Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2121568

Vu la procédure suivante :

Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 11 octobre et 9 décembre 2021, la société Capa Presse, représentée par Me Donnat et Me Roussel, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 28 avril 2021 par laquelle le Centre national du cinéma et de l'image animée a refusé de lui délivrer une autorisation préalable relative à l'octroi d'une aide financière à la production pour le documentaire " Renaud intime ", ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux du 8 juin 2021 ;

2°) de mettre à la charge du Centre national du cinéma et de l'image animée une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision du 28 avril 2021 a été prise par une autorité incompétente ;

- elle est entachée d'un défaut de motivation ;

- les articles 311-6 et 311-56 du règlement général des aides financières du Centre national du cinéma et de l'image animée sont contraires à l'objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme dès lors que ce règlement ne définit ni ce que constitue une œuvre à vocation patrimoniale, ni ce qu'est un documentaire de création et que le Centre national du cinéma et de l'image animée dispose ainsi d'une marge d'interprétation totalement discrétionnaire de la notion de documentaire de création à valeur patrimoniale ;

- ces dispositions sont entachées d'incompétence négative dès lors que, à la suite de la décision du Conseil d'Etat du 28 novembre 2019 annulant le dernier alinéa du paragraphe III du 2° de l'article 311-48 du règlement général des aides financières, le Centre national du cinéma et de l'image animée aurait dû définir les critères du documentaire de création, plutôt que renvoyer à sa commission sélective le soin de se prononcer, en cas de doute, sur la qualification de documentaire de création ;

- la décision attaquée est entachée d'erreur de droit et méconnaît l'article D. 311-1 du code du cinéma et de l'image animée, dès lors que le Centre national du cinéma et de l'image animée a statué sur sa demande sans avoir établi délibérément au préalable les critères de définition du documentaire de création ;

- elle est entachée d'erreurs de faits dès lors que le dossier ne se caractérisait pas par une absence d'intention d'auteur et que le synopsis ne se limite pas à dérouler de manière chronologique les différentes étapes de la vie de Renaud ;

- elle est entachée d'erreurs manifestes d'appréciation.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 15 juillet 2022 et le 10 novembre 2022, ce dernier n'ayant pas fait l'objet d'une communication, le Centre nationale du cinéma et de l'image animée conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- les moyens soulevés par la société Capa Presse et dirigés contre la décision du 28 avril 2021 sont inopérants dès lors que, par une décision du 13 novembre 2021, son président a rejeté son recours gracieux ;

- les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution du 4 octobre 1958 ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code du cinéma et de l'image animée ;

- le règlement générale des aides financières du Centre national du cinéma et de l'image animée ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique, tenue en présence de Mme Sueur, greffière d'audience :

- le rapport de M. D,

- les conclusions de M. Lamy, rapporteur public,

- les observations de Me de Saint Pern, avocat de la société Capa Presse,

- et les observations de Mme A, représentant le CNC.

Considérant ce qui suit :

1. Le 16 novembre 2020, la société Capa Presse, qui exerce une activité de producteur audiovisuel, a sollicité du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) sur le fondement de l'article 311-26 du règlement général des aides financières annexé au code du cinéma et de l'image animée, l'octroi d'une allocation d'investissement pour son projet de documentaire intitulé " Renaud Intime ". Par une décision du 28 avril 2021, le CNC a refusé de lui attribuer cette aide. La société Capa Presse a formé un recours gracieux à l'encontre de cette décision le 8 juin 2021. Par une lettre du 17 juin 2021, le CNC l'a informée que la commission spécialisée compétente avait été saisie conformément à l'article 311-80 du règlement général des aides financières. Lors de sa séance du 23 septembre 2021, cette commission a émis un avis défavorable. Par décision du 13 novembre 2021, le président du Centre national du cinéma et de l'image animée a refusé de lui attribuer l'allocation d'investissement demandée. La société Capa Presse demande au tribunal d'annuler la décision du 28 avril 2021, ensemble la décision rejetant implicitement son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s'il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale.

