Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 19 octobre 2023 et 3 juillet 2025, M. A... B..., représenté par Me David, demande au tribunal :
1°) d’annuler l’arrêté du 23 août 2023 par lequel le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, d’une part, et le ministre de l’intérieur et des outre-mer, d’autre part, ont renouvelé, pour une durée de six mois, le gel de ses fonds et ressources économiques et ont interdit la mise à disposition, directe ou indirecte, et l’utilisation de fonds ou ressources économiques à son bénéfice en application des articles L. 562-3 et suivants du code monétaire et financier ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- l’arrêté attaqué est entaché d’un vice de compétence en l’absence de signature de l’autorité décisionnaire ;
- il est entaché d’un vice de procédure compte tenu de ce qu’il n’a pas été précédé d’une procédure contradictoire ;
- il est insuffisamment motivé ;
- il est illégal, compte tenu de ce qu’il ne précise pas qu’il s’agit d’une mesure de renouvellement et que l’administration ne l’a pas mis en mesure, conformément aux dispositions de l’article L. 562-11 du code monétaire et financier, d’accéder à une partie de ses avoirs ;
- il est entaché d’une erreur d’appréciation.
Par un mémoire en défense, enregistré le 18 avril 2025, le ministre de l’intérieur conclut au rejet de la requête.
Il soutient qu’aucun des moyens soulevés par le requérant n’est fondé.
La requête a été communiquée au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique qui n’a pas produit d’observations en défense.
Par une ordonnance du 4 juillet 2025, la clôture d'instruction a, en dernier lieu, été fixée au 18 juillet 2025
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code monétaire et financier ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Frieyro,
- les conclusions de M. Gandolfi, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
Par un arrêté du 21 février 2023, pris sur le fondement des dispositions des articles L. 562-2 et suivants du code monétaire et financier, le ministre de l’économie, des finances et de la relance et le ministre de l’intérieur ont pris à l’encontre de M. A... B... une mesure de gel de ses fonds et ressources économiques pour une durée de six mois et ont interdit pour la même durée la mise à disposition directe ou indirecte et l’utilisation de fonds ou de ressources économiques à son profit. Par un arrêté du 23 août 2023, dont M. B... demande l’annulation, le ministre de l’économie, des finances et de la relance et le ministre de l’intérieur ont renouvelé la mesure de gel pour une durée de six mois.
En premier lieu, aux termes de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, dans sa version en vigueur à la date de la décision : « Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. / Toutefois, les décisions fondées sur des motifs en lien avec la prévention d'actes de terrorisme ou des actes d’ingérence sont prises dans des conditions qui préservent l'anonymat de leur signataire. Seule une ampliation de cette décision peut être notifiée à la personne concernée ou communiquée à des tiers, l'original signé, qui seul fait apparaître les nom, prénom et qualité du signataire, étant conservé par l'administration. ». Aux termes de l’article L. 773-9 du code de justice administrative : « Les exigences de la contradiction mentionnées à l'article L. 5 sont adaptées à celles de la protection de la sécurité des auteurs des décisions mentionnées au second alinéa de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration. / Lorsque dans le cadre d'un recours contre l'une de ces décisions, le moyen tiré de la méconnaissance des formalités prescrites par le même article L. 212-1 ou de l'incompétence de l'auteur de l'acte est invoqué par le requérant ou si le juge entend relever d'office ce dernier moyen, l'original de la décision ainsi que la justification de la compétence du signataire sont communiqués par l'administration à la juridiction qui statue sans soumettre les éléments qui lui ont été communiqués au débat contradictoire ni indiquer l'identité du signataire dans sa décision. ».
