Tribunal Administratif de Paris — Décision N° TA75-2218377

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 1er septembre 2022 et le 20 avril 2023, l'Association des Lecteurs et Usagers de la Bibliothèque nationale de France (ALUBnF), Mme M L, Mme F E, Mme P C,

Mme O G, M. J A, Mme N I, M. H D,

Mme B K, représentés par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d'annuler la décision venant, d'une part, restreindre, à compter du 2 mai 2022, l'amplitude des horaires de communication directe de 13h30 à 17h00 du lundi au samedi au sein des salles de recherche du site François-Mitterrand de la Bibliothèque nationale de France , et d'autre part, pour les consultations avant 13h30, rendre obligatoire la réservation en ligne des documents la veille jusqu'à 20h00, décision non publiée et non matérialisée dont l'existence a été révélée par le changement effectif des conditions d'organisation du service de consultation ;

2°) d'annuler la décision venant restreindre, d'une part, à compter de la

" rentrée 2022 ", l'amplitude des horaires de communication directe de 12h00 à 17h00 du lundi au samedi au sein des salles de recherche du site François-Mitterrand de la Bibliothèque nationale de France et, d'autre part, pour les consultations avant 12h00, rendre obligatoire la réservation en ligne des documents la veille jusqu'à minuit ;

3°) d'enjoindre à la Bibliothèque nationale de France de rétablir la communication directe avec une amplitude de 9h00 à 17h00 du lundi au samedi, dans un délai de quinze jours à compter de la date de notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- les décisions attaquées sont entachées d'incompétence ;

- le conseil d'administration n'a pas été régulièrement consulté ;

- la décision limitant, à compter du 2 mai 2022, les horaires de consultation de 13h30 à 17h00, est entachée d'un vice de procédure en l'absence de consultation du conseil scientifique ;

- la décision limitant, à compter de la rentrée 2022, les horaires de consultation de 12h00 à 17h00 est entachée d'un vice de procédure en l'absence de consultation régulière du conseil scientifique et en l'absence de prise en compte de ses recommandations ;

- les décisions attaquées sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une erreur de droit et portent atteinte aux principes d'accessibilité et de continuité du service public en limitant dans des conditions anormales le droit d'accès des usagers au service public de la recherche ;

- elles portent atteinte au principe d'égalité entre les usagers d'un service public, en discriminant en particulier les usagers habitant à plus d'une heure du site François-Mitterrand, les usagers ayant des obligations familiales, les usagers dont l'emploi ne leur permet de travailler en bibliothèque qu'en matinée, les usagers ne disposant pas d'un ordinateur personnel et les usagers en situation de handicap ;

- elles sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une erreur de droit dès lors qu'elles sont concomitantes d'une augmentation du prix du titre d'accès annuel à la bibliothèque de recherche de 50 euros à 55 euros pour le tarif plein.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 13 janvier 2023 et le 12 mai 2023,

la Bibliothèque nationale de France, représentée par la SELARL Centaure Avocats, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code du patrimoine ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique, tenue en présence de Mme Sueur, greffière d'audience :

- le rapport de Mme Abdat,

- les conclusions de M. Lamy, rapporteur public,

- les observations de Me Lyon-Caen, représentant l'Association des Lecteurs et Usagers de la Bibliothèque nationale de France (ALUBnF), Mme L, Mme E,

Mme C, Mme G, M. A, Mme I, M. D et Mme K ;

- et les observations de Me Thauvin, représentant la Bibliothèque nationale de France.

Une note en délibéré présentée par la Bibliothèque nationale de France a été enregistrée le 19 mai 2023.

