Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2108845

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 21 avril 2021, la société V.I.P services, représentée par Me Semerdjian (cabinet STAS et Associés), demande au tribunal :

1°) à titre principal, d'annuler l'arrêté du 19 janvier 2021 par lequel le préfet de police a prononcé la fermeture administrative de son établissement situé 91 rue de Lourmel dans le 15ème arrondissement de Paris pour une durée de 90 jours ;

2°) de condamner l'Etat à lui verser une indemnité de 135 000 euros en réparation des préjudices qu'elle a subis ;

3°) à titre subsidiaire, d'annuler l'arrêté du 19 janvier 2021 en tant qu'il comporte des effets supérieurs à un délai de sept jours à compter de sa notification ou à un délai ramené à des plus justes proportions qu'il appartiendra au tribunal de fixer ;

4°) de condamner l'Etat à lui verser une indemnité de 1 500 euros par jour de fermeture retenu ;

5°) en tout état de cause, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté attaqué a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière en violation du principe général des droits de la défense et du principe du contradictoire prévu à l'article L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration dans la mesure où, d'une part, elle n'a pas été mise à même de demander la communication du rapport au vu duquel les manquements ont été retenus, d'autre part, elle n'a pas été informée avec précision des griefs susceptibles d'être retenus ;

- le grief tenant à la " minoration des heures effectuées et à l'absence de déclarations sociales pour certains salariés " est entaché d'inexactitude matérielle ;

- le grief tenant à la situation de travail illégal de " 100 % de l'effectif contrôlé " est entaché d'inexactitude matérielle ;

- le grief tenant à un mode de fonctionnement qui viserait à " régulariser par le travail des étrangers ukrainiens en situation irrégulière sous couvert d'aide à l'immigration irrégulière " est entaché d'inexactitude matérielle ;

- l'arrêté attaqué porte une atteinte disproportionnée aux libertés d'entreprendre et du commerce et d'industrie et méconnaît les critères prévus à l'article L. 8272-2 du code du travail ;

- à titre subsidiaire, la période de fermeture doit être ramenée à une durée de 7 jours ou à de plus justes proportions ;

- elle a subi un préjudice commercial et financier évalué à la somme de 1 500 euros par jour de fermeture, soit à la somme de 135 000 euros pour la fermeture de 90 jours.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 novembre 2021, le préfet de police conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- les conclusions indemnitaires sont irrecevables en l'absence de demande préalable ;

- les moyens soulevés par la société V.I.P Services ne sont pas fondés ;

- à titre subsidiaire, la réalité et l'étendue des préjudices allégués ne sont pas établies.

Par une ordonnance du 20 avril 2022, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 20 mai 2022 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code du travail ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- et les conclusions de Mme Privet, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. La société V.I.P Services exerce une activité de services de " conciergerie privée ", consistant à assurer des prestations de ménage en sous-traitance pour une société de location d'appartements. Le 15 décembre 2020, elle a fait l'objet d'un contrôle par les services de l'inspection du travail et de perquisitions, dans le cadre d'une enquête pour des faits de travail dissimulé par dissimulation d'emploi salarié, d'emploi d'étranger sans autorisation de travail, de soumission à des conditions de travail indignes et à la traite des êtres humains, engagée à la suite de plaintes d'anciens salariés de la société. Il a été constaté à cette occasion que quatre salariés étaient en situation de travail illégal (absence d'autorisation de travail) ainsi qu'une minoration des heures effectuées et une absence de déclarations sociales pour certains salariés. Par un arrêté du 19 janvier 2021, notifié le 22 février 2021, le préfet de police a prononcé la sanction de fermeture, pour une période de 90 jours, du local exploité par la société V.I.P Services. Par la présente requête, la société V.I.P Services demande au tribunal, à titre principal, d'annuler cette décision et de condamner l'Etat à l'indemniser des préjudices qu'elle a subis et, à titre subsidiaire, de ramener la sanction à une durée inférieure et de condamner l'Etat à l'indemniser des préjudices en résultant.

