abstenir de céder à un tiers les biens préemptés ou de prendre tout acte de disposition le concernant ;

4°) d'enjoindre à la maire de la Ville de Paris de rétrocéder, dans un délai d'un mois, l'immeuble préempté à Mme et M. F, sans contrepartie d'aucune sorte et, en cas de renonciation par ces derniers, de lui rétrocéder dans le délai d'un mois suivant cette renonciation les biens préemptés sans contrepartie d'aucune sorte, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la Ville de Paris la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa requête est recevable dès lors qu'il a intérêt à agir et a respecté les délais de recours ;

- la décision attaquée n'a pas été transmise au représentant de l'Etat en méconnaissance de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales ;

- l'avis du service des domaines n'a pas été recueilli ;

- la décision attaquée est insuffisamment motivée et méconnaît l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme ;

- elle est entachée d'une erreur de droit au regard des dispositions de l'article L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme ;

- elle n'est pas fondée sur la mise en œuvre d'une opération d'aménagement ;

- le programme local de l'habitat sur la période de 2011 à 2016 ne peut constituer l'un des objectifs permettant d'exercer le droit de préemption compte tenu de la période concernée et dès lors que la réalisation d'un commerce est sans lien avec la politique de l'habitat ;

- la condition tenant à l'intérêt général de l'acquisition par la préemption fait défaut dès lors que les biens préemptés sont occupés ;

Par des mémoires en défense, enregistrés le 2 septembre, le 4 et le 19 octobre 2022 et le 7 novembre 2022, la Ville de Paris, représentée par la SCP Foussard-Froger, conclut au rejet de la requête et à ce que M. C soit condamné à lui verser la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme,

- le code général des collectivités territoriales,

- l'article 51 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique,

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme G,

- les conclusions de Mme de Schotten, rapporteure publique,

- et les observations de Me Thao, représentant M. C et de Me Froger, représentant la Ville de Paris.

Considérant ce qui suit :

1. Par acte authentique du 13 août 2020, la SCI des Caves du château rouge, Mme D F et M. B F ont promis à la vente à M. C les biens immobiliers à usage de commerce et d'habitation de 364 m² sur une parcelle cadastrée BT n° 89, situés 25 rue des Poissonniers dans le 18ème arrondissement de Paris. La déclaration d'intention d'aliéner ce bien a été reçue par la ville de Paris le 24 août 2020. Par décision du 21 octobre 2020, la ville de Paris a préempté ce bien aux prix fixés dans la déclaration d'intention d'aliéner. M. C demande d'annulation de cette décision de préemption du 21 octobre 2020.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes des dispositions de l'article R. 213-21 du code de l'urbanisme : " Le titulaire du droit de préemption doit recueillir l'avis du service des domaines sur le prix de l'immeuble dont il envisage de faire l'acquisition dès lors que le prix ou l'estimation figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner ou que le prix que le titulaire envisage de proposer excède le montant fixé par l'arrêté du ministre chargé du domaine prévu à l'article R. 1211-2 du code général de la propriété des personnes publiques. () ".

3. Il ressort des pièces du dossier que le service des domaines a été consulté le 16 septembre 2020 et a émis un avis sur la valeur du bien concerné le 14 octobre 2020. Le moyen tiré du défaut de consultation de ce service doit ainsi être écarté comme manquant en fait.

4. En deuxième lieu, l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable à la décision litigieuse, dispose : " Les droits de préemption () sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 () Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. () / Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme local de l'habitat ou, en l'absence de programme local de l'habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut () se référer aux dispositions de cette délibération () ". Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit si, d'une part, elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. Lorsque la loi autorise la motivation par référence à un programme local de l'habitat, les exigences résultant de l'article L. 210-1 doivent être regardées comme remplies lorsque la décision de préemption se réfère à une délibération fixant le contenu ou les modalités de mise en œuvre de ce programme et qu'un tel renvoi permet de déterminer la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement que la collectivité publique entend mener au moyen de cette préemption. A cette fin, la collectivité peut soit indiquer la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement du programme local de l'habitat à laquelle la décision de préemption participe, soit se borner à renvoyer à la délibération si celle-ci permet d'identifier la nature de l'action ou de l'opération d'aménagement poursuivie, eu égard notamment aux caractéristiques du bien préempté et au secteur géographique dans lequel il se situe.