Considérant ce qui suit :

1. L'évolution des missions de la Bibliothèque nationale de France a conduit à la modification des règles de communication directe (sans réservation) des documents conservés dans ses magasins vers les salles de lecture de la bibliothèque de recherche du site

François-Mitterrand à compter du 2 mai 2022 : mise en place d'une plage de communication directe sur une amplitude horaire de 13h30 à 17h00 du lundi au samedi, contre 9h00 à 17h00 avant la crise sanitaire et, pour les consultations avant 13h30, nécessité de réserver à l'avance (jusqu'à 20h00 la veille de sa venue, sauf vendredi 17h00) les documents conservés en magasins. A compter du mois de septembre 2022, de nouvelles modalités de communication ont été mises en œuvre : déploiement à compter du 5 septembre 2022 d'une nouvelle application de réservation des places et documents, permettant aux usagers de passer leurs demandes de communication pour le lendemain jusqu'à 23h59 pour une mise à disposition à partir de 9h00 et pour le jour même dès minuit pour une mise à disposition à partir de 12h00, et élargissement de la plage de communication directe des documents de 12h00 à 17h00 à compter du

26 septembre 2022. Il s'agit des deux décisions contestées.

2. En premier lieu, aux termes des dispositions de l'article R. 341-13 du code du patrimoine : " Le président de la Bibliothèque nationale de France dirige l'établissement public. / A ce titre : 1° Il fixe l'ordre du jour des réunions du conseil d'administration, en prépare les délibérations et en assure l'exécution ; 2° Il accomplit tous les actes qui ne sont pas réservés au conseil d'administration en vertu des dispositions de l'article R. 341-10 ; 3° Il gère le personnel. Il recrute les personnels contractuels. Il donne son avis sur l'affectation des personnels titulaires de l'établissement, sauf lorsque l'affectation est consécutive à un concours. Il a autorité sur l'ensemble des personnels de l'établissement et les affecte dans les différents services ; 4° Il est ordonnateur des recettes et des dépenses de l'établissement ; 5° Il signe les conventions, contrats et marchés engageant l'établissement ; 6° Il représente l'établissement en justice et dans tous les actes de la vie civile. / Il rend compte de sa gestion au conseil d'administration. ". Aux termes de l'article R. 341-10 du même code : " Le conseil d'administration règle par ses délibérations les affaires de l'établissement. [] Le conseil d'administration est consulté sur le règlement intérieur de l'établissement et les conditions d'ouverture au public. ".

3. Il résulte des dispositions précitées que la présidente de la Bibliothèque nationale de France est compétente pour prendre les décisions relatives aux modalités d'organisation du service public de la recherche et aux conditions d'ouverture au public, parmi lesquelles celles relatives à la communication des documents, sur consultation du conseil d'administration.

4. Si les décisions relatives à la modification des horaires de communication directe des documents en salle de recherche auraient dû faire l'objet d'une formalisation et d'une publication régulières, que n'épuise pas la seule communication auprès du grand public et des lecteurs par courriel ou publication sur les réseaux sociaux et le site Internet de la Bibliothèque nationale de France, l'association requérante ne conteste pas utilement le fait qu'elles auraient été prises par une autre autorité que la présidente. En l'absence d'éléments de sens contraire, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur des décisions attaquées manque en fait et doit être écarté.

5. En ce qui concerne la consultation du conseil d'administration, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. L'application de ce principe n'est pas exclue en cas d'omission d'une procédure obligatoire, à condition qu'une telle omission n'ait pas pour effet d'affecter la compétence de l'auteur de l'acte. Il appartient au juge administratif d'écarter, le cas échéant de lui-même, un moyen tiré d'un vice de procédure qui, au regard de ce principe, ne lui paraît pas de nature à entacher d'illégalité la décision attaquée.

6. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, et en particulier du procès-verbal du conseil d'administration tenu le 14 mars 2022, que la question des modalités de réservation ou de communication directe des documents a été abordée et débattue par la présidente de la Bibliothèque nationale de France, les représentants des usagers, et les représentants des organisations syndicales, lesquels indiquent avoir également évoqué ce sujet lors du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail du 10 mars 2022, sans toutefois faire l'objet d'une délibération adoptée par le conseil d'administration. Dès lors, l'absence de consultation formelle du conseil d'administration n'est pas de nature à avoir privé les intéressés d'une garantie et à entacher d'illégalité la décision de modifier les horaires de communication directe à compter du 2 mai 2022.

