Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2124396

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 16 novembre et 21 décembre 2021 et le 18 juillet 2022, Mme B D, représentée par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 13 juillet 2021 par lequel le ministre de l'économie, des finances et de la relance a ordonné une mesure de gel d'avoir portant sur les fonds et ressources économiques lui appartenant ou détenus par elle ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- l'arrêté n'a pas été précédé d'une procédure contradictoire en méconnaissance des articles L. 121-1 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, du droit d'être entendu garanti par l'article 41 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et de l'article 30 de la décision 2013/255/PESC du Conseil du 31 mai 2013 ;

- il n'est pas suffisamment motivé en fait, en méconnaissance de l'article L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration ;

- il est dépourvu de base légale ; sa situation n'entre pas dans le champ d'application du point n° 2 de la résolution 1540 (2004) du Conseil de sécurité des Nations unies du 28 avril 2004 ou dans celle de la décision d'exécution PESC du Conseil du 25 septembre 2017 ;

- il méconnaît l'article L. 562-3 du code monétaire et financier ;

- il méconnaît le principe de non rétroactivité des actes administratifs ;

- il est entaché d'une erreur de droit, dès lors que l'administration ne justifiait d'aucun élément nouveau pour renouveler la mesure de gel de ses avoirs ;

- il est fondé sur des faits matériellement inexacts ou non démontrés, notamment par la note blanche produite ; il méconnaît pour cette raison l'article 47 de la Charte des droits fondamentaux ;

- il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et porte une atteinte disproportionnée à ses droits ;

- il méconnaît le principe de proportionnalité, mentionné à l'article 28 de la décision 2013/255/PESC du Conseil du 31 mai 2013.

Par un mémoire en défense enregistré le 31 mars 2022, le ministre de l'économie, des finances et de la relance conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 30 de la décision 2013/255/PECS du Conseil du 31 mai 2013 est inopérant dès lors qu'il concerne la procédure relative à l'inscription de personnes sur les listes des annexes I et II et est indépendant de la mesure attaquée, relative au gel des avoirs de Mme B D pris sur le fondement de l'article L. 562-3 du code monétaire et financier ;

- le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration est inopérant ;

- les autres moyens soulevés par Mme D sont infondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le traité sur l'Union européenne ;

- la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;

- la résolution 1540 (2004) du Conseil de sécurité des Nations unies du 28 avril 2004 ;

- la décision 2013/255/PESC du Conseil de l'Union Européenne du 31 mai 2013 concernant les mesures restrictives à l'encontre de la Syrie ;

- la décision d'exécution PESC du Conseil du 25 septembre 2017 mettant en œuvre la décision 2013/255/PESC du Conseil de l'Union Européenne du 31 mai 2013 concernant les mesures restrictives à l'encontre de la Syrie ;

- le code monétaire et financier ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Grandillon, premier conseiller,

- les conclusions de Mme de Schotten, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Le ministre de l'économie, des finances et de la relance a pris un arrêté le 13 juillet 2021 portant renouvellement d'une mesure de gel des fonds et ressources économiques possédés, détenus ou contrôlés par Mme D pour une durée de six mois, sur le fondement des dispositions des articles L. 562-3 et suivants du code monétaire et financier. Mme D demande l'annulation de cet arrêté.

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; () ". En vertu de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

3. L'ampliation de l'arrêté attaqué comporte les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Par suite, le moyen tiré de son insuffisante motivation ne peut qu'être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ".

5. Il ressort des pièces du dossier que le ministre de l'économie, des finances et de la relance a expédié le 1er juin 2020 à l'adresse indiquée par Mme D située en Grèce, un courrier l'informant de son intention de renouveler la mesure de gel de ses avoirs et l'invitant à présenter ses observations, au moyen d'une lettre recommandée internationale avec demande d'avis de réception. Le pli a été retiré le 17 juin suivant. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire, faute pour Mme D d'avoir été invitée à présenter ses observations, doit être écarté.