2. D'une part, aux termes de l'article L. 8211-1 du code du travail : " Sont constitutives de travail illégal, dans les conditions prévues par le présent livre, les infractions suivantes : 1° Travail dissimulé ; () 4° Emploi d'étranger non autorisé à travailler () ". Aux termes de l'article L. 8272-2 de ce code : " Lorsque l'autorité administrative a connaissance d'un procès-verbal relevant une infraction prévue aux 1° à 4° de l'article L. 8211-1 ou d'un rapport établi par l'un des agents de contrôle mentionnés à l'article L. 8271-1-2 constatant un manquement prévu aux mêmes 1° à 4°, elle peut, si la proportion de salariés concernés le justifie, eu égard à la répétition ou à la gravité des faits constatés, ordonner par décision motivée la fermeture de l'établissement ayant servi à commettre l'infraction, à titre temporaire et pour une durée ne pouvant excéder trois mois. Elle en avise sans délai le procureur de la République. () ". Il résulte de ces dispositions combinées que le travail dissimulé et l'emploi d'un étranger non autorisé à travailler constituent des infractions de nature à justifier le prononcé de la sanction administrative de fermeture provisoire de l'établissement où l'une de ces infractions a été relevée et que la durée maximale de fermeture à ce titre est de trois mois.

3. D'autre part, aux termes de l'article R. 8272-7 du même code : " Le préfet du département dans lequel est situé l'établissement, ou, à Paris et sur les emprises des aérodromes de Paris-Charles de Gaulle, Paris-Le Bourget et Paris-Orly, le préfet de police, peut décider, au vu des informations qui lui sont transmises, de mettre en œuvre à l'égard de l'employeur verbalisé l'une ou les mesures prévues aux articles L. 8272-2 et L. 8272-4, en tenant compte de l'ensemble des éléments de la situation constatée, et notamment des autres sanctions qu'il encourt. Préalablement, il informe l'entreprise, par lettre recommandée avec avis de réception ou par tout autre moyen permettant de faire la preuve de sa réception par le destinataire, de son intention en lui précisant la ou les mesures envisagées et l'invite à présenter ses observations dans un délai de quinze jours. A l'expiration de ce délai, au vu des observations éventuelles de l'entreprise, le préfet peut décider de la mise à exécution de la ou des sanctions appropriées. Il notifie sa décision à l'entreprise par lettre recommandée avec avis de réception ou par tout autre moyen permettant de faire la preuve de sa réception par le destinataire et transmet immédiatement une copie au procureur de la République. () ". Par ailleurs, le respect du principe général des droits de la défense suppose, s'agissant des mesures à caractère de sanction, ainsi d'ailleurs que le précise désormais l'article L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration, entré en vigueur le 1er janvier 2016, que la personne en cause soit informée, avec une précision suffisante et dans un délai raisonnable avant le prononcé de la sanction, des griefs formulés à son encontre et mise à même de demander la communication des pièces au vu desquelles les manquements ont été retenus.

4. En premier lieu, il résulte de l'instruction que, par une lettre du 29 décembre 2020, le préfet de police a informé la société V.I.P Services qu'il envisageait de prendre à son encontre la sanction administrative de fermeture temporaire de son établissement prévue à l'article L. 8272-2 du code du travail, pour une durée maximale de trois mois, compte tenu des constatations par procès-verbal, à la suite du contrôle effectué par l'office central de lutte contre le travail illégal et l'inspection du travail le 15 décembre 2020 et de l'enquête subséquente, des faits de travail dissimulé par dissimulation d'emploi salarié et d'emploi d'étranger salarié sans titre, s'agissant, premièrement, de l'absence de déclarations sociales pour certains salariés ainsi que de la minoration des heures effectuées et, deuxièmement, de la situation de travail illégal de quatre salariées, nommément désignées, démunies de tout titre de travail et de séjour. Dans ces conditions, et alors que la sanction finalement prononcée se fonde sur ces mêmes faits, la société a été informée, avec une précision suffisante, des griefs formulés à son encontre, quand bien même le préfet a par ailleurs relevé dans sa décision que les " salariés en situation de travail illégal représentent 100 % de l'effectif contrôlé " et que le " mode de fonctionnement mis en place par la société vise à régulariser par le travail des étrangers ukrainiens en situation irrégulière sous couvert d'aide à l'immigration irrégulière ". De même, alors que la société soutient employer dix salariés, l'absence de mention de l'identité des salariés pour lesquels il a été retenu que les déclarations sociales n'avaient pas été faites ne l'a, en tout état de cause, pas privée de la possibilité de présenter utilement ses observations sur ce grief, ainsi qu'il résulte au demeurant de la lettre qu'elle a transmise dans le cadre de la procédure contradictoire.