5. En l'espèce, la décision attaquée indique qu'elle est prise sur le fondement de la délibération du Conseil de Paris 2011 DLH 89, lors de sa séance des 28 et 29 mars 2011, adoptant le programme local de l'habitat entre 2011 et 2016, tel qu'arrêté par délibération des 15 et 16 novembre 2010 et modifié par délibération 2015 DLH 19 des 9 et 10 février 2015. Elle précise que le droit de préemption sur l'immeuble du 25 rue Poissonniers est exercé en vue de réaliser une opération de 9 à 15 logements locatifs sociaux et un commerce afin d'accroître la part de logements sociaux dans le 18ème arrondissement, caractérisé par un taux de logements sociaux de 22,4%. Il ressort des motifs de cette décision que les objectifs auxquels elle se réfère sont l'accroissement de la part de logements sociaux dans cet arrondissement afin de se rapprocher du seuil de 25 % fixé par la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social. Dans ces conditions, la décision attaquée, qui permet d'identifier l'action du programme local de l'habitat que la ville de Paris entendait mener au moyen de la préemption, est suffisamment motivée au regard des dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme. Le moyen tiré de l'insuffisante motivation de la décision de préemption peut être écarté.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme : " Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. () La décision du titulaire () est notifiée au vendeur () ". Par ailleurs, l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales dispose que : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. Pour les décisions individuelles, cette transmission intervient dans un délai de quinze jours à compter de leur signature ".

7. Il résulte des dispositions de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme que les propriétaires qui ont décidé de vendre un bien susceptible de faire l'objet d'une décision de préemption doivent savoir de façon certaine, au terme du délai de deux mois imparti au titulaire du droit de préemption pour en faire éventuellement usage, s'ils peuvent ou non poursuivre l'aliénation entreprise. Dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide de l'exercer, les mêmes dispositions, combinées avec celles des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, imposent que la décision de préemption soit exécutoire au terme du délai de deux mois, c'est-à-dire non seulement prise mais également notifiée au propriétaire intéressé et transmise au représentant de l'Etat. La réception de la décision par le propriétaire intéressé et le représentant de l'Etat dans le délai de deux mois, à la suite respectivement de sa notification et de sa transmission, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption.

8. Il ressort des pièces du dossier que la décision de préemption du 21 octobre 2020 a été transmise le même jour au préfet de la région Ile-de-de France, préfet de Paris en charge du contrôle de légalité dans le département de Paris. Ces formalités ont ainsi été accomplies dans le délai de deux mois qui courait à compter du 24 août 2020, date de réception à la mairie de Paris de la déclaration d'intention d'aliéner. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision de préemption n'aurait pas été transmise au préfet sera écarté.

9. En quatrième lieu, comme il a été dit au point 4, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption.

10. Le requérant soutient que c'est à tort que la Ville de Paris a mis en œuvre le PLH 2011-2016 alors que la décision attaquée date du 21 octobre 2020. Toutefois, l'article 51 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique prévoit que " La métropole du Grand Paris est considérée, jusqu'à ce que le plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement soit rendu exécutoire () comme dotée d'un programme local de l'habitat exécutoire reprenant les orientations et le programme d'action des programmes locaux de l'habitat approuvés au 31 décembre 2015 ". Or, à la date de la décision attaquée, le plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement n'ayant pas été rendu exécutoire, c'est sans entacher sa décision d'une erreur de droit que la maire de Paris s'est notamment fondée sur le programme local de l'habitat de Paris entre 2011 et 2016 pour prendre la décision attaquée.