L’arrêté en cause, pris pour des motifs liés à la prévention des actes de terrorisme, est au nombre des décisions pouvant faire l’objet d’une notification régulière sous la forme d’une ampliation anonyme, en application des dispositions précitées de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration. En l’occurrence, le ministre de l’intérieur a produit, dans les conditions prévues par les dispositions précitées de l’article L. 773-9 du code de justice administrative, l’original de l’arrêté du 23 août 2023, revêtu de l’ensemble des mentions requises par le 1er alinéa de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration et notamment de l’identité et de la signature de ses auteurs, lesquels disposaient d’une délégation pour le signer au nom du ministre. Par suite, le moyen tiré de l’absence de signature de l’arrêté litigieux doit être écarté comme manquant en fait.
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l’exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; (…) ». Aux termes de l’article L. 121-1 du même code : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable ». L’article L. 121-2 du même code dispose que : « Les dispositions de l’article L. 121-1 ne sont pas applicables : / (…) 2° Lorsque leur mise en œuvre serait de nature à compromettre l’ordre public (…) ». Par ailleurs, en vertu de l’article L. 211-5 du même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ». Enfin, aux termes de l’article L. 122-1 du même code : « Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. L’administration n’est pas tenue de satisfaire les demandes d’audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique (…) ».
Les mesures prises sur le fondement de l’article L. 562-2 du code monétaire et financier, qui n’ont pas de finalité répressive, constituent des mesures de police administrative et poursuivent l’objectif de prévention des atteintes à l’ordre public et des infractions, notamment la commission d’actes de terrorisme, et de préservation de la sécurité et la sûreté publique, nécessaire à la sauvegarde de droits et de principes de valeur constitutionnelle. Si la mise en œuvre d’une procédure contradictoire avant une mesure initiale de gel des avoirs permettrait à la personne concernée de les transférer dans des lieux insaisissables pour les autorités administratives, priverait de ce fait cette mesure de tout effet utile et serait ainsi de nature à compromettre l’ordre public qu’elle a pour objet de préserver, il en va différemment lors du renouvellement de la mesure initiale qui doit, en principe, être précédée d’une procédure contradictoire, permettant à la personne intéressée d’être informée de la mesure qu’il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d’un délai suffisant pour présenter ses observations.
D’une part, il ressort des pièces du dossier que par un courrier du 28 juillet 2023, présenté le 2 août suivant, le ministre de l’intérieur a informé M. B... qu’une nouvelle mesure de gel de ses avoirs était envisagée en précisant les raisons de cette mesure, et l’a invité à présenter ses observations dans un délai de huit jours. Dans ces conditions, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté.
D’autre part, l’arrêté attaqué comporte les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. A cet égard, il vise l’article L. 562-2 du code monétaire et financier et indique notamment que l’intéressé a fait partie d’un groupe de dix personnes ayant rejoint l’organisation terroriste Daech en zone syro-irakienne entre 2013 et 2014 où il a suivi un entrainement militaire, qu’il a été condamné en 2017 à neuf ans d’emprisonnement pour des faits de participation à une association de malfaiteurs en vue de la préparation d’un acte terroriste, qu’il a développé et maintenu des relations, avant et après son départ en zone syro-irakienne, avec des individus pro-djihadistes et, pendant son parcours carcéral, avec des détenus condamnés pour des faits de terrorisme, et qu’il n’a pas renoncé à son relationnel et à ses convictions pro-djihadistes. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté.