5. En deuxième lieu, la société V.I.P Services fait valoir qu'elle n'a pas été mise à même de demander la communication, avant la notification de l'arrêté attaqué, du rapport établi par les inspecteurs du travail le 16 décembre 2020 au vu duquel les manquements ont été retenus. Toutefois, la lettre du 29 décembre 2020, qui se réfère à l'enquête diligentée et à la constatation des faits " par procès-verbal ", informe la société de son droit, en application de l'article

L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration, de demander à consulter sur place le dossier la concernant. Or il est constant que la société n'a pas présenté une telle demande dans le délai imparti. Dans ces conditions, elle n'est, en tout état de cause, pas fondée à soutenir que la sanction litigieuse a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière.

6. En troisième lieu, d'une part, il résulte de l'instruction que quatre salariées sur les cinq salariées présentes lors du contrôle du 15 décembre 2020 étaient démunies de titres de séjour et de travail. La circonstance que la sanction litigieuse ne précise pas l'identité de ces quatre salariées, qui ont été clairement désignées au cours de la procédure contradictoire et dans le rapport du 16 décembre 2020, n'est pas de nature à remettre en cause la matérialité des faits ainsi constatés. De même, la possibilité, pour les étrangers en situation irrégulière, de solliciter la régularisation de leur situation administrative en raison de leur travail, et la signature par l'employeur, dans ce cadre, de demandes d'autorisation de travail dont l'envoi à l'administration compétente n'est au demeurant nullement établi en l'espèce, sont, en tout état de cause, sans incidence en elles-mêmes sur la réalité du manquement tenant à l'emploi de quatre salariées en situation de travail illégal. Enfin, si, contrairement à ce que l'arrêté retient, " 100 % de l'effectif contrôlé " n'était pas en situation de travail illégal puisqu'une salariée sur les cinq salariées contrôlées disposait d'un titre de séjour l'autorisant à travailler et que cette salariée avait par ailleurs fait l'objet d'une déclaration préalable à l'embauche, cette erreur est, en l'espèce, sans incidence sur la matérialité du grief retenu tenant à l'emploi illégal de quatre salariées lors du contrôle.

7. D'autre part, il ressort du rapport du 16 décembre 2020 que lors du contrôle du 15 décembre 2020 et au cours de l'enquête qui était en cours depuis plusieurs mois à la suite des dénonciations de plusieurs anciennes salariées de la société, il a été constaté que " quelques salariés sont déclarés à l'URSSAF mais avec une minoration des heures " et que " les autres salariés ne font l'objet d'aucune déclaration sociale " ; mais également que " les salariés ne sont pas rémunérés au nombre d'heures effectuées mais au forfait jour (50 euros la journée 75 euros le dimanche) et travaillent dans des conditions indignes () ". Or en se bornant à établir qu'elle avait déclaré, aux mois de septembre et octobre 2020, les salaires correspondant à un effectif de 10, 24 équivalents temps plein et payé les charges sociales afférentes à cette déclaration, la société n'apporte aucun élément probant de nature à remettre en cause les constatations précitées des services de l'inspection du travail, s'agissant du manquement tenant à une situation de travail dissimulé.

