Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2120308

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 24 septembre 2021, la société Phyteurop, l'association de gouvernance économique des fruits et légumes (GEFeL), la fédération nationale des producteurs de fruits (FNPF), et l'association des utilisateurs et distributeurs de l'agrochimie européenne (AUDACE), représentées par la SCP Célice, Texidor, Perier, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 15 juin 2021 par laquelle l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) a constaté l'échéance, à cette date, de l'autorisation de mise sur le marché du produit phytopharmaceutique " Safran ", dont la société Phyteurop était titulaire, et fixé la date limite pour la vente et la distribution des stocks restants de ce produit au 31 octobre 2021 et la date limite pour le stockage et l'utilisation du produit au 30 avril 2022, ensemble la décision rejetant leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de l'Anses une somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- la décision attaquée est insuffisamment motivée ;

- l'Anses a commis une erreur de droit en constatant l'échéance de l'autorisation de mise sur le marché du produit " Safran " sans adapter les délais de grâce prévus par les articles 20 et 46 du règlement (CE) n° 1107/2009 à la période normale d'utilisation du produit ;

- la décision attaquée méconnaît le principe d'égalité, dès lors que l'Anses a consenti à d'autres produits phytosanitaires comparables des délais de grâce supérieurs aux délais accordés au produit " Safran " ;

- la décision attaquée méconnaît la décision d'autorisation de mise sur le marché du produit " Safran " délivrée par l'Anses elle-même le 7 décembre 2016 ;

- la fixation des délais de grâce accordés au produit " Safran " est entachée d'erreur d'appréciation, dès lors que l'Anses aurait dû prendre en compte la période normale d'utilisation du produit, ainsi que l'y contraignent les lignes directrices dont elle s'est elle-même dotée ; l'autorisation de mise sur le marché délivrée par l'Anses était valable jusqu'au 30 avril 2022 ; le profil toxicologique favorable du fenbuconazole, substance active du " Safran ", n'a pas été pris en compte ; la période gélive d'avril 2021, qui a perturbé les conditions d'utilisation du " Safran " en 2021, n'a pas été prise en compte ; la destruction des stocks de " Safran " va entraîner des nuisances pour l'environnement ; l'Anses n'a pas répondu aux demandes formulées par la société Corteva ; le principe d'égalité a été méconnu, l'Anses ayant appliqué le délai supplémentaire de 12 mois prévu par le 1° de l'article 32 du règlement (CE) 1107/2009 dans au moins cinq décisions de retrait d'AMM, ayant, antérieurement à la publication de la note d'avril 2021, accordé des délais supérieurs à 12 mois pour l'utilisation de produits contenant une substance dont l'approbation était arrivée à échéance, et ayant accordé au produit " Impala " un délai de grâce plus important que celui accordé au produit " Safran " ; l'interprétation du règlement donnée par la Commission européenne sur laquelle s'appuie l'Anses n'est pas opposable, faute d'avoir fait l'objet d'un document guide ; d'autres Etats membres ont concédé aux produits à base de fenbuconazole des délais de grâce plus importants, seule l'Espagne ayant adopté les mêmes délais que la France.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 août 2022, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail conclut, à titre principal, au non-lieu à statuer, à titre subsidiaire, au rejet de la requête, et, en tout état de cause, à la mise à la charge de chacune des requérantes de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le recours a perdu son utilité, dès lors que par une décision du 5 novembre 2021 retirant la décision attaquée du 15 juin 2021, l'Anses a donné satisfaction aux requérantes en cours de procédure ;

- les moyens soulevés par la société Phyteurop et autres ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 27 juillet 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 7 septembre 2022.

Vu :

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Berland,

- les conclusions de Mme Alidière, rapporteure publique,

- et les observations de Me Amédro, représentant la société Phyteurop et autres, et de M. A, représentant l'Anses.

Considérant ce qui suit :

1. Le 7 décembre 2016, la mise sur le marché du produit " Safran ", un fongicide produit par la société Phyteurop, notamment composé de la substance active " fenbuconazole ", a été autorisée. Le 30 avril 2021, l'approbation de la substance active fenbuconazole est arrivée à échéance. Par une décision du 15 juin 2021, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) a retiré l'autorisation de mise sur le marché du produit " Safran " et a accordé des délais de grâce pour la vente et la distribution jusqu'au 31 octobre 2021 et pour le stockage et l'utilisation jusqu'au 30 avril 2022. Par la présente requête, les requérantes demandent au tribunal d'annuler cette décision, ensemble la décision par laquelle l'Anses a rejeté leur recours gracieux.