En troisième lieu, aux termes de l’article L. 562-1 du code monétaire et financier : « Pour l'application du présent chapitre, on entend par : « 1° “ Acte de terrorisme ” : les actes définis au 4° de l'article 1er du règlement (UE) n° 2580/2001 du Conseil du 27 décembre 2001 concernant l'adoption de mesures restrictives spécifiques à l'encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme ; / 2° “ Fonds ” : les actifs financiers et les avantages économiques de toute nature, notamment : / a) Le numéraire, les créances en numéraire, les traites, les ordres de paiement et autres instruments ou moyens de paiement ; / b) Les dépôts de fonds auprès des personnes mentionnées à l'article L. 562-4 tels que les fonds remboursables du public détenus ou versés sur des comptes de dépôts, les fonds versés sur un compte de paiement, les fonds investis dans des produits d'épargne tels que ceux régis par le titre II du livre II, les fonds versés dans le cadre de contrat individuel ou collectif de gestion d'actifs, les soldes de ces comptes ou contrats (…) ». Selon l’article L. 562-2 du même code : « Le ministre chargé de l'économie et le ministre de l'intérieur peuvent décider, conjointement, pour une durée de six mois, renouvelable, le gel des fonds et ressources économiques : / 1° Qui appartiennent à, sont possédés, détenus ou contrôlés par des personnes physiques ou morales, ou toute autre entité qui commettent, tentent de commettre, facilitent ou financent des actes de terrorisme, y incitent ou y participent (…) ». L’article L 562-11 du même code dispose : « Le ministre chargé de l'économie et le ministre de l'intérieur peuvent conjointement autoriser le déblocage et la mise à disposition d'une partie des fonds ou ressources économiques faisant l'objet d'une mesure de gel en vertu de l'article L. 562-2 si leur utilisation est compatible avec la sauvegarde de l'ordre public. (…) Ces autorisations peuvent être accordées par les ministres compétents à leur initiative ou à la demande de toute personne physique ou morale ou autre entité visée par cette décision ou de tout tiers pouvant exciper d'un droit sur les fonds et ressources économiques ayant fait l'objet d'une décision de gel. / Elles sont accordées si la personne faisant l'objet d'une mesure de gel justifie : / 1° De besoins matériels particuliers intéressant sa vie personnelle ou familiale pour une personne physique (…) ; / 2° Ou de décisions de nature à assurer la conservation de son patrimoine ».
En l’espèce, M B... soutient que la décision du 23 août 2023 ne précise nullement qu’il s’agit d’un renouvellement et que l’administration aurait dû, en application des dispositions de l’article L. 562-11 du code monétaire et financier, permettre au requérant d’accéder, à tout le moins, à une partie de ses avoirs. Toutefois, et d’une part, l’arrêté attaqué vise l’arrêté du 21 février 2023 par lequel M. B... a fait l’objet d’une première mesure de gel des avoirs et précise que par un courrier du 28 juillet 2023 le ministre l’a informé de son intention de renouveler cette mesure. D’autre part, il ressort de pièces du dossier que l’intéressé a bénéficié d’autorisations de déblocage et de mise à la charge d’une partie de ses fonds, circonstance qui relève au surplus des conditions d’exécution de la mesure et est donc sans incidence sur sa légalité. Dans ces conditions, à supposer que le requérant ait entendu se prévaloir de la méconnaissance des dispositions des articles L. 562-2 et L. 562-11 du code monétaire et financier, de tels moyens ne peuvent qu’être écartés.
En quatrième lieu, il résulte des dispositions de l’article L. 562-2 du code monétaire et financier citées au point 8 qu’une mesure de police administrative de gel des fonds et ressources économiques peut être légalement mise en œuvre à l’égard d’une personne qui commet, tente de commettre, facilite ou finance des actes de terrorisme, incite ou participe à de tels actes. En application des dispositions de l’article L. 562-1 du même code, qui renvoient au règlement (CE) n° 2580/2001 du Conseil du 27 décembre 2001 concernant l'adoption de mesures restrictives spécifiques à l'encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, faisant lui-même référence, au 4° de son article 1err, à la position commune 2001/931/PESC du Conseil du même jour relative à l'application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme, de tels actes sont ceux mentionnés au paragraphe 3 de l'article 1er de cette position commune, à la condition que ces faits soient susceptibles de constituer une infraction en droit national. Dans ce cadre, lorsqu’elle prononce une mesure de gel en application de l’article L. 562-2, les motifs retenus par l'autorité administrative doivent être fondés sur des informations précises ou des preuves ou des indices sérieux et crédibles, qui peuvent être contenus dans des notes des services de renseignement, dès lors qu’elles sont précises et circonstanciées.
