Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2124399

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 16 novembre et 21 décembre 2021 et le 18 juillet 2022, M. G D C et la société MKH Import et Export, représentés par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 13 juillet 2021 par lequel le ministre de l'économie, des finances et de la relance a ordonné une mesure de gel d'avoirs portant sur les fonds et ressources économiques leur appartenant ou détenus par eux ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que :

- l'arrêté n'a pas été précédé d'une procédure contradictoire en méconnaissance des articles L. 121-1 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, du droit d'être entendu garanti par l'article 41 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et de l'article 30 de la décision 2013/255/PESC du Conseil du 31 mai 2013 ;

- il n'est pas suffisamment motivé en fait, en méconnaissance de l'article L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration ;

- il est dépourvu de base légale ; leur situation n'entre pas dans le champ d'application du point n° 2 de la résolution 1540 (2004) du Conseil de sécurité des Nations unies du 28 avril 2004 ou dans celle de la décision d'exécution PESC du Conseil du 25 septembre 2017 ;

- il méconnaît l'article L. 562-3 du code monétaire et financier ;

- il méconnaît le principe de non rétroactivité des actes administratifs ;

- elle est entachée d'une erreur de droit, dès lors que l'administration ne justifiait d'aucun élément nouveau pour renouveler la mesure de gel de ses avoirs ;

- il est fondé sur des faits matériellement inexacts ou non démontrés, notamment par la note blanche produite ; il méconnaît pour cette raison l'article 47 de la Charte des droits fondamentaux ;

- il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et porte une atteinte disproportionnée à ses droits ;

- il méconnaît le principe de proportionnalité.

Par un mémoire en défense enregistré le 31 mars 2022, le ministre de l'économie, des finances et de la relance conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 30 de la décision 2013/255/PECS du Conseil du 31 mai 2013 est inopérant dès lors qu'il concerne la procédure relative à l'inscription de personnes sur les listes des annexes I et II et est indépendant de la mesure attaquée, relative au gel des avoirs de M. G D C et de la société MKH Import et Export pris sur le fondement de l'article L. 562-3 du code monétaire et financier ;

- le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration est inopérant ;

- les autres moyens soulevés par les requérants sont infondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le traité sur l'Union européenne ;

- la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;

- la résolution 1540 (2004) du Conseil de sécurité des Nations unies du 28 avril 2004 ;

- la décision 2013/255/PESC du Conseil de l'Union Européenne du 31 mai 2013 concernant les mesures restrictives à l'encontre de la Syrie ;

- la décision d'exécution PESC du Conseil du 25 septembre 2017 mettant en œuvre la décision 2013/255/PESC du Conseil de l'Union Européenne du 31 mai 2013 concernant les mesures restrictives à l'encontre de la Syrie ;

- le code monétaire et financier ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Grandillon, premier conseiller,

- les conclusions de Mme de Schotten, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Le ministre de l'économie, des finances et de la relance a pris un arrêté le 13 juillet 2021 portant renouvellement d'une mesure de gel des fonds et ressources économiques possédés, détenus ou contrôlés par M. G D C et la société MKH Import et Export pour une durée de six mois, sur le fondement des dispositions des articles L. 562-3 et suivants du code monétaire et financier. M. C et la société MKH Import et Export demandent l'annulation de cet arrêté.

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; () ". En vertu de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

3. L'ampliation de l'arrêté attaqué comporte les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Par suite, le moyen tiré de son insuffisante motivation ne peut qu'être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ".

5. Il ressort des pièces du dossier que le ministre de l'économie, des finances et de la relance a expédié le 1er juin 2021 à l'adresse indiquée par M. G D C située en Syrie, un courrier l'informant de son intention de renouveler la mesure de gel de ses avoirs et de ceux de la société MKH Import et Export et les invitant à présenter leurs observations, au moyen d'une lettre recommandée internationale avec demande d'avis de réception. Le pli a toutefois été retourné à l'administration par les services de la poste avec la mention " pays non desservi ". Si M. G D C soutient que l'administration connaît l'identité de son conseil et qu'elle aurait pu le contacter, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'intéressé aurait informé l'administration du mandat donné à ce dernier pour le représenter dans le cadre de la procédure administrative préalable au contentieux. Par ailleurs, M. G D C n'est pas fondé à reprocher à l'administration de ne pas avoir cherché un autre moyen de l'inviter à présenter ses observations préalablement à l'édiction de la décision attaquée. Dès lors, le ministre a accompli les diligences qui lui incombaient et l'absence de notification du courrier informant l'intéressé de la mesure envisagée constitue, dans les circonstances de l'espèce, une formalité impossible. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire, faute pour M. G D C, dirigeant de la société MKH Import et Export, d'avoir pu présenter ses observations, ne peut qu'être écarté.

