Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2204553

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 23 février 2022, la société JCDecaux France, représentée par Me Salon, demande au tribunal :

1°) à titre principal, d'une part, d'annuler le titre de recette n° 308852 émis le 6 décembre 2021 par la Ville de Paris et, d'autre part, de la décharger totalement de l'obligation de payer la somme de 980 310 euros au titre de la redevance d'occupation du domaine publique due au titre du dernier trimestre 2021, en application de la convention conclue avec la Ville de Paris le 14 octobre 2014 ;

2°) à titre subsidiaire, de la décharger d'une partie de la somme mise à sa charge par le titre de recette précité, à hauteur de 166 652 euros ;

3°) de mettre à la charge de la Ville de Paris le versement d'une somme de 3 000 euros, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le titre de recette attaqué est entaché de l'incompétence de son signataire ;

- il ne comporte pas la signature de son auteur, en méconnaissance du 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales ;

- il méconnaît l'article L. 2125-3 du code général des collectivités territoriales et le 7° de l'article 6 de l'ordonnance n° 2020-319 du 25 mars 2020, qui sont mentionnés dans l'avenant n° 1 conclu le 19 janvier 2021 avec la Ville de Paris, dès lors que la perte de chiffre d'affaires subi au dernier trimestre 2021 s'élève à 17 % comparé à la même période de l'exercice 2019, si bien que l'exploitation des palissades de chantiers " hors domaine public routier " ne lui a procuré " aucun avantage de toute nature " ;

- le montant de redevance mis à sa charge par le titre attaqué est manifestement disproportionné ;

- ce déficit est par ailleurs constitutif d'un bouleversement de l'équilibre économique du contrat justifiant la conclusion d'un nouvel avenant, en application du 7° de l'article 6 de l'ordonnance 2020-319 du 25 mars 2020 ;

- sa demande de rendez-vous adressée à la Ville de Paris de Paris sur le fondement de l'avenant n° 1 est restée sans réponse.

Par un mémoire en défense, enregistré le 4 août 2022, la Ville de Paris conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- la société requérante ne peut utilement solliciter la modification du contrat qui les unit à l'encontre du titre de perception pris sur son fondement ;

- elle ne peut pas plus utilement se prévaloir du bouleversement de l'équilibre économique du contrat, seul susceptible de fonder une demande indemnitaire, dans le but d'obtenir une réduction du montant de la redevance mise à sa charge ;

- la théorie de l'imprévision ne peut utilement être invoquée dans le cadre de l'exécution d'une convention d'occupation du domaine public " pure " ;

- la Ville de Paris, qui a accordé, par la conclusion de l'avenant n° 1 du 19 janvier 2021, une exonération de redevance minimum garantie de trois mois pour les redevances dues au titre de l'exercice 2020 qui n'avaient pas encore été appelées, a largement pris sa part dans la compensation des pertes de la société requérante strictement liées à la crise sanitaire liée au COVID-19 ;

- la société requérante ne démontre pas avoir cessé toute activité depuis 2021 ;

- les difficultés financières qu'elle rencontre depuis 2021 sont d'ordre structurel ;

- les dispositions de l'ordonnance n° 2020-319 du 25 mars 2020 ne créent aucun droit à modification du contrat pour le cocontractant ;

- l'octroi d'une exonération de redevances en plus de celle déjà accordée constituerait une aide d'Etat illégale et un contournement des règles de publicité et de mise en concurrence ; il serait par ailleurs contraire à l'esprit de l'ordonnance n° 2020-319 du 25 mars 2020 ;

- la société requérante n'apporte aucun élément comptable à l'appui de ses allégations ;

- elle s'est bornée à prendre l'année 2019 pour seule référence, afin de comparer ses chiffres avec celle de l'année 2021 ;

- les restrictions sanitaires maintenues en 2021 ont été bien moins importantes que celles de l'année 2020 ;

- la société requérante n'a pas tenu compte des aides dont elle a déjà bénéficié et de celles qu'elle a perçues de la part de l'Etat.