Sur l'exception de non-lieu soulevée par l'Anses :

2. Lorsque l'administration ne prend une décision faisant droit à la demande d'un administré qu'en vue d'assurer l'exécution de l'ordonnance par laquelle un juge des référés a suspendu l'exécution de la décision de refus initiale et enjoint à l'autorité administrative de procéder à un réexamen de la demande, une telle décision, qui revêt par sa nature même un caractère provisoire, n'a pas pour effet de priver d'objet les conclusions tendant à l'annulation de la décision initiale de refus.

3. En vertu de la décision attaquée, les délais de grâce accordés au produit " Safran " étaient fixés au 31 octobre 2021 pour la vente et la distribution, et au 30 avril 2022 pour le stockage et l'utilisation. Par ordonnance du 19 octobre 2021, le juge des référés du tribunal administratif de Paris a suspendu l'exécution de cette décision et a enjoint à l'Anses de réexaminer le délai de grâce accordé à la société Phyteurop pour le produit " Safran ". Par une décision du 5 novembre 2021, l'Anses a fixé de nouveaux délais de grâce pour le produit " Safran ", au 31 octobre 2021 pour la vente et la distribution, et au 31 juillet 2022 pour le stockage et l'utilisation. Cette décision, intervenue uniquement pour l'exécution de l'ordonnance du juge des référés, n'a pas pour effet de priver d'objet les conclusions des requérantes tendant à l'annulation de la décision attaquée. Par suite, l'exception de non-lieu doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le moyen tiré du défaut de motivation :

4. Ni les dispositions du règlement (CE) n° 1107/2009, ni celles du code rural et de la pêche maritime et des articles L. 211-2 et suivants du code des relations entre le public et l'administration n'imposent la motivation de la décision attaquée du 15 juin 2021 accordant des délais de grâce pour la vente, la distribution, le stockage et l'utilisation du " Safran ". Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur de droit :

5. Aux termes de l'article 20 " règlement portant renouvellement de l'approbation " du chapitre II " Substances actives, phytoprotecteurs, synergistes et coformulants " du règlement européen n° 1107/2009 du 21 octobre 2009 relatif aux conditions d'autorisation de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques : " 1. Un règlement, adopté conformément à la procédure de réglementation visée à l'article 79, paragraphe 3, prévoit que : / a) l'approbation d'une substance active est renouvelée et, s'il y a lieu, assortie de conditions et de restrictions ; ou / b) l'approbation d'une substance active n'est pas renouvelée. / 2. Si les raisons du non-renouvellement de l'approbation ne concernent pas la protection de la santé ou l'environnement, le règlement visé au paragraphe 1 prévoit un délai de grâce ne pouvant excéder six mois pour la vente et la distribution et un an supplémentaire pour l'élimination, le stockage et l'utilisation des stocks existants des produits phytopharmaceutiques concernés. Le délai de grâce pour la vente et la distribution tient compte de la période normale d'utilisation du produit phytopharmaceutique; cependant, le délai de grâce total ne peut dépasser dix-huit mois. () " Aux termes de l'article 29 " Conditions d'autorisation de mise sur le marché " du chapitre III " Produits phytopharmaceutiques " du même règlement : " 1. Sans préjudice de l'article 50, un produit phytopharmaceutique ne peut être autorisé que si, selon les principes uniformes visés au paragraphe 6, il satisfait aux exigences suivantes : / a) ses substances actives, phytoprotecteurs et synergistes ont été approuvés () ". Aux termes de l'article 44 du même règlement, relatif au retrait ou modification d'une autorisation de mise sur le marché : " 1. Les États membres peuvent réexaminer une autorisation à tout moment si certains éléments portent à croire que l'une des exigences visées à l'article 29 n'est plus respectée () / 2. Lorsqu'un État membre a l'intention de retirer ou de modifier une autorisation, il en informe le titulaire et lui donne la possibilité de présenter des observations ou des informations supplémentaires. / 3. L'État membre retire ou modifie l'autorisation, selon le cas, lorsque : a) les exigences visées à l'article 29 ne sont pas ou ne sont plus respectées () / 4. () L'article 46 s'applique, le cas échéant ". Aux termes de l'article 46 " délai de grâce " de ce règlement : " Lorsqu'un État membre retire ou modifie une autorisation ou ne la renouvelle pas, il peut accorder un délai de grâce pour l'élimination, le stockage, la mise sur le marché et l'utilisation des stocks existants. / Si les raisons du retrait, de la modification ou du non-renouvellement de l'autorisation ne sont pas liées à la protection de la santé humaine et animale ou de l'environnement, le délai de grâce est limité et n'excède pas six mois pour la vente et la distribution et un an supplémentaire pour l'élimination, le stockage et l'utilisation des stocks existants de produits phyto­pharmaceutiques concernés. ".