6. En troisième lieu, si aux termes de l'article 41 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne : " Toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions et organes de l'Union. / Ce droit comporte notamment : / - le droit de toute personne d'être entendue avant qu'une mesure individuelle qui l'affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre ; () ", il résulte de la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union européenne que cet article s'adresse non pas aux Etats membres mais uniquement aux institutions, organes et organismes de l'Union. Par suite, le moyen tiré de leur violation par une autorité d'un Etat membre est inopérant. A supposer que la méconnaissance du principe général du droit d'être entendu, principe général du droit de l'Union de l'Union européenne ait été soulevée, ce moyen doit être écarté pour les mêmes motifs que ceux exposés au point précédent.

7. En quatrième lieu, aux termes de l'article 30 de la décision 2013/255/PESC du Conseil du 31 mai 2013 concernant des mesures restrictives à l'encontre de la Syrie : " 1. Le Conseil, statuant sur proposition d'un État membre ou du haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, établit les listes qui figurent aux annexes I et II et les modifie. / 2. Le Conseil communique sa décision relative à une inscription sur la liste à la personne ou à l'entité concernée, ainsi que les motifs de l'inscription, soit directement, si son adresse est connue, soit par la publication d'un avis, en donnant à cette personne ou entité la possibilité de présenter des observations. () ".

8. Les requérants ne peuvent utilement soutenir que la procédure contradictoire prévue par les dispositions précitées a été méconnue, dès lors que celle-ci s'applique aux décisions prises par le Conseil en application de la décision 2013/255 PESC du Conseil du 31 mai 2013 concernant des mesures restrictives à l'encontre de la Syrie, et non aux décisions prises par le ministre de l'économie, des finances et de la relance en application de l'article L. 562-3 du code monétaire et financier. En tout état de cause, ce moyen doit être écarté pour les motifs que ceux énoncés au point 5.

9. En cinquième lieu, la résolution 1540 (2004) du Conseil de sécurité des Nations Unies du 28 avril 2004, qui n'est pas d'application directe, confère aux Etats membres de cette organisation un large pouvoir d'appréciation pour adopter et appliquer conformément à leurs procédures internes une législation appropriée et efficace pour prévenir notamment la mise au point d'armes chimiques et des vecteurs susceptibles de les transporter par des acteurs non étatiques. Si cette résolution permet ainsi aux Etats de prendre des mesures à l'encontre des acteurs non-étatiques qui participent en tant que complices à la fabrication et à la mise au point de telles armes et de leurs vecteurs, les requérants sont fondés à soutenir qu'elle ne constitue pas, en l'espèce, la référence appropriée pour les sanctionner en raison de l'assistance qu'ils ont apportée au CERS, acteur étatique, notamment en lui livrant les métaux nécessaires à la fabrication de vecteurs d'armes prohibées par le droit international. Toutefois, l'arrêté attaqué est également fondé sur la circonstance que les requérants ont facilité des actions sanctionnées ou prohibées par des actes pris en application de l'article 29 du traité sur l'Union européenne, et en particulier par la décision 2013/255/PESC du Conseil du 31 mai 2013, en portant assistance au CERS, lequel fait l'objet de mesures de gel de ses fonds et ressources économiques en vertu d'une décision d'exécution (PESC) 2017/1754 du Conseil du 25 septembre 2017 l'inscrivant sur la liste de l'annexe I de la décision 2013/255/PESC du 31 mai 2013. Par suite, le moyen tiré du défaut de base légale de l'arrêté attaqué doit être écarté.

10. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 562-3 du code monétaire et financier : " Le ministre chargé de l'économie peut décider, pour une durée de six mois, renouvelable, le gel des fonds et ressources économiques : / 1° Qui appartiennent à, sont possédés, détenus ou contrôlés par des personnes physiques ou morales, ou toute autre entité qui commettent, tentent de commettre, facilitent ou financent des actions sanctionnées ou prohibées par les résolutions adoptées dans le cadre du chapitre VII de la charte des Nations unies ou les actes pris en application de l'article 29 du traité sur l'Union européenne ou de l'article 75 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, y participent ou qui sont désignées sur le fondement de ces résolutions ou ces actes ; / 2° Qui appartiennent à, sont possédés, détenus ou contrôlés par des personnes morales ou toute autre entité elles-mêmes détenues ou contrôlées par les personnes mentionnées au 1° ou agissant sciemment pour le compte ou sur instructions de celles-ci ". Si les mesures de gel des fonds et ressources économiques peuvent être renouvelées, il appartient au ministre, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de vérifier que les conditions posées par l'article L. 562-3 du code monétaire et financier sont toujours satisfaites lors de ce renouvellement, sans que ce dernier ne soit subordonné à l'existence d'éléments nouveaux ou complémentaires par rapport à ceux ayant justifié la précédente mesure de gel.

11. Les mesures de gel des avoirs prises sur le fondement des dispositions de l'article L. 562-3 du code monétaire et financier, qui n'ont pas de finalité répressive, constituent des mesures de police administrative. Si ces mesures peuvent être renouvelées, il appartient au ministre de vérifier, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, que les conditions justifiant leur prononcé sont toujours satisfaites lors de ce renouvellement.

12. Il ressort de la note des services de renseignements versée au débat contradictoire que depuis l'année 2016, la société MKH Import et Export, dont M. G D C est le dirigeant, a participé, avec la société MHD C et Sons Co, à l'importation de milliers de tonnes de métaux et d'alliages divers, tels que de l'aluminium, auprès de nombreux fournisseurs étrangers, principalement chinois mais aussi égyptiens et turcs, pouvant être utilisés dans la production de missiles, de propulseurs et de lanceurs. Cette activité est notamment menée en vue de fournir le CERS, organisme d'état syrien ayant fait l'objet de mesures de gel et d'interdiction de mise à disposition de fonds depuis 2011. Sur ce point, la note mentionne de façon précise les différentes commandes effectuées par la société MHD E C et Sons Co pour le compte du CERS. Il est ainsi fait état de l'expédition d'un chargement de 53 tonnes d'aluminium commandées au fournisseur égyptien Egyptalum et destiné à l'Institut 4000 du CERS chargé du développement et de la production de vecteurs balistiques, lequel a été intercepté par les autorités libanaises en février 2017. Il est également mentionné des démarches engagées en septembre 2017 en vue d'acquérir 17 000 tonnes de métaux et d'aluminiums de qualité aéronautique (aluminium 2024, aluminium 7075-T6 et acier 25CRMo4) utilisés pour la production de missiles Fateh-110 et de moteurs de roquettes à propulsion solide. La note précise en outre que les sociétés MHD E C et Sons Co et MKH Import et Export ont utilisé la société Steelor Company, dirigée par M. A C et disposant d'une adresse au Liban, comme destinataire de ces commandes et que deux cargaisons de métaux devant être livrées en Syrie par l'intermédiaire de ladite société ont été interceptées en 2017 par les autorités turques et roumaines. Par ailleurs, il est indiqué que des fonds issus de l'activité du groupe C, et appartenant notamment à M. G D C, ont transité par seize comptes bancaires détenus dans les livres de la banque Société Bancaire Arabe à Paris pour un montant de près de 9 millions d'euros. Enfin, la note relève que malgré les premières mesures de gel initiées en janvier 2018, " M. B E C aurait rencontré des membres de l'Institut 4000 du CERS afin de trouver de nouvelles voies d'approvisionnement " et que " A C continue d'entretenir des échanges avec l'Institut 2000 et le département des acquisitions du CERS ". Il est également précisé qu'en juillet 2020, le gouvernement d'un Etat membre de l'Union européenne s'est opposé à des exportations d'une société de production de métal destinées à une société syrienne dirigée par une famille proche du réseau C et ayant déjà été impliquée en 2018 dans l'exportation de plaques de métal pour le compte du groupe C, témoignant ainsi " des efforts du groupe pour se réorganiser et contourner les mesures de police administratives prononcées à son encontre ".