6. En troisième lieu, si aux termes de l'article 41 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne : " Toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions et organes de l'Union. / Ce droit comporte notamment : / - le droit de toute personne d'être entendue avant qu'une mesure individuelle qui l'affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre ; () ", il résulte de la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union européenne que cet article s'adresse non pas aux Etats membres mais uniquement aux institutions, organes et organismes de l'Union. Par suite, le moyen tiré de leur violation par une autorité d'un Etat membre est inopérant. A supposer que la méconnaissance du principe général du droit d'être entendu, principe général du droit de l'Union de l'Union européenne ait été soulevée, ce moyen doit être écarté pour les mêmes motifs que ceux exposés au point précédent.

7. En quatrième lieu, aux termes de l'article 30 de la décision 2013/255/PESC du Conseil du 31 mai 2013 concernant des mesures restrictives à l'encontre de la Syrie : " 1. Le Conseil, statuant sur proposition d'un État membre ou du haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, établit les listes qui figurent aux annexes I et II et les modifie. / 2. Le Conseil communique sa décision relative à une inscription sur la liste à la personne ou à l'entité concernée, ainsi que les motifs de l'inscription, soit directement, si son adresse est connue, soit par la publication d'un avis, en donnant à cette personne ou entité la possibilité de présenter des observations. () ".

8. La requérante ne peut utilement soutenir que la procédure contradictoire prévue par les dispositions précitées a été méconnue, dès lors que celle-ci s'applique aux décisions prises par le Conseil en application de la décision 2013/255 PESC du Conseil du 31 mai 2013 concernant des mesures restrictives à l'encontre de la Syrie, et non aux décisions prises par le ministre chargé de l'économie, en application de l'article L. 562-3 du code monétaire et financier. En tout état de cause, ce moyen doit être écarté pour les mêmes motifs que ceux énoncés au point 5.

9. En cinquième lieu, la résolution 1540 (2004) du Conseil de sécurité des Nations Unies du 28 avril 2004, qui n'est pas d'application directe, confère aux Etats membres de cette organisation un large pouvoir d'appréciation pour adopter et appliquer conformément à leurs procédures internes une législation appropriée et efficace pour prévenir notamment la mise au point d'armes chimiques et des vecteurs susceptibles de les transporter par des acteurs non étatiques. Si cette résolution permet ainsi aux Etats de prendre des mesures à l'encontre des acteurs non-étatiques qui participent en tant que complices à la fabrication et à la mise au point de telles armes et de leurs vecteurs, Mme D est fondée à soutenir qu'elle ne constitue pas, en l'espèce, la référence appropriée pour la sanctionner en raison de l'assistance qu'elle a apportée au CERS, acteur étatique, notamment en lui livrant les métaux nécessaires à la fabrication de vecteurs d'armes prohibées par le droit international. Toutefois, l'arrêté attaqué est également fondé sur la circonstance que l'intéressée a facilité des actions sanctionnées ou prohibées par des actes pris en application de l'article 29 du traité sur l'Union européenne, et en particulier par la décision 2013/255/PESC du Conseil du 31 mai 2013, en portant assistance au CERS, lequel fait l'objet de mesures de gel de ses fonds et ressources économiques en vertu d'une décision d'exécution (PESC) 2017/1754 du Conseil du 25 septembre 2017 l'inscrivant sur la liste de l'annexe I de la décision 2013/255/PESC du 31 mai 2013. Par suite, le moyen tiré du défaut de base légale de l'arrêté attaqué doit être écarté.

10. Aux termes de l'article L. 562-3 du code monétaire et financier : " Le ministre chargé de l'économie peut décider, pour une durée de six mois, renouvelable, le gel des fonds et ressources économiques : / 1° Qui appartiennent à, sont possédés, détenus ou contrôlés par des personnes physiques ou morales, ou toute autre entité qui commettent, tentent de commettre, facilitent ou financent des actions sanctionnées ou prohibées par les résolutions adoptées dans le cadre du chapitre VII de la charte des Nations unies ou les actes pris en application de l'article 29 du traité sur l'Union européenne ou de l'article 75 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, y participent ou qui sont désignées sur le fondement de ces résolutions ou ces actes ; / 2° Qui appartiennent à, sont possédés, détenus ou contrôlés par des personnes morales ou toute autre entité elles-mêmes détenues ou contrôlées par les personnes mentionnées au 1° ou agissant sciemment pour le compte ou sur instructions de celles-ci ". Si les mesures de gel des fonds et ressources économiques peuvent être renouvelées, il appartient au ministre, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de vérifier que les conditions posées par l'article L. 562-3 du code monétaire et financier sont toujours satisfaites lors de ce renouvellement, sans que ce dernier ne soit subordonné à l'existence d'éléments nouveaux ou complémentaires par rapport à ceux ayant justifié la précédente mesure de gel.