7. De plus, il ressort des pièces du dossier, et notamment du procès-verbal du conseil d'administration en date du 30 juin 2022, que celui-ci a adopté à la majorité, après des échanges entre la présidente, les représentants des usagers et les représentants des organisations syndicales, la délibération relative aux grandes orientations de la réorganisation du service public dans les salles de recherche du site François-Mitterrand, y compris la modification de l'amplitude de communication directe des documents de 12h00 à 17h00 ainsi que des horaires de réservation à l'avance de 20h00 à minuit du lundi au jeudi et jusqu'à 17h00 le vendredi. Dès lors, le moyen tiré du défaut de consultation du conseil d'administration préalablement à la prise de décision de modification des horaires de communication directe à compter du 26 septembre 2022 manque en fait et doit être écarté.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 341-17 du code du patrimoine :

" Le conseil scientifique se réunit au moins une fois par an, sur convocation de son président, qui en fixe l'ordre du jour. Il est consulté sur toutes les questions relatives aux orientations de la politique scientifique et culturelle de l'établissement et à ses activités de recherche et fait toutes propositions relatives à la politique scientifique de l'établissement. ".

9. Même à supposer que les décisions modifiant les modalités de communication directe des documents relèveraient des questions relatives aux orientations de la politique scientifique et culturelle de l'établissement au sujet desquelles le conseil scientifique doit être consulté, il ressort des pièces du dossier que le conseil scientifique s'est vu soumettre la proposition de réorganisation au sujet de laquelle il a rendu le 28 juin 2022 un avis favorable unanime des personnalités qualifiées et représentantes des institutions scientifiques et documentaires, les membres représentants des personnels scientifiques de la Bibliothèque nationale de France s'étant abstenus.

10. Il ressort également des pièces du dossier qu'à l'issue de cette réunion, le conseil scientifique a émis des vœux concernant l'amélioration de l'application de réservation déployée à compter du 5 septembre 2022, ainsi que deux propositions d'aménagement de la réorganisation portant sur l'heure limite de réservation et sur l'avancement de la période de communication directe de 13h30 à 12h30, 12h00 ou 11h30. Ces propositions ont été prises en compte et ont conduit à une refonte de l'application de réservation en vue de permettre la réservation d'ouvrages pour l'après-midi en matinée sans attendre l'ouverture de la communication directe ainsi qu'à une extension de la plage de communication directe à 12h00 à compter du

26 septembre 2022. Le moyen tiré d'un vice de procédure en l'absence de consultation régulière du conseil scientifique et du défaut de prise en compte de son avis manque en fait et doit donc être écarté.

11. En troisième lieu, si les requérants soutiennent que les décisions contestées portent atteinte aux principes d'accessibilité et de continuité du service public en limitant dans des conditions anormales le droit d'accès des usagers au service public de la recherche, il ressort des pièces du dossier que ces décisions, qui n'ont pas pour effet de restreindre les horaires d'ouverture de la bibliothèque de recherche, ont pour principale conséquence de restreindre la plage de communication de documents en direct de 12h00 à 17h00. Cette évolution, comparable à celle observée dans d'autres bibliothèques nationales en Europe, s'inscrit dans un contexte de baisse de la demande, 47 % des visites dans les salles de recherche du site François-Mitterrand ne donnant pas lieu à des demandes de collections des magasins, ces dernières ayant diminué de 44 % entre 2010 et 2019, et seules 4,4 % des visites réalisées avant 14h00 donnant lieu à des " rebonds de communication ", dans un contexte post crise sanitaire durant lequel le recours à la réservation s'est généralisé (50 % des usagers au dernier trimestre de l'année 2021). Dès lors, et alors même que des mesures compensatoires ont été mises en œuvre pour garantir l'accès des usagers aux documents, la modification des horaires de consultation directe ne limite pas dans des conditions anormales le droit d'accès des usagers au service public de la recherche.