6. Aux termes de l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime : " Les conditions dans lesquelles la mise sur le marché et l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et des adjuvants vendus seuls ou en mélange et leur expérimentation sont autorisées, ainsi que les conditions selon lesquelles sont approuvés les substances actives, les coformulants, les phytoprotecteurs et les synergistes contenus dans ces produits, sont définies par le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/ CEE et 91/414/ CEE du Conseil, et par les dispositions du présent chapitre. / () " Aux termes de l'article R. 253-5 du même code : " Les décisions relatives aux demandes d'autorisation de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et des adjuvants vendus seuls ou en mélange ainsi qu'aux demandes de modification, de renouvellement ou de retrait de cette autorisation sont prises par le directeur général de l'Agence () / Ces décisions peuvent être retirées ou modifiées dans les conditions prévues aux articles 44 à 46 et à l'article 51 du même règlement ".

7. Dans le cas où un texte prévoit l'attribution d'un avantage sans avoir défini l'ensemble des conditions permettant de déterminer à qui l'attribuer parmi ceux qui sont en droit d'y prétendre ou de fixer le montant à leur attribuer individuellement, l'autorité compétente peut, qu'elle dispose ou non en la matière du pouvoir réglementaire, encadrer l'action de l'administration, dans le but d'en assurer la cohérence, en déterminant, par la voie de lignes directrices, sans édicter aucune condition nouvelle, des critères permettant de mettre en œuvre le texte en cause, sous réserve de motifs d'intérêt général conduisant à y déroger et de l'appréciation particulière de chaque situation.

8. En 2019, l'Anses, à qui il appartient, en vertu de l'article R. 253-5 précité du code rural et de la pêche maritime, de prendre les décisions relatives aux autorisations de mise sur le marché des produits phytosanitaires, s'est dotée de lignes directrices pour fixer les délais de grâce, notamment en cas de retrait, à son initiative, d'une autorisation de mise sur le marché d'un produit intervenant à la suite de l'expiration de l'approbation de la substance active, et lorsqu'aucune demande de renouvellement n'a été effectuée. Dans une note du 27 avril 2021, l'Anses a fixé ces délais de grâce à 6 mois pour la vente et la distribution, et à 12 mois pour le stockage et l'utilisation des stocks existants, à compter de l'expiration de l'approbation de la substance.

9. Les requérantes font valoir que la décision attaquée est entachée d'une erreur de droit, dès lors qu'en accordant au produit " Safran ", après l'expiration de l'approbation de sa substance active, des délais de grâce, l'Anses n'a pas adapté ces délais à la période normale d'utilisation de ce produit, en méconnaissance de l'article 20 du règlement précité. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que l'article 20 du règlement précité s'applique dans le cas de l'adoption d'un règlement portant renouvellement de l'approbation d'une substance active. Or il est constant que le fenbuconazole, substance active contenue dans le produit " Safran ", n'a pas fait l'objet d'une demande de renouvellement de son approbation au sens du règlement (CE) n° 1107/2009, accordée par une directive 2010/87/UE de la commission du 3 décembre 2010, pour une durée allant du 1er mai 2011 au 30 avril 2021. Par suite, la décision de l'Anses a été prise sur le fondement de l'article 44 du règlement précité, relatif au retrait ou à la modification d'une autorisation de mise sur le marché, et les délais de grâce applicables sont définis par l'article 46 du règlement précité. Il ressort des termes de l'article 46 précité que ce dernier ne prévoit pas la prise en compte, dans l'octroi des délais de grâce, de la période normale d'utilisation du produit concerné par la mesure de retrait de l'autorisation de mise sur le marché. Par suite, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir qu'en ne tenant pas compte de la période normale d'utilisation du produit, l'Anses aurait commis une erreur de droit au regard de l'article 20 du règlement (CE) n° 1107/2009. Ce moyen doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de la décision d'autorisation de mise sur le marché du produit " Safran " du 7 décembre 2016 :

10. Les requérantes font valoir que la décision attaquée méconnaît la décision d'autorisation de mise sur le marché du produit " Safran " prise le 7 décembre 2016 par l'Anses, dès lors que celle-ci précisait que " l'échéance de validité de la présente décision est fixée à douze mois à compter de la date d'expiration de l'approbation de la substance active. A titre indicatif, dans l'état actuel du calendrier d'approbation des substances actives, l'échéance de l'autorisation est fixée au 31 décembre 2020. / () La présence décision peut être retirée ou modifiée avant cette échéance si des éléments le justifient ".

