Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2113397

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 24 juin 2021 et le 29 avril 2022, la société Le Parisien Libéré et Mme C A, représentées par Me Aguila, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision par laquelle l'inspection générale des affaires sociales a implicitement refusé de communiquer à Mme A le rapport relatif au retour d'expérience portant sur les modalités de pilotage et de gestion de l'épidémie de la Covid-19 ;

2°) d'enjoindre à l'inspection générale des affaires sociales de communiquer le rapport en cause, dans un délai de deux semaines à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- la décision attaquée est entachée d'un défaut de motivation en méconnaissance de l'article L. 124-6 du code de l'environnement ;

- elle méconnait le droit d'accès aux documents administratifs ;

- l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration est contraire à l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ;

- il méconnaît l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dès lors qu'il constitue une ingérence à la liberté de recevoir des information incompatible avec ces stipulations ;

- cette ingérence ne poursuit pas un but légitime et n'est pas nécessaire dans une société démocratique ;

- cette décision est entachée d'erreur de droit dès lors que le rapport ne constitue pas un document préparatoire ;

- ce rapport n'est pas destiné à préparer une décision administrative au sens de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- aucune décision administrative n'est en cours d'élaboration ;

- il n'a pas pour objet de préparer l'élaboration d'une décision administrative ;

- il n'est pas inséparable d'une décision administrative ;

- sa communication n'est pas de nature à préjudicier à un processus décisionnel en cours ;

- en tout état de cause, il a perdu son caractère préparatoire, la décision qu'il préparait ayant été nécessairement prise ;

- le refus de communication méconnaît l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dès lors qu'il constitue une ingérence à la liberté de recevoir des informations ;

- cette ingérence n'est pas justifiée par un but légitime ;

- elle présente un caractère disproportionné, aucun motif d'intérêt général ne la justifiant ;

- un intérêt public s'attache à la communication de ce rapport ;

- cette décision est entachée d'erreur manifeste d'appréciation compte tenu du motif d'intérêt général qui s'attache à sa communication ;

- subsidiairement, les éléments de ce rapport dissociables du processus décisionnel en cours devraient être communiqués ;

- le droit d'accès aux informations environnementales a été méconnu dès lors qu'il contient des informations relatives à l'environnement au titre du 3° de l'article L. 124-2 du code de l'environnement ;

- les dispositions de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration ne sont pas applicables à une demande de communication d'une information environnementale.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 juillet 2022, le ministre de la santé et de la prévention conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire distinct, enregistré le 24 juin 2021, la société Le Parisien Libéré et Mme C A, représentées par Me Aguila, avait demandé au tribunal, en application de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de la première phrase du deuxième alinéa de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration.

Par un jugement avant dire droit du 2 décembre 2021, la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de la première phrase du deuxième alinéa de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration a été transmise au Conseil d'Etat, en application de l'article 23-2 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958.

Par une décision n° 459086 du 24 février 2022, le Conseil d'Etat a décidé qu'il n'y avait pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société " Le Parisien Libéré " et Mme C A.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique, tenue en présence de Mme Sueur, greffière d'audience :

- le rapport de M. B,

- les conclusions de M. Lamy, rapporteur public,

- et les observations de Me Leonard, représentant la société Le Parisien Libéré et Mme A.

Considérant ce qui suit :

1. Par une lettre du 29 juin 2020, le ministre des solidarités et de la santé a confié à la cheffe de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS), une " mission de retour d'expérience portant sur les modalités de pilotage et de gestion " de l'épidémie de Covid-19 par le ministère des solidarités et de la santé. Le rapport a été remis au ministre le 26 novembre 2020. Par courrier électronique du 14 février 2021, Mme C A, journaliste pour le quotidien " Le Parisien-Aujourd'hui en France " a demandé à l'IGAS de lui communiquer ce rapport. Par un courrier électronique du 19 février 2021, la responsable de la communication de l'IGAS a refusé de lui communiquer ce rapport. Mme A a saisi la commission d'accès aux documents administratifs le 24 février 2021 qui, le 15 avril 2021, a émis un avis défavorable à la communication de ce rapport. Par la présente requête, la société Le Parisien Libéré et Mme A demandent au tribunal d'annuler la décision implicite née, en application des articles R. 343-4 et R. 343-5 du code des relations entre le public et l'administration, du silence gardé par le ministre pendant plus de deux mois à compter de l'enregistrement de sa saisine de la commission d'accès aux documents administratifs.

Sur les conclusions à fin d'annulation

2. Aux termes de l'article L. 300-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Le droit de toute personne à l'information est précisé et garanti par les dispositions des titres I er, III et IV du présent livre en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs. ".

3. Aux termes de l'article L. 300-2 du même code : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. / () ".

4. Aux termes de l'article L. 311-1 de ce code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. ". Aux termes de l'article L. 311-2 du même code : " Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. / Le droit à communication ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration. / () ".

5. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d'une décision de refus de communication de documents administratifs sur le fondement des dispositions des articles L. 311-1 et L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration. Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l'écoulement du temps et l'évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue.

6. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier et notamment du mémoire en défense présenté par le ministre de la santé que ce rapport a " vocation à permettre au ministre d'établir un retour d'expérience et de prendre des décisions d'organisation des services en matière de gestion de crise sanitaire ". Toutefois, d'une part, le ministre de la santé et de la prévention n'a pas, malgré un courrier qui lui a été adressé en ce sens en application de l'article R. 412-2-1 du code de justice administrative, communiqué ce rapport au tribunal. D'autre part, et alors que ce rapport lui a été remis le 26 novembre 2020, en l'absence de toute précision quant à la nature et l'échéance des décisions qu'il préconiserait d'adopter, le ministre de la santé et de la prévention ne démontre pas qu'une quelconque décision ait été prise sur son fondement, ni que des décisions seraient en cours d'élaboration et qu'il serait inséparable d'un processus décisionnel. Ainsi, il ne revêt pas, contrairement à ce qui est soutenu, le caractère d'un document préparatoire à une ou plusieurs décisions administratives.

7. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que la décision par laquelle le ministre des solidarités et de la santé a implicitement refusé de communiquer à Mme A le rapport qui lui a été remis le 26 novembre 2020 doit être annulée.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

8. L'exécution du présent jugement implique nécessairement qu'il soit enjoint au ministre de la santé et de la prévention de communiquer à Mme A le rapport de l'IGAS qui lui a été remis le 26 novembre 2020. Il y a donc lieu, d'enjoindre à cette autorité d'y procéder dans un délai de 14 jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sans qu'il y ait lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

9. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la société Le Parisien Libéré et Mme A et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision par laquelle le ministre des solidarités et de la santé a implicitement refusé de communiquer à Mme A le rapport de l'inspection générale des affaires sociales qui lui a été remis le 26 novembre 2020 est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au ministre de la santé et de la prévention de communiquer à Mme A ce rapport dans un délai de 14 jours à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : L'Etat versera une somme globale de 2 000 euros à la société Le Parisien Libéré et à Mme A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de la société Le Parisien Libéré et de Mme A est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société Le Parisien Libéré, à Mme C A et au ministre de la santé et de la prévention.

Délibéré après l'audience du 8 février 2023 à laquelle siégeaient :

- M. Ladreyt, président,

- M. Gandolfi, premier conseiller,

- Mme Leravat, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 22 février 2023.

Le rapporteur,

G. B

Le président,

J-P. LadreytLa greffière,

L. Sueur

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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