11. Il ressort de la note des services de renseignement dont le contenu a été repris dans les écritures du ministre en défense que depuis l'année 2016, la société MHD E D et Sons Co, spécialisée dans l'importation d'aciers et d'alliages d'aluminium et dont Mme D est associée, commande très régulièrement auprès de nombreux fournisseurs étrangers, principalement chinois mais aussi égyptiens et turcs, plusieurs de milliers de tonnes de métaux et d'alliages divers, tels que de l'aluminium, pouvant être utilisés dans la production de missiles, de propulseurs et de lanceurs. Cette activité est notamment menée en vue de fournir le CERS, organisme d'état syrien ayant fait l'objet de mesures de gel et d'interdiction de mise à disposition de fonds depuis 2011. Sur ce point, la note mentionne de façon précise les différentes commandes effectuées par la société MHD E D et Sons Co pour le compte du CERS. Il est ainsi fait état de l'expédition d'un chargement de 53 tonnes d'aluminium commandées au fournisseur égyptien Egyptalum et destiné à l'Institut 4000 du CERS en charge du développement et de la production de vecteurs balistiques, lequel a été intercepté par les autorités libanaises en février 2017. Il est également mentionné des démarches engagées en septembre 2017 en vue d'acquérir 17 000 tonnes de métaux et d'aluminiums de qualité aéronautique (aluminium 2024, aluminium 7075-T6 et acier 25CRMo4) utilisés pour la production de missiles Fateh-110 et de moteurs de roquettes à propulsion solide. La note précise en outre que les sociétés MHD E D et Sons Co et MKH Import et Export ont utilisé la société Steelor Company, dirigée par M. A D et disposant d'une adresse au Liban, comme destinataire de ces commandes et que deux cargaisons de métaux devant être livrées en Syrie par l'intermédiaire de ladite société ont été interceptées en 2017 par les autorités turques et roumaines. Par ailleurs, il est indiqué que des fonds issus de l'activité du groupe D, et appartenant notamment à Mme D, ont transité par seize comptes bancaires détenus dans les livres de la banque Société Bancaire Arabe à Paris pour un montant de près de 9 millions d'euros. Enfin, la note relève que malgré les premières mesures de gel initiées en janvier 2018, " M. C E D aurait rencontré des membres de l'Institut 4000 du CERS afin de trouver de nouvelles voies d'approvisionnement " et que " A D continue d'entretenir des échanges avec l'Institut 2000 et le département des acquisitions du CERS ", ces deux acteurs étant, tout comme Mme D, associés de la société MHD E D et Sons Co.

12. Pour contester ces faits, la requérante soutient que la note communiquée par le ministre en défense a déjà été utilisée à plusieurs reprises pour justifier le renouvellement des arrêtés antérieurs et qu'elle contient uniquement des allégations imprécises et non vérifiables, qui sont accessibles dans la presse ou sur Internet. Elle conteste l'absence de faits postérieurs à 2018, indique qu'il ne saurait être reproché à la société MHD d'importer des produits susceptibles d'être utilisés pour le fabrication de vecteurs balistiques pouvant emporter des armes chimiques sans qu'il soit prouvé que tel est bien le cas. Elle ajoute que les ventes au CERS représentaient une infime partie de l'activité de la société précitée, qui ne lui livre plus de fournitures depuis la décision d'exécution (PESC) 2017/1754 du Conseil du 25 septembre 2017, et dont l'essentiel des clients sont des fabricants d'appareils électro-ménagers ou des entreprises intervenant dans le domaine de la construction et de l'irrigation. Elle conteste que cette société a cherché à acquérir 17 000 tonnes de différents types de métaux de qualité aéronautique. Enfin, elle indique que la société Steelor a été dissoute, que les comptes de la société MHD dans les livres de la banque Société Bancaire Arabe à Paris sont débiteurs et relève qu'en tant qu'associée commanditaire de la société MHD, elle ne dispose d'aucune prérogative et n'en a jamais perçu un dividende.