Par un mémoire enregistré le 23 septembre 2022, la société JCDecaux France, représentée par Me Salon, conclut aux mêmes fins que dans sa requête, par les mêmes moyens.

En outre, elle soutient que :

- l'arrêté du 9 avril 2021 par lequel la maire de Paris a accordé une délégation de signature au signataire du titre de recette attaqué n'avait pas été publié à la date d'édiction de ce titre ;

- contrairement à ce que soutient la Ville de Paris, sa demande ne tend n'y à obtenir la modification du contrat les unissant, ni d'engager sa responsabilité sans faute, mais seulement d'obtenir l'annulation du titre de recette attaqué et la décharge totale ou partielle de la somme mise à sa charge ;

- le 7° de l'article 6 de l'ordonnance du 25 mars 2020 lui donnait droit à la restauration de l'équilibre contractuel, tel qu'il existait avant la pandémie ;

- la preuve de l'absence totale d'activité n'est pas requise pour obtenir la réduction sollicitée du montant de la redevance en cause ;

- les difficultés d'ordre structurel, qu'elle rencontre depuis le commencement de l'exécution du contrat, sont sans incidence sur la réalité du taux de baisse de chiffre d'affaires enregistré au dernier trimestre 2021 en raison de la crise sanitaire ;

- la réduction du montant de la redevance d'occupation du domaine public ne constituerait pas une aide d'Etat au sens du droit de l'Union et ne constituerait pas non plus une surcompensation des effets de la crise sanitaire la concernant ;

- la comparaison des chiffres de 2019 et de 2021 est pertinente, car le nombre de vitrines publicitaires concernées sur ces deux périodes est sensiblement similaire, et s'établit en moyenne à 166.

Par un mémoire en défense enregistré le 13 octobre 2022, la Ville de Paris conclut aux mêmes fins que dans ses précédentes écritures, par les mêmes moyens.

En outre, elle soutient par ailleurs que :

- la requérante n'invoque aucune irrégularité du contrat lui-même, ou de l'une de ses clauses au soutien de sa requête ;

- la redevance d'occupation du domaine public litigieuse est due en application du contrat et des dispositions de l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques ;

- le bouleversement de l'économie du contrat ne peut utilement être invoqué à l'encontre du titre de recette attaqué ;

- à considérer même que le bouleversement allégué soit établi, celui-ci n'imposait pas à la Ville de Paris de modifier le contrat en cause.

Par un mémoire enregistré le 3 novembre 2022, la société JCDecaux France, représentée par Me Salon, conclut aux mêmes fins que dans sa requête, par les mêmes moyens.

En outre, elle soutient que :

- la rupture de l'équilibre économique du contrat au cours du dernier trimestre 2021 n'est pas contestable ;

- l'exonération de redevance prévue par l'avenant n° 1 du 19 janvier 2021 n'a qu'incomplètement compensé la rupture de l'équilibre contractuel subie en 2020, par rapport à ce qu'il était en 2019 ; cette exonération est, a fortiori, restée sans incidence sur la rupture de l'équilibre contractuel au cours du dernier trimestre 2021 qui aurait dû conduire la Ville de Paris à restaurer cet équilibre par un avenant n° 2.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- l'ordonnance n° 2020-319 du 25 mars 2020 portant diverses mesures d'adaptation des règles de passation, de procédure ou d'exécution des contrats soumis au code de la commande publique et des contrats publics qui n'en relèvent pas pendant la crise sanitaire née de l'épidémie de covid-19 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Grandillon, premier conseiller,

- les conclusions de Mme de Schotten, rapporteure publique,

- les observations de Me Salon, pour la société JCDecaux France,

- et les observations de M. D, pour la Ville de Paris.

Une note en délibéré, enregistrée le 22 mars 2023, a été produite pour la société JCDecaux France.

Considérant ce qui suit :

1. La Ville de Paris et la société JCDecaux France ont conclu le 14 octobre 2014 une convention d'exploitation publicitaire sur les palissades de chantier " hors domaine public routier " dont le terme a été fixé au 31 décembre 2027. En exécution de cette convention, la Ville de Paris a, par un titre de perception du 6 décembre 2021, réclamé à la société JCDecaux France le paiement d'une somme de 980 310 euros au titre de la redevance d'occupation du domaine public pour le dernier trimestre 2021. Cette société demande l'annulation de ce titre de perception, et la décharge totale ou partielle de la somme précitée.