3. En l'espèce, s'il résulte de ce qui a été dit au point 1 que le recours gracieux introduit par société Capa Presse contre la décision du CNC du 28 avril 2021 a été rejeté par une décision du 13 novembre 2021, cette circonstance est, contrairement à ce que soutient le CNC, sans incidence sur l'opérance des moyens dirigés contre la décision du 28 avril 2021 dès lors que la requête de la société Capa Presse doit, en tout état de cause, être regardée comme dirigée contre cette décision et que les vices propres dont serait entachée la décision rejetant son recours gracieux ne peuvent être utilement invoqués à l'appui d'une telle requête.

En ce qui concerne la légalité externe de la décision attaquée :

4. En premier lieu, l'article R.112-23 du code du cinéma et de l'image animée dispose que : " Le président du Centre national du cinéma et de l'image animée est nommé pour un mandat de trois ans renouvelable deux fois. Il dirige l'établissement. A ce titre : / () / 6° Il prend les décisions individuelles d'attribution des aides financières / () ". Aux termes de l'article R. 112-24 du même code : " Sauf en ce qui concerne les transactions mentionnées au 8° de l'article R. 112-23, le président du Centre national du cinéma et de l'image animée peut déléguer sa signature () aux agents de l'établissement, dans les limites de leurs attributions et dans les conditions qu'il détermine. () ".

5. Il ressort des pièces du dossier que, par une décision du 1er février 2021, régulièrement publiée au journal officiel de la République française du 5 février 2021, le président du Centre national du cinéma et de l'image animée, M. F E, nommé par un décret du 24 juillet 2019, a donné délégation à Mme B C, directrice de l'audiovisuel et signataire de la décision attaquée du 28 avril 2021 et de la décision du 13 novembre 2021, à l'effet de signer tous actes et toutes décisions de dépenses entrant dans le cadre de ses attributions dès lors que leur montant est inférieur ou égal à 200 000 euros, à l'exception des marchés publics d'un montant supérieur à 90 000 euros hors taxes et de toutes décisions prises contre l'avis d'une commission. Ainsi, le moyen tiré de ce que la décision du 28 avril 2021 serait entachée d'un vice d'incompétence manque en fait et doit être écarté.

6. En second lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir () ". Aux termes de l'article D. 311-2 du code du cinéma et de l'image animée : " Les aides financières automatiques du Centre national du cinéma et de l'image animée sont attribuées de droit aux personnes qui remplissent les conditions pour les recevoir. / Elles donnent lieu : / 1° Soit au calcul et à l'inscription de sommes sur un compte nominatif ouvert dans les écritures de l'établissement, en vue de leur investissement par la personne titulaire de ce compte ; / 2° Soit au versement d'allocations directes ".

7. En l'espèce, et contrairement à ce que soutient la société Capa Presse, la décision du 28 avril 2021 comporte l'exposé des considérations de droit et de fait sur lesquelles s'est fondé le CNC pour refuser de lui octroyer l'allocation d'investissement sollicitée. Par suite, le moyen tiré de ce que cette décision serait insuffisamment motivée doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne de la décision attaquée :

8. Aux termes de l'article L. 111-2 du code du cinéma et de l'image animée : " Le Centre national du cinéma et de l'image animée a pour missions : / () / 2° De contribuer, dans l'intérêt général, au financement et au développement du cinéma et des autres arts et industries de l'image animée et d'en faciliter l'adaptation à l'évolution des marchés et des technologies. A cette fin, il soutient, notamment par l'attribution d'aides financières : / a) La création, la production, la distribution, la diffusion et la promotion des œuvres cinématographiques et audiovisuelles et des œuvres multimédias, ainsi que la diversité des formes d'expression et de diffusion cinématographique, audiovisuelle et multimédia ; / () ".

9. Aux termes de l'article L. 311-1 du même code : " Les aides financières du Centre national du cinéma et de l'image animée mentionnées aux a et b du 2° de l'article L. 111-2 sont attribuées sous forme automatique ou sélective. ".

10. L'article D. 311-1 de ce code dispose que : " Les conditions générales d'attribution des aides financières sont fixées par délibérations du conseil d'administration du Centre national du cinéma et de l'image animée dans un document consolidé et dénommé " règlement général des aides financières du Centre national du cinéma et de l'image animée ". / Ces délibérations sont publiées au Journal officiel de la République française après être devenues exécutoires dans les conditions prévues au troisième alinéa de l'article R. 112-6. / Le règlement général des aides financières du Centre national du cinéma et de l'image animée est reproduit à la suite du présent code. ".