Par ailleurs, il résulte également des dispositions précitées qu’il appartient aux ministres chargés de l’économie et de l’intérieur d’autoriser, en application de l’article L. 562-11 du code monétaire et financier, le déblocage et la mise à disposition des fonds dont il apparaît, au regard des justifications apportées, qu’ils sont nécessaires, s’agissant d’une personne physique, à la satisfaction des besoins matériels particuliers intéressant sa vie personnelle et familiale et à la conservation de son patrimoine. En application des dispositions des articles R. 562-8 et R. 562-9 du même code, le silence gardé par l’administration sur une telle demande d’autorisation vaut rejet au terme d’un délai de quinze jours. A l’issue de ce délai, la personne concernée peut contester cette décision devant le juge administratif, le cas en échéant en référé.
En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que pour prendre la décision de renouvellement contestée, le ministre de l’intérieur et le ministre de l’économie, des finances et de la relance ont pris en considération les éléments mentionnés dans une « note blanche » des services de renseignement qui a été versée au contradictoire. Cette note indique que l’intéressé, qui a rejoint entre 2013 et 2014 l’organisation terroriste Etat islamique en zone syro-irakienne en vue de suivre des entrainements physiques et se former à la théorie des armes, a été condamné, en juillet 2016 par le tribunal correctionnel de Paris, puis en mai 2017 par la Cour d’appel de Paris, à une peine de neuf années d’emprisonnement, assortie d’une période de sureté des deux tiers, pour des faits de participation à une association de malfaiteurs en vue de la préparation d’un acte terroriste. En outre, elle mentionne qu’il a continué d’entretenir, tout au long de sa détention et jusqu’à son placement sous surveillance judiciaire, en décembre 2022, des liens avec de nombreux individus se réclamant de l’idéologie djihadiste et ayant également été condamnés pour des faits de terrorisme.
M. B... soutient que les faits reprochés, et notamment ceux ayant donné lieu à sa condamnation pénale, sont anciens et qu’il ne présente plus de menace justifiant la mesure de gel d’avoirs comme en témoigne le rapport psychiatrique établi en mars 2022. Toutefois, et alors qu’à la date de la décision attaquée M. B... exécutait toujours la peine pour laquelle il a été condamné par le juge pénal, il résulte de l’expertise psychiatrique dont se prévaut le requérant que s’il « reconnait les faits qui lui sont reprochés [et est] capable de les critiquer de façon adaptée, d’en apprécier la gravité et d’aborder spontanément un sentiment de culpabilité et d’empathie pour les personnes victimes de terrorisme » de sorte que « son évolution est favorable », toute dangerosité « de registre criminologique » n’est pour autant pas exclue et « des soins psychothérapiques » sont préconisés. En outre, la circonstance que la mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance du 22 novembre 2024 dont il faisait l’objet, et qui est postérieure à l’arrêté attaqué, ait été annulée par un jugement du 24 décembre 2024 est, en tant que telle, sans incidence sur la légalité de la décision de gel d’avoirs. Enfin, si le requérant se prévaut de ce que la mesure de gel fait obstacle à sa réinsertion sociale et le place dans une situation de précarité, il lui appartient, s’il s’estime fondé, à solliciter, en application de l’article L. 562-11 du code monétaire et financier, le déblocage et la mise à disposition des fonds dont il apparaît, au regard des justifications apportées, qu’ils sont nécessaires, s’agissant d’une personne physique, à la satisfaction des besoins matériels particuliers intéressant sa vie personnelle et familiale et à la conservation de son patrimoine. Dans ces conditions, le moyen tiré de l’erreur d’appréciation doit être écarté.
Il résulte de ce qui précède que la requête de M. B... doit être rejetée, y compris ses conclusions présentées au titre des frais liés au litige.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A... B..., au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et au ministre de l'intérieur.
Délibéré après l'audience du 23 octobre 2025, à laquelle siégeaient :
Mme Stoltz-Valette, présidente,
M. Claux, premier conseiller,
M. Frieyro, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 novembre 2025.
Le rapporteur,
signé
M. Frieyro
La présidente,
signé
Stoltz-Valette
La greffière,
signé
J. Iannizzi
La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et énergétique, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.