Sur la régularité du titre de recette :

2. En premier lieu, il résulte de l'instruction que M. A C, adjoint au sous-directeur de la comptabilité, chef du service de l'expertise comptable, a reçu une délégation de signature de la maire de Paris, consentie par un arrêté du 9 avril 2021, régulièrement publié au bulletin municipal officiel de la Ville de Paris du 16 avril suivant, à l'effet de signer notamment les titres de recettes. Le moyen tiré de l'incompétence du signataire du titre de recette attaqué manque en fait et doit donc être écarté.

3. En second lieu, aux termes du 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " Quelle que soit sa forme, une ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif est adressé aux redevables () / En application de l'article L. 111-2 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. ". Il résulte de ces dispositions, d'une part, que l'ampliation du titre de recettes individuel adressée au redevable doit mentionner les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis et, d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de l'émetteur.

4. Il résulte de l'instruction que l'avis des sommes à payer adressé à la société requérante mentionne que le titre n° 308852 a été émis le 6 décembre 2021 par M. A C, chef du service de l'expertise. La Ville de Paris a produit un document du 13 janvier 2022 émanant de sa société prestataire Docapost Fast, attestant que le bordereau dématérialisé de ce titre de recettes comporte la signature électronique de M. A C. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées du 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales doit donc être écarté.

Sur le bien-fondé du titre de recette :

5. Aux termes de l'article 11 de la convention conclue entre la société requérante et la Ville de Paris le 14 octobre 2014 : " En contrepartie du droit d'exploitation publicitaire visé par le présent contrat, le co-contractant verse à la Ville de Paris une redevance conformément aux obligations prévues par le code général de la propriété des personnes publiques. / Le contrat s'appuie sur le principe d'une redevance assise sur le chiffre d'affaires au premier euro auquel est associé un montant annuel de redevance minimum garantie, établi indépendamment du nombre de dispositif installés. Le co-contractant s'engage notamment au versement d'une redevance minimum garantie annuelle ainsi qu'un pourcentage de reversement des recettes annuelles publicitaires (). Ce pourcentage est fixé à 63 % du taux unique de redevance sur le chiffre d'affaires annuel. / Le co-contractant s'engage à verser à la Ville de Paris un revenu minimum garanti (RMG) annuel, dont le montant en euros est fixé à 3 700 000 euros HT. / Il verse en complément le solde correspondant au différentiel entre l'application du taux de redevance sur le chiffre d'affaires et le RMG indexé. / Le co-contractant est tenu au versement du revenu minimum garanti annuel indexé. / Ce montant minimum étant une disposition substantielle de la présente convention, il ne pourra être renégocié au cours de l'exécution de celle-ci, quelles que soient les circonstances, sauf en cas de force majeure et de bouleversement imprévisible de l'équilibre du contrat qui résulterait d'une modification de la réglementation parisienne relative à la publicité ". En vertu de l'article 11.2 de cette même convention : " Il est procédé à un appel à redevance par acompte trimestriel au début des mois de janvier, avril, juillet et octobre de chaque année. / () ".

6. Aux termes de l'article 1 de l'avenant à la convention citée au point précédent signé par les parties le 19 janvier 2021 : " L'article 11 " Redevance " est complété comme suit : Exceptionnellement, en raison de la pandémie de covid-19 et au titre des mesures mises en place par la Ville de Paris, le co-contractant bénéficie de trois mois d'exonération de la redevance minimum garantie au titre de l'exercice 2020 ". En vertu de l'article 4 de cet avenant : " Les parties conviennent de se rencontrer, au plus tard le 31 mai 2021 aux fins d'examiner les conditions d'exploitation du contrat par le co-contractant au regard, notamment, de l'impact éventuel de la pandémie de covid-19 sur ladite exploitation ".