8. Enfin, la société V.I.P Services conteste l'affirmation, fondée sur le rapport du 16 décembre 2020, selon laquelle " le mode de fonctionnement mis en place par la société vise à régulariser, par le travail, des étrangers ukrainiens en situation irrégulière sous couvert d'aide à l'immigration irrégulière ". Toutefois, le rapport en cause relève que l'enquête en cours a permis de constater que " la société emploie quasi-exclusivement des salariés ukrainiens sans autorisation de travail ", qui " travaillent dans des conditions indignes (sujétion temporelle abusive, propos vexatoires, port de charges lourdes, cadences de travail excessives, refus de faire les déclarations accident du travail, non-paiement/paiements à plus de 20 jours des salaires ayant pour conséquence un assujettissement par la dette, non fourniture de matériels de ménage ayant pour conséquence notamment que les salariés nettoient régulièrement les sols des appartements à quatre-pattes, etc.) et sont entretenus dans l'espoir d'obtenir un contrat de travail de travail et des bulletins de salaire pour leur dossier de régularisation par le travail ". Le rapport précise en outre, au regard de la chronologie des actes de l'enquête, que " l'activité économique de la société permet l'enrichissement manifeste de sa dirigeante, notamment par l'exploitation par le travail de ses salariés ". Dans ces conditions, en se bornant à faire état de l'emploi d'une salariée en situation régulière, en l'occurrence la nièce de sa dirigeante, et d'une ressortissante italienne, ainsi que de la possibilité de régulariser des salariés étrangers en situation irrégulière, la société V.I.P Services ne conteste, en tout état de cause, pas sérieusement l'affirmation litigieuse.

9. Il résulte de ce qui a été énoncé aux points 6 à 8 du présent jugement que le moyen tiré par la société de ce que la matérialité des faits qui ont fondé la sanction n'est pas établie doit être écarté.

10. En quatrième lieu, ces faits étant constitutifs des infractions de travail dissimulé et d'emploi d'étranger non autorisé à travailler au sens des dispositions précitées, le préfet a pu légalement prononcer une sanction de fermeture provisoire de l'établissement, quand bien même la société n'aurait jamais été sanctionnée pour des faits similaires par le passé.

11. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 8272-8 du code du travail : " Le préfet tient compte, pour déterminer la durée de fermeture d'au plus trois mois du ou des établissements ayant servi à commettre l'infraction conformément à l'article L. 8272-2, de la nature, du nombre, de la durée de la ou des infractions relevées, du nombre de salariés concernés ainsi que de la situation économique, sociale et financière de l'entreprise ou de l'établissement. () ".

12. Il résulte de l'instruction que, pour fixer à trois mois la durée de la fermeture de l'établissement, le préfet de police a tenu compte du cumul d'infractions constatées, du nombre de salariés concernés ainsi que du mode de fonctionnement de la société analysé au cours de l'enquête en cours. Dans ces conditions, et au vu des constatations portées à la connaissance du préfet de police par les services de l'inspection du travail, la société requérante, qui n'apporte au demeurant aucun élément étayé sur sa situation financière ou économique, n'est pas fondée à soutenir que la sanction litigieuse est disproportionnée. De même, si la société se prévaut de l'atteinte portée à la liberté d'entreprendre et à la liberté du commerce et de l'industrie, celles-ci s'entendent de la liberté d'exercer une activité économique dans le respect de la législation et de la réglementation en vigueur et conformément aux prescriptions qui leur sont légalement imposées. Par suite, ces libertés ne faisaient, en tout état de cause, pas obstacle à ce que le préfet de police prenne la sanction litigieuse sur le fondement de dispositions précitées de l'article L. 8272-2 du code du travail compte tenu des infractions constatées.

13. Il résulte de tout ce qui précède que la société V.I.P Services n'est fondée à demander ni l'annulation de l'arrêté du préfet de police du 19 janvier 2021 ni la modulation de la sanction prononcée à son encontre. En l'absence d'illégalité fautive, les conclusions indemnitaires présentées par la société requérante doivent, en tout état de cause, être rejetées, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le préfet de police. Par voie de conséquences, les conclusions présentées par la société sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société V.I.P Services est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société V.I.P Services et au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion.

Délibéré après l'audience du 26 janvier 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Amat, présidente,

Mme Armoët, première conseillère,

Mme Guglielmetti, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 février 2023.

La rapporteure,

E. A

La présidente,

N. AMATLa greffière,

P. TARDY-PANIT

La République mande et ordonne au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.