13. Toutefois, d'une part, le renouvellement d'une mesure de gel n'est pas subordonné à l'existence d'éléments nouveaux ou complémentaires la justifiant par rapport à la précédente mesure de gel et la circonstance que les principaux éléments factuels allégués datent de 2017 et 2018 ne suffit pas à les priver de pertinence. D'autre part, la requérante admet que la société MHD a vendu du métal au CERS jusqu'en septembre 2017. Si elle indique que les cargaisons pour lesquelles la société Steelor avait été désignée consignataire n'étaient pas destinées à un client défini et concernait des produits banals utilisés dans la construction ou la fabrication d'équipements ménagers, elle ne précise pas les raisons pour lesquelles ces commandes ont été interceptées par les autorités turques et roumaines. Par ailleurs, elle ne conteste pas sérieusement la réalité de la tentative de la société MHD d'acquérir près de 17 000 tonnes de métaux de qualité aéronautique, en se bornant à relever que cette quantité est farfelue compte tenu de son chiffre d'affaires en 2017. Enfin, la circonstance que les relevés des comptes bancaires fournis par la banque Société Bancaire Arabe établissent que les comptes gelés sont débiteurs ou inactifs n'infirme pas la réalité de mouvements de fonds constatés et Mme D ne conteste pas que ses frères, qui dirigent la société MHD dans laquelle elle est associée consignataire, continuent d'entretenir des échanges avec le CERS et possèdent des contacts hauts placés dans les milieux politiques syriens. Dans ces conditions, et nonobstant la circonstance, au demeurant non établie, que la requérante ne serait pas associée consignataire mais associée commanditaire de la société MHD et qu'elle n'y dispose d'aucun mandat ni titre, les éléments factuels précis et circonstanciés invoqués par le ministre, dont aucun des arguments de l'intéressé ne remet en cause la pertinence, la gravité et le sérieux, étaient bien de nature à démontrer que Mme D continuait de commettre, de tenter de commettre, de faciliter ou de financer des actions sanctionnées ou prohibées au sens des dispositions de l'article L. 562-3 du code monétaire et financier. Les moyens d'erreurs de fait, de droit et d'appréciation ne peuvent donc qu'être écartés. Les moyens tirés de la méconnaissance de l'article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et de l'atteinte disproportionnée aux droits de la requérante tels que soulevés par cette dernière doivent, en tout état de cause, être écartés pour les mêmes motifs.

14. En dernier lieu, l'arrêté attaqué ordonne le renouvellement du gel des avoirs de Mme D pour une durée de six mois à compter du 13 juillet 2021, date postérieure au 25 septembre 2017. En outre, le ministre, qui a pris en compte des éléments postérieurs à cette date, pouvait également, en tout état de cause, tenir compte d'éléments antérieurs pour apprécier si les conditions posées par l'article L. 562-3 du code monétaire et financier étaient toujours satisfaites et justifiaient, compte tenu du comportement de l'intéressée, le renouvellement pour six mois de la mesure de gel des avoirs dont il faisait l'objet. Le moyen tiré de la méconnaissance du principe de non-rétroactivité doit donc être écarté.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de Mme D tendant à l'annulation de l'arrêté du 13 juillet 2021 doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme D est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme B D et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Délibéré après l'audience du 2 juin 2023, à laquelle siégeaient :

M. Simonnot, président,

M. Grandillon, premier conseiller,

M. Paret, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 juillet 2023.

Le rapporteur,

J. GRANDILLON

Le président,

J-F. SIMONNOT

La greffière,

S. RAHMOUNI

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

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