13. Pour contester ces faits, les requérants soutiennent que la note communiquée par le ministre en défense a déjà été utilisée à plusieurs reprises pour justifier le renouvellement des arrêtés antérieurs et qu'elle contient uniquement des allégations imprécises et non vérifiables, qui sont accessibles dans la presse ou sur Internet. Ils précisent également que la société MKH Import et Export n'existe pas, qu'il n'existe aucun lien entre M. G D C et la société Steelor et contestent que les fonds détenus dans les livres de la banque Société Bancaire Arabe à Paris aient servi à des fins spéculatives. Ils indiquent aussi que M. D F C est étranger à l'activité de M. B D C, et qu'ils n'ont pas eu recours à des sociétés tierces basées en Syrie.

14. Toutefois, d'une part, le renouvellement d'une mesure de gel n'est pas subordonné à l'existence d'éléments nouveaux ou complémentaires la justifiant par rapport à la précédente mesure de gel et la circonstance que les principaux éléments factuels allégués datent de 2017 et 2018 ne suffit pas à priver leur invocation de pertinence. D'autre part, si M. G D C soutient que MKH Import et Export n'est pas une société mais la dénomination commerciale de son entreprise personnelle, il ne conteste pas la réalité des commandes effectuées par cette entreprise pour le compte du CERS, ni ne précise les raisons pour lesquelles ces commandes ont été interceptées par des pays tiers. De plus, ils ne contestent pas qu'en 2018, une société de production de métal avait été impliquée dans l'exportation de 50 tonnes de métal pour le compte du groupe C et que c'est pour cette raison qu'un Etat membre de l'Union européenne s'est, en juillet 2020, opposée à l'exportation, par cette même société, de métal vers une société syrienne tierce. Si les requérants contestent, en revanche, que l'acquisition par cette dernière société de cette commande aurait, en réalité, été réalisée pour le compte du groupe C, les circonstances très générales qu'ils invoquent, tenant à la distance qui sépare cette société, basée à Alep, et la société MKH Import et Export et le fait qu'elles soient concurrentes sur un même marché ne sont pas suffisantes pour remettre en cause les constatations précises et circonstanciées de la note de renseignement quant aux liens personnels et professionnels unissant les familles qui dirigent ces deux sociétés syriennes. Enfin, la circonstance que les relevés des comptes bancaires fournis par la banque Société Bancaire Arabe établissent que les comptes gelés sont débiteurs ou inactifs n'infirme pas la réalité de mouvements de fonds constatés. Dans ces conditions, les éléments factuels précis et circonstanciés invoqués par le ministre, dont aucun des arguments de l'intéressé ne remet en cause la pertinence, la gravité et le sérieux, étaient bien de nature à démontrer que M. G D C et la société MKH Import et Export continuaient de commettre, de tenter de commettre, de faciliter ou de financer des actions sanctionnées ou prohibées au sens des dispositions de l'article L. 562-3 du code monétaire et financier. Les moyens d'erreurs de fait, de droit et d'appréciation ne peuvent donc qu'être écartés. Les moyens tirés de la méconnaissance de l'article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et de l'atteinte disproportionnée aux droits des requérants tels que soulevés par ceux-ci, doivent, en tout état de cause, être écartés pour les mêmes motifs.

15. En dernier lieu, l'arrêté attaqué ordonne le renouvellement du gel des avoirs de M. G D C pour une durée de six mois à compter du 13 juillet 2021, date postérieure au 25 septembre 2017. En outre, le ministre, qui a pris en compte des éléments postérieurs à cette date, pouvait également, en tout état de cause, tenir compte d'éléments antérieurs pour apprécier si les conditions posées par l'article L. 562-3 du code monétaire et financier étaient toujours satisfaites et justifiaient, compte tenu du comportement des intéressés, le renouvellement pour six mois de la mesure de gel des avoirs dont il faisait l'objet. Le moyen tiré de la méconnaissance du principe de non-rétroactivité doit donc être écarté.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de M. G D C et de la société MKH Import et Export tendant à l'annulation de l'arrêté du 13 juillet 2021 doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, leurs conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. G D C et de la société MKH Import et Export est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la succession de M. G D C, à la société MKH Import et Export et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Délibéré après l'audience du 2 juin 2023, à laquelle siégeaient :

M. Simonnot, président,

M. Grandillon, premier conseiller,

M. Paret, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 juillet 2023.

Le rapporteur,

J. GRANDILLON

Le président,

J-F. SIMONNOT

La greffière,

S. RAHMOUNI

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

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