7. Il résulte de ce qui a été indiqué au deux points précédents que la société JCDecaux France doit s'acquitter d'une redevance d'occupation domaniale calculée annuellement en fonction d'une part fixe, dite RMG, et d'une part variable, assise sur son chiffre d'affaires. Cette redevance est recouvrée trimestriellement, en contrepartie du droit de la société requérante d'exploiter les espaces publicitaires sur les palissades de chantiers " hors domaine public routier ". Toutefois, et de manière exceptionnelle, les parties ont convenu que la société requérante était exonérée du paiement d'un trimestre de cette redevance au titre de l'année 2020, en raison de la crise sanitaire liée à la pandémie de covid-19. La Ville de Paris a, par le titre de recette attaqué émis le 6 décembre 2021, sollicité de la société JCDecaux le paiement de sa redevance au titre du dernier trimestre 2021. Cette dernière soutient que ce titre de recette méconnaît le droit au maintien de l'équilibre contractuel qui existait antérieurement à la pandémie de covid-19 en application des dispositions du 7° de l'article 6 de l'ordonnance n° 2020-319 du 25 mars 2020 portant diverses mesures d'adaptation des règles de passation, de procédure ou d'exécution des contrats soumis au code de la commande publique et des contrats publics qui n'en relèvent pas pendant la crise sanitaire née de l'épidémie de covid-19 et de l'article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques, et ainsi que le prévoyait par ailleurs les parties dans l'avenant n° 1.

En ce qui concerne la méconnaissance de l'avenant n° 1 :

8. Si l'article 4 de l'avenant n° 1 conclu entre les parties prévoyait que celles-ci se réuniraient avant le 31 mai 2021 pour examiner les conditions d'exploitation du contrat par le co-contractant au regard de l'impact éventuel de la pandémie de covid-19 et que la Ville de Paris n'a pas répondu à la demande formulée en ce sens par la société requérante le 1er février 2021, rien dans cet avenant, et notamment dans son article 4, ne prévoyait que la Ville de Paris suspende l'appel trimestriel en cause prévu conformément à l'article 11 de la convention du 14 octobre 2014. Par suite, la société JCDecaux France n'est pas fondée à soutenir que le titre de recette attaqué a été émis en méconnaissance de l'avenant n° 1, et plus particulièrement de son article 4.

En ce qui concerne la méconnaissance de l'article 6 de l'ordonnance du 25 mars 2020 :

9. Aux termes de l'article 1 de l'ordonnance du 25 mars 2020 : " Sauf mention contraire, les dispositions de la présente ordonnance sont applicables aux contrats soumis au code de la commande publique ainsi qu'aux contrats publics qui n'en relèvent pas, en cours ou conclus durant la période courant du 12 mars 2020 jusqu'au 23 juillet 2020 inclus. / Elles ne sont mises en œuvre que dans la mesure où elles sont nécessaires pour faire face aux conséquences, dans la passation et l'exécution de ces contrats, de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation ". En vertu de l'article 6 de cette même ordonnance : " En cas de difficultés d'exécution du contrat, les dispositions suivantes s'appliquent, nonobstant toute stipulation contraire, à l'exception des stipulations qui se trouveraient être plus favorables au titulaire du contrat : / () / 7° Lorsque le contrat emporte occupation du domaine public et que les conditions d'exploitation de l'activité de l'occupant sont dégradées dans des proportions manifestement excessives au regard de sa situation financière, le paiement des redevances dues pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public est suspendu pour une durée qui ne peut excéder la période mentionnée à l'article 1er. A l'issue de cette suspension, un avenant détermine, le cas échéant, les modifications du contrat apparues nécessaires ".