12. En quatrième lieu, si les requérants soutiennent que les décisions attaquées portent atteinte au principe d'égalité entre les usagers, en particulier les usagers résidant loin du site,

les usagers dont les horaires de consultation sont contraints pour des raisons professionnelles ou personnelles, et les usagers en situation de handicap nécessitant de plus longues plages de travail à des horaires matinaux, il ressort des pièces du dossier que diverses mesures visent à limiter les effets des décisions contestées sur les requérants en fonction de leur degré de fragilité.

En particulier, et alors même qu'il ressort des pièces du dossier que la fréquentation sur les plages matinales est faible (6 % de la fréquentation quotidienne totale pour le créneau 9h00-11h00), ces nouvelles modalités d'organisation prévoient la possibilité pour les usagers de mettre de côté dix documents, de réserver jusqu'à vingt-cinq ouvrages jusqu'à trente jours avant leur visite, de réserver jusqu'à 23h59 des ouvrages pour le lendemain matin et à partir de minuit jusqu'à dix documents pour l'après-midi, portant à quarante-cinq le nombre de documents pouvant être consultés simultanément dans la journée. En outre, elles ménagent une dérogation pour le pass Recherche 1 jour visant à obtenir des documents en communication directe dès 9h00. Enfin, elles mettent en place une application de réservation permettant de réserver des ouvrages jusqu'à trente jours avant la visite, et maintiennent des modalités de communication inchangées sur les sites de Richelieu, de l'Arsenal et d'Opéra. Dès lors, la direction de la Bibliothèque nationale de France a ménagé des mesures suffisantes pour atténuer les effets de la réduction de la plage horaire de communication directe des documents.

13. En ce qui concerne un éventuel accroissement de la fracture numérique, il ressort des pièces du dossier que la Bibliothèque nationale de France propose des postes informatiques en libre accès dans ses locaux, que les places en salle de recherche sont équipées d'un accès internet permettant aux usagers de réserver leurs documents sur place, et que la réservation d'une place dans l'une des quatorze salles de lecture de la bibliothèque de recherche peut se faire sur place le jour même via les bornes multimédias, en s'adressant au personnel ou en réservant par téléphone.

14. Il résulte de tout ce qui précède que les décisions contestées ne portent pas une atteinte excessive aux principes d'égalité, d'accessibilité et de continuité du service public.

15. En cinquième lieu, si les requérant invoquent une erreur d'appréciation ou une erreur manifeste d'appréciation en raison de l'augmentation du prix du titre d'accès annuel à la bibliothèque plein tarif de 50 euros à 55 euros, ce moyen est sans lien avec la légalité des décisions portant modification des horaires de communication directe des documents. Par suite, le moyen est inopérant.

16. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de l'Association des Lecteurs et Usagers de la Bibliothèque nationale de France (ALUBnF) doit être rejetée en toutes ses conclusions, y compris ses conclusions à fins d'injonction et sa demande présentée sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de l'Association des Lecteurs et Usagers de la Bibliothèque nationale de France (ALUBnF) est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'Association des Lecteurs et Usagers de la Bibliothèque nationale de France (ALUBnF), Mme M L, Mme F E, Mme P C, Mme O G, M. J A, Mme N I, M. H D, Mme B K et à la ministre de la culture.

Délibéré après l'audience du 17 mai 2023, à laquelle siégeaient :

M. Ladreyt, président,

M. Gandolfi, premier conseiller,

Mme Abdat, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 mai 2023.

La rapporteure,

G. ABDAT

Le président,

J-P. LADREYT

La greffière,

L. SUEUR

La République mande et ordonne à la ministre de la culture en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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