11. En outre, l'existence d'un projet de construction de logements sociaux est valablement établie par la référence à la délibération du conseil de Paris des 15 et 16 novembre 2010, modifiée par délibération des 9 et 10 février 2015, arrêtant le programme local de l'habitat (PLH) entre 2011 et 2016 et le cadre des actions à mettre en œuvre par la ville de Paris pour mener à bien ce programme définitivement adopté les 28 et 29 mars 2011. Ces documents fixent pour objectif d'atteindre 25 % en 2025 de logements sociaux parmi les résidences principales à Paris, alors que ce taux n'était que de 20,5 % au 1er janvier 2014 et prévoient que " l'ensemble du territoire parisien demeurera soumis au régime du droit de préemption urbain et la ville continuera d'user de son droit de préemption urbain sur tous les arrondissements, pour l'acquisition de terrains et d'immeubles ". En ce qui concerne le 18ème arrondissement de Paris, la fiche d'action qui lui est consacrée constate qu'il est encore déficitaire en logements sociaux et indique que " au regard des caractéristiques sociales de cet arrondissement marqué par la présence importante de populations modestes voire en situation de précarité (), de l'existence d'un important parc privé social de fait " vétuste " et des objectifs définis dans le cadre de la mise en œuvre du Schéma Directeur de la région Ile-de-France, la poursuite du développement de l'offre de logement social dans le 18ème arrondissement constituera un objectif prioritaire pour ce Programme local de l'habitat ". Cette même fiche précise que " toutes les voies permettant de créer des logements sociaux seront exploitées, notamment le droit de préemption urbain qui permet l'acquisition de terrains, d'immeubles existants à usage d'habitation ou à usage mixte habitat-activités () ainsi que d'immeubles à usage d'activités, bureaux notamment, pour des opérations de transformation en logement social par changement de destination ".

12. La décision attaquée indique qu'elle a pour objet, sur la parcelle du bien préempté, de créer de 9 à 15 logements sociaux. La ville de Paris a produit une étude de faisabilité réalisée en octobre 2020 par la direction du logement et de l'habitat qui a proposé deux hypothèses pour la réhabilitation de l'immeuble avec la création de 9 logements sociaux ou une démolition avec reconstruction de 15 logements sociaux. La Ville de Paris démontre ainsi suffisamment la réalité de son projet de création de logements sociaux, opération ayant pour objet la mise en œuvre d'une politique locale de l'habitat, alors même que les caractéristiques de la construction n'étaient pas encore, à la date de la préemption, arrêtées.

13. En cinquième lieu, la mise en œuvre du droit de préemption urbain doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir de vérifier si le projet d'action ou d'opération envisagé par le titulaire du droit de préemption est de nature à justifier légalement l'exercice de ce droit.

14. Si M. C soutient que l'opération vise également à réaliser un commerce et que les biens préemptés sont occupés, de telles circonstances ne sont pas de nature à ôter à l'opération d'aménagement en cause son caractère d'intérêt général, compte tenu du déficit de logements sociaux sur le territoire parisien et des objectifs fixés par la loi et le plan local de l'habitat. Il ne résulte pas de l'évaluation faite dans l'étude de faisabilité du coût prévisionnel de l'opération que celui-ci serait excessif au regard de l'intérêt général résultant de la création desdits logements sociaux. Par suite, le maire de Paris a pu légalement décider de préempter le bien considéré en vue de réaliser cette opération d'aménagement.

15. Il résulte de tout ce qui précède que M. C n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision attaquée. Sa requête doit être rejetée en toutes ses conclusions, y compris celles à fin d'injonction et celles présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, la Ville de Paris n'étant pas partie perdante. En outre, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. C la somme demandée par la Ville de Paris sur le fondement des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la Ville de Paris présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. E C, à la Ville de Paris à Mme D F, et à M. B F.

Délibéré après l'audience du 24 février 2023, à laquelle siégeaient :

M. Simonnot, président,

Mme Voillemot, première conseillère,

M. Grandillon, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 mars 2023.

La rapporteure,

C. G Le président,

J-F. SIMONNOT

La greffière,

S. RAHMOUNI

La République mande et ordonne au préfet de la région Ile de France, préfet de Paris en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.