10. Il ressort des dispositions précitées que la Ville de Paris était dans l'obligation de suspendre l'exécution des contrats emportant occupation du domaine public jusqu'au 23 juillet 2020, dès lors que les conditions d'exploitation de l'occupant s'avéraient dégradées, ce qu'elle a fait dès le mois de mars avant d'accepter, à la faveur d'un avenant conclu avec la société requérante, de l'exonérer du paiement d'un trimestre de redevance. Si la Ville de Paris avait toujours la possibilité, postérieurement au 23 juillet 2020, de suspendre spontanément le paiement des redevances dues par le co-contractant et, le cas échéant, de déterminer par un avenant les modifications nécessaires à l'exécution de la convention précitée, elle n'y était toutefois pas contrainte par les dispositions de cette ordonnance. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le 7° de l'article 6 de l'ordonnance du 25 mars 2020 lui conférait un droit au maintien de l'équilibre contractuel antérieur à la crise sanitaire et que la Ville de Paris a méconnu ces dispositions en édictant le titre de perception litigieux. Ce moyen doit donc être écarté.

En ce qui concerne la méconnaissance de l'article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques :

11. Aux termes de l'article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques : " La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation ".

12. D'une part, il résulte de ce qui a été indiqué au point 5 du présent jugement que les règles de détermination de la redevance d'occupation domaniale sont fixées par l'article 11 de la convention conclue entre les parties le 14 octobre 2014 et que c'est en application de ces règles de nature contractuelle que la Ville de Paris a édicté le titre de recette attaqué. La société JCDecaux ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2125-3 du code précité pour remettre en cause l'application de ces stipulations dans le cadre du présent litige. Elle ne peut pas plus utilement soutenir, à l'encontre du titre de recette attaqué, que le bouleversement économique de l'équilibre du contrat rendait nécessaire sa renégociation.

13. D'autre part, et à considérer même que ce moyen serait opérant, il résulte de l'article 11 de la convention conclue entre les parties que si le recouvrement de la redevance est trimestriel, son montant est déterminé annuellement, à raison d'une part fixe dite RMG chiffrée à 3 700 000 euros et d'une part variable correspondant à 63 % du chiffre d'affaires de la société requérante. Ainsi, et contrairement à ce que soutient la société JCDecaux France, ce n'est pas au regard de chaque trimestre isolé qu'il convient d'apprécier ses résultats d'exploitation mais exercice par exercice. Par ailleurs, si, comme le soutient la société requérante, le nombre d'espace publicitaire exploité en 2019 est similaire à celui de l'année 2021, cette seule circonstance est insuffisante pour considérer que seule la comparaison de ces deux années est pertinente pour apprécier les résultats d'exploitation de la société JCDecaux France en 2021. En l'espèce, il est constant que, s'agissant de la convention en cause, les résultats d'exploitation de la société JCDecaux France sont structurellement déficitaire depuis le début de son exécution. Ainsi, si pour l'année 2021 le déficit d'exploitation s'élève à 4 164 012 euros, soit 1,4 fois le chiffre d'affaires annuel contre 3 712 570 euros pour l'année 2019, soit 0,99 fois le chiffre d'affaires de cette année, ce déficit, chiffré à 3 166 422 euros pour l'année 2018, s'élevait déjà à 1,2 fois le chiffre d'affaires de l'année et, pour l'année 2017, à 3 839 989 euros, soit 1,42 le chiffre d'affaires annuel. De plus, la situation de la société requérante en 2021 n'est pas comparable avec celle traversée en 2020 au cours de laquelle, en dépit de l'exonération de redevance d'occupation domaniale pour un trimestre, son déficit d'exploitation représentait toujours 3 413 866 euros, soit 1,45 fois son chiffre d'affaires. Dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le titre de recette attaqué excède les avantages de toute nature procurés par l'autorisation d'occupation privative du domaine public dont elle bénéficie. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques doit, en tout état de cause, être écarté.

14. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la société JCDecaux France à fin d'annulation du titre de recette du 6 décembre 2021 et de décharge totale ou partielle de la somme mise à sa charge par ce titre doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société JCDecaux France est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société JCDecaux France et à la Ville de Paris.

Délibéré après l'audience du 17 mars 2023, à laquelle siégeaient :

M. Simonnot, président,

M. Grandillon, premier conseiller,

M. Perrot, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 mars 2023.

Le rapporteur,

J. GRANDILLONLe président,

J-F. SIMONNOT

La greffière

S. RAHMOUNI

La République mande et ordonne au préfet de la région d'Ile de France, préfet de Paris en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.