11. Aux termes de l'article 311-6 du règlement général des aides financières du centre national du cinéma et de l'image animée annexé au code du cinéma et de l'image animée : " Les œuvres audiovisuelles éligibles aux aides financières à la production et à la préparation sont des œuvres à vocation patrimoniale qui présentent un intérêt particulier d'ordre culturel, social, scientifique, technique ou économique. / Elles doivent faire l'objet, par les entreprises de production, d'une exploitation durable en cohérence avec leur vocation patrimoniale. ". Aux termes de l'article 311-56 de ce règlement : " Les entreprises de production ont la faculté d'investir les sommes inscrites sur leur compte automatique pour la production et la préparation des œuvres audiovisuelles qui appartiennent à l'un des genres suivants : / () 3° Documentaire de création ". Aux termes 311-58 du même règlement : " L'investissement des sommes inscrites sur leur compte automatique par les entreprises de production pour la production est subordonné à la délivrance d'une autorisation préalable et d'une autorisation définitive. / L'autorisation préalable est délivrée avant achèvement de l'œuvre. Elle prévoit les modalités de versement des sommes réinvesties. / L'autorisation définitive est délivrée après achèvement de l'œuvre. Cette autorisation constitue la décision d'attribution à titre définitif des sommes réinvesties. Elle constate, le cas échéant, l'admission au bénéfice des bonifications ou des majorations prévues aux articles 311-45, 311-48 et 311-50. ".

12. Enfin, aux termes de l'article 311-80 de ce règlement : " En cas de contestation ou de difficulté d'interprétation sur l'appartenance d'une œuvre audiovisuelle à un genre déterminé, le président du Centre national du cinéma et de l'image animée peut consulter la commission spécialisée compétente pour l'attribution des aides sélectives. ".

13. En premier lieu, la société Capa Presse excipe de l'illégalité des dispositions des articles 311-6 et 311-56 du règlement général des aides financières du centre national du cinéma et de l'image animée en soutenant que ces dispositions, en l'absence de définition des notions d'œuvre à vocation patrimoniale et de documentaire de création, méconnaissent l'objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la norme. Cependant, ces dispositions prévoient, d'une part, que les œuvres éligibles aux aides financières du CNC sont des œuvres à vocation patrimoniale qui présentent un intérêt particulier d'ordre culturel, social, scientifique, technique ou économique qui doivent faire l'objet d'une exploitation durable. D'autre part, en cas de difficulté d'appartenance à un genre déterminé, une commission spécialisée peut être saisie pour rendre un avis éclairé. Enfin, les dispositions précitées laissent à l'administration un large pouvoir d'appréciation, qui n'implique pas que le président du CNC ajoute un critère nouveau aux critères d'attribution prévus par la règlementation, sur la qualité relative à la " création " attachée à chaque projet de documentaire. Il s'ensuit que le moyen, soulevé par la voie de l'exception et tiré de ce que la décision attaquée se fonde sur des dispositions qui méconnaissent l'objectif de clarté et intelligibilité de la norme doit être écarté.

14. En deuxième lieu, la société Capa Presse excipe également de l'illégalité de ces même dispositions en soutenant qu'elles seraient entachées d'incompétence négative. Toutefois, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que ni l'article D. 311-1 du code du cinéma et de l'image animée, ni la décision du 28 novembre 2016 par laquelle le Conseil d'Etat a considéré que le dernier alinéa du paragraphe III du 2° de l'article 311-48 du règlement général des aides financières, en excluant du champ d'application des bonifications prévues pour le calcul des allocations d'investissement attribuées automatiquement aux œuvres appartenant au genre " documentaire de création " les " œuvres qui ont recours aux codes d'écriture ou de réalisation propres au magazine ou au reportage ", avait introduit une distinction qui ne se fondait sur aucun critère objectif ou rationnel permettant de caractériser une différence de situation entre des œuvres qui relevaient de la même catégorie des " documentaires de création ", n'imposaient que le CNC définisse les critères permettant d'identifier les documentaires de création. Il s'ensuit que le moyen, soulevé par la voie de l'exception et tiré de ce que les décisions attaquées se fondent sur des dispositions entachées d'incompétence négative doit être écarté.