11. Toutefois, le retrait de l'autorisation de mise sur le marché attaqué a eu pour effet de retirer l'ensemble des dispositions prévues par cette autorisation, y compris s'agissant de la durée de validité initialement prévue. Par suite, ce moyen sera écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dans la fixation des délais de grâce :

12. Les requérantes font valoir que l'Anses n'a pas répondu à leurs interrogations, que les délais de grâce auraient dû prendre en compte la période normale d'utilisation du produit, que le profil toxicologique favorable des produits à base de fenbuconazole justifie des délais de grâce plus importants, que la survenue d'une exceptionnelle période de gel sévère en avril 2021 a eu un impact sur l'utilisation des stocks du produit " Safran ", que la destruction des stocks du produit entrainera des nuisances pour l'environnement, et que d'autres Etats membres n'ont pas fixé les mêmes délais de grâce aux produits dont la substance active est le fenbuconazole.

13. Toutefois, les requérantes n'établissent pas que les délais de grâce accordés ne permettaient pas l'élimination des stocks existants. Par suite, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l'Anses a commis une erreur manifeste d'appréciation en fixant un délai de grâce de 6 mois pour la vente et la distribution et de 12 mois pour le stockage et l'utilisation du produit " Safran ".

En ce qui concerne le respect du principe d'égalité de traitement :

14. Aux termes de l'article 32 " durée " du règlement (CE) 1107/2009 : " 1. La période d'autorisation est définie dans l'autorisation. / Sans préjudice de l'article 44, la durée de l'autorisation est fixée à un an maximum à compter de la date d'expiration de l'approbation des substances actives, phytoprotecteurs et synergistes contenus dans le produit phytopharmaceutique, et elle est ensuite fixée de manière à correspondre à la durée de l'approbation des substances actives, phytoprotecteurs et synergistes contenus dans le produit phytopharmaceutique. / Cette période permet de procéder à l'examen prévu à l'article 43. / 2. Les autorisations peuvent être délivrées pour des périodes plus courtes afin de synchroniser la réévaluation de produits similaires aux fins d'une évaluation comparative de produits contenant des substances dont on envisage la substitution, conformément aux dispositions de l'article 50. ". Aux termes de l'article 45 " retrait ou modification d'une autorisation à la demande de son titulaire " du même règlement : " 1. Une autorisation peut être retirée ou modifiée à la demande de son titulaire, qui motive cette demande. / () 3. L'article 46 s'applique, le cas échéant. ".

15. D'une part, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.

16. D'autre part, le principe de l'égalité des administrés devant la loi ne peut être invoqué à l'appui d'une demande tendant à l'octroi d'un avantage illégal.

17. Les requérantes font valoir que la décision attaquée méconnaît le principe d'égalité de traitement, dès lors que d'autres produits phytosanitaires comparables au " Safran " ont bénéficié, par décisions de l'Anses, de délais de grâce plus importants que le produit " Safran ". D'une part, il ressort des pièces du dossier que les produits Cycocel CL 2000 et Mondium, qui sont des régulateurs de croissance, et les produits Zepplin, Burex 430 DKV et Terlin DF, qui sont des herbicides, ne sont pas, eu égard à leurs fonctions et à leurs utilisations, comparables au " Safran ". En outre, les autorisations de mise sur le marché de ces produits, dont l'approbation des substances actives, à savoir l'imazaquine et le choridazone, expirait le 31 décembre 2018, sans qu'un renouvellement en ait été demandé par les producteurs, sont arrivées à échéance, sans avoir fait l'objet d'un retrait par l'Anses. Enfin, les délais de grâce qui ont été accordés à ces produits l'ont été avant l'adoption, par l'Anses, de ses lignes directrices du 27 avril 2021 sur les délais de grâce, applicables au produit " Safran ". Par suite, les produits cités ne sont pas placés dans la même situation que celle du " Safran ". En outre, si ces produits ont bénéficié de délais de grâce ayant couru jusqu'au 31 décembre 2020, de tels délais méconnaissent l'article 32 du règlement (CE) n° 1107/2009 précité qui ne prévoit, en cas d'arrivée à l'échéance d'une autorisation de mise sur le marché, aucun délai de grâce. Dès lors, les requérantes ne peuvent utilement invoquer la circonstance que les produits Cycocel CL 2000, Mondium, Zepplin, Burex 430 DKV et Terlin DF ont bénéficié de délais de grâce plus longs que ceux qui ont été accordés au produit " Safran ".

18. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que les produits Systhane 45 EZ, Systhane Gold, Impala et Impala New, qui sont des produits fongicides, comparables au " Safran ", ont également bénéficié de délais de grâce d'une durée supérieure à ceux accordés au " Safran ". Il ressort des pièces du dossier que, le renouvellement de l'approbation des substances actives de ces produits n'ayant pas été demandé, cette approbation expirait le 31 mai 2021 pour le myclobutanil, substance active des produits Systhane 45 EZ, Systhane Gold, et le 30 avril 2021 pour le fenbuconazole, substance active des produits Impala et Impala New. Toutefois, les fabricants de ces quatre produits ont demandé, quelques semaines avant cette échéance, le retrait, par anticipation, de leur autorisation de mise sur le marché. Ces quatre produits ont alors bénéficié de délais de grâce, pour le stockage et l'utilisation, d'une durée totale de 18 mois, dont les requérantes font valoir qu'elle est supérieure à celle, de 12 mois, accordée au produit " Safran ". Il ressort des pièces du dossier que, en raison de la demande de retrait présentée par leurs fabricants, qui a eu pour effet de réduire l'utilisation de ces produits par rapport au terme initialement prévu, cette différence de traitement est en rapport direct avec l'objectif poursuivi d'élimination des stocks de produits dont l'autorisation de mise sur le marché est retirée. Toutefois, en autorisant le stockage et l'utilisation des produits Systhane 45 EZ et Systhane Gold jusqu'au 25 août 2022, et de l'Impala New jusqu'au 19 août 2022, alors qu'il est constant que la période d'utilisation de ces produits fongicides s'étend d'avril à juillet, la décision attaquée a permis aux usagers de ces produits de les employer pendant une campagne supplémentaire, alors que les usagers du produit " Safran ", dont le délai de grâce expirait le 30 avril 2022, n'ont pas bénéficié d'une telle possibilité. Par suite, la différence de traitement qui résulte de la décision attaquée est manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier. Par suite, les requérantes sont fondées à soutenir qu'en fixant un délai de grâce pour le stockage et l'utilisation du produit " Safran " au 30 avril 2022, la décision attaquée a méconnu le principe de l'égalité de traitement.

19. Il résulte de tout ce qui précède que la société Phyteurop et autres sont fondées à demander l'annulation de la décision attaquée en tant seulement qu'elle fixe un délai de grâce pour le stockage et l'utilisation du produit " Safran " au 30 avril 2022.

Sur les frais de justice :

20. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Anses la somme que la société Phyteurop, l'association de gouvernance économique des fruits et légumes (GEFeL), la fédération nationale des producteurs de fruits (FNPF), et l'association des utilisateurs et distributeurs de l'agrochimie européenne (AUDACE) demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les dispositions du même article font, par ailleurs, obstacle à ce que les sommes demandées à ce titre par l'Anses soient mises à la charge des requérantes, qui ne sont pas la partie perdante.

D E C I D E :

Article 1er : La décision de l'Anses du 15 juin 2021 est annulée en tant seulement qu'elle fixe un délai de grâce pour le stockage et l'utilisation du produit " Safran " au 30 avril 2022.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête, et les conclusions de l'Anses présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Phyteurop, l'association de gouvernance économique des fruits et légumes (GEFeL), la fédération nationale des producteurs de fruits (FNPF), et l'association des utilisateurs et distributeurs de l'agrochimie européenne (AUDACE) et à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses).

Délibéré après l'audience du 15 mai 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Le Roux, présidente,

Mme Madé, première conseillère,

Mme Berland, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 mai 2023.

La rapporteure,

F. BERLAND

La présidente,

M.-O. LE ROUXLa greffière,

I. SZYMANSKI

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.