15. En troisième lieu, il résulte des dispositions précitées du code du cinéma et de l'image animée et du règlement général des aides financières du centre national du cinéma et de l'image animée annexé à ce code que pour l'attribution des aides financières aux entreprises de production pour les documentaires de création, il appartient au CNC d'apprécier les caractéristiques spécifiques du projet qui lui est soumis pour déterminer notamment s'il relève de la catégorie des documentaires de création. Une telle décision ne peut être censurée par le juge de l'excès de pouvoir qu'en cas d'erreur de fait, d'erreur de droit ou de détournement de pouvoir, ou encore si elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

16. En l'espèce, d'une part, il résulte de ce qui a été dit aux points 13 et 14 du présent jugement que le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait entachée d'erreur de droit, faute pour le CNC d'avoir établi au préalable des critères de définition des documentaires de création, n'est pas fondé et doit être écarté.

17. D'autre part, pour refuser de qualifier le documentaire litigieux de documentaire de création à vocation patrimoniale, le CNC a relevé que le témoignage du frère du personnage dont il traite ne n'inscrivait pas dans la démarche d'un documentaire de création qui a pour vocation d'apporter une analyse sensible du réel témoignant d'un point de vue d'auteur, que le texte faisait état d'un certain nombre d'évènements marquant dans sa vie, soit de manière totalement descriptive, soit en les rattachant de manière superficielle à la relation qu'il a entretenue avec son frère, que le synopsis se limitait à dérouler de manière chronologique les différentes étapes de la vie du personnage en catégorisant certaines de ces périodes, que l'absence d'intention d'auteur dans le dossier confirmait l'insuffisante part de création originale et que le parti pris de réalisation ne permettait pas de nuancer l'approche " révélatrice " énoncée. La commission spécialisée compétente saisie sur le fondement de l'article 311-80 du règlement général des aides financières du CNC a considéré que " le point de vue avancé dans le projet, celui du frère jumeau de Renaud [n'était] pas véritablement affirmé et ne [permettait] donc pas de mettre en avant un point de vue d'auteur ", qu' " une autre voix off que celle du frère jumeau vient s'intercaler entre ce dernier et le spectateur " et que " la nature de cette voix journalistique fait tendre le programme vers du reportage sans mise en perspective ni distance par rapport au sujet traité ". Elle a également relevé que " la parole des personnages [n'était] pas réellement portée et ceux-ci se [limitaient] à incarner leur rôle dans une construction mécanique afin d'illustrer le propos de la réalisatrice " et que " le programme démontre que les éléments narratifs sont déroulés sans mise en avant d'une démarche artistique ni d'une écriture documentaire ".

18. Il résulte d'une décision n° 87-361 du 31 décembre 1987, relative à la terminologie de certains termes ou expressions employés, en matière de programmes télévisés, de la commission nationale de la communication et des libertés qu'un documentaire est " toute œuvre de forme élaborée et dont l'objet est de permettre l'acquisition de connaissances quel qu'en soit le domaine " et qu'un documentaire de création est un documentaire " se [référant] au réel, le [transformant] par le regard original de son auteur et [témoignant] d'un esprit d'innovation dans sa conception, sa réalisation et son écriture. / Il se caractérise par la maturation du sujet traité et par la réflexion approfondie, la forte empreinte de la personnalité d'un réalisateur et (ou) d'un auteur ".

19. Il ressort du résumé du documentaire litigieux que celui-ci prend le parti de raconter la vie de Renaud à travers le témoignage de son frère jumeau qui doit révéler des documents photographiques et du matériels relatifs au chanteur et raconter l'histoire de son frère " via une mise en scène très graphique ", se confier sur " ses plus profonds ressentis au sein du clan Séchan quand la carrière d'un membre, son frère, devient la préoccupation de tous ", sur ses réactions " face aux démons de son frère " et à la carrière de ce dernier, sur leur relation, sur ce qui les a réuni ou confronté et prévoit d'offrir " un moment rare de communication entre les deux frères ". Ce documentaire doit également aborder, à travers la relation de Renaud et de son frère la question de gémellité et ses implications dans la vie du chanteur et notamment dans leur vie amoureuse et faire état de la relation intime que les deux frères ont entretenu avec la même femme. En outre, selon son synopsis, ce documentaire doit présenter de manière chronologique les étapes de la vie du chanteur à travers les témoignages de son frère jumeau et de sa sœur, des extraits de films familiaux, des photographies, les confidences de ses deux premières petites amies et d'un ami avec lequel il a chanté pendant son adolescence, doit aborder le succès qu'il a rencontré, sa maladie, les différentes pertes auxquelles il a été confronté, et les combats qu'il a menés.

20. D'une part, la société Capa Presse soutient que le CNC a entaché sa décision d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que le documentaire litigieux visait à mettre en valeur de la dualité entre la sensibilité et la fragilité de l'artiste, sa sensibilité s'étant exprimée à la lumière des causes qu'il a embrassées, des combats qu'il a menés et des idéaux qu'il a défendus, lesquels ont nourri son processus créatif tout au long de sa carrière et sa fragilité, que la réalisatrice a indiqué vouloir " jouer dans la réalisation sur tout ce que cette gémellité et ce rapport fraternel profond impliquait " en marquant les entretiens " par leur contraste saisissant ", en utilisant des procédés filmiques permettant de jouer avec les ombres et les lumières, en projetant des témoignages dans une salle de cinéma face au frère de Renaud, en utilisant des archives de l'Institut national de l'audiovisuel " projetées " ou " incrustées sur les murs de Paris " et en faisant intervenir des enfants qui liront quelques textes de ses chansons ou interpréteront certaines chansons qu'il a écrites mais qui sont demeurées inconnues. Elle fait également valoir que la note de coproducteur mentionnait que l'impuissance du chanteur à changer les choses l'aurait conduit à perdre sa lucidité. Toutefois, et alors que l'objectif mis en avant par la société requérante dans son mémoire complémentaire n'apparaît pas aussi clairement dans le dossier de demande d'allocations, ces éléments ne suffisent pas, en tout état de cause, à démontrer que le documentaire litigieux n'était pas dépourvu d'une quelconque intention et point de vue personnel de l'auteur et/ou du réalisateur.

21. D'autre part, et contrairement à ce que soutient la société Capa Presse, le projet de faire témoigner le frère de Renaud en lui permettant d'endosser le rôle de narrateur et d'utiliser des procédés de réalisation qui permettraient de mettre en scène la gémellité des deux frères, ne suffisent pas à démontrer que la part de création originale était suffisante et que le parti pris de réalisation permettait de nuancer l'approche voyeuriste du documentaire.

22. Il résulte de ce qui précède que c'est sans entacher sa décision d'erreur manifeste d'appréciation que le CNC a pu estimer que ces éléments ne permettaient pas de démontrer que le documentaire litigieux pouvait être qualifié de documentaire de création à vocation patrimoniale.

23. En dernier lieu, d'une part, et contrairement à ce que soutient la société requérante, la décision attaquée, si elle mentionne que le synopsis se limitait à dérouler de manière chronologique les différentes étapes de la vie du personnage, elle précisait que certaines périodes étaient catégorisées. D'autre part, si la décision attaquée mentionne l'absence d'intentions d'auteur dans le dossier, il ressort des pièces du dossier que ce dossier comportait une note d'intention de la réalisatrice et une note d'intention du coproducteur du documentaire litigieux. Toutefois, et en tout état de cause, il résulte de ce qui a été dit aux points précédents que cette erreur de fait est sans incidence sur l'appréciation portée par le CNC.

24. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la société Capa Presse doit être rejetée, y compris ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Capa Presse est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Capa Presse et au Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC).

Délibéré après l'audience du 16 novembre 2022 à laquelle siégeaient :

- M. Ladreyt, président,

- M. Gandolfi, premier conseiller,

- Mme Leravat, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 novembre 2022.

Le rapporteur,

G. D

Le président,

J-P. Ladreyt

La greffière,

L. Sueur

La République mande et ordonne à la ministre de la culture en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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