Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 20 décembre 2023 et le 19 mars 2025, la société Raphaëlle, représentée par le cabinet Zurfluh-Lebatteux- Sizaire et associés, demande au tribunal :
1°) d’annuler l’arrêté PC 075 110 21 V00152 du 26 octobre 2023 par lequel la maire de Paris a refusé de lui accorder un permis de construire pour le changement de destination de locaux de commerce situés 13 et 15 rue Marie et Louise à Paris (10ème arrondissement) en hébergement hôtelier à rez-de-chaussée sur rue et cour, avec modification de la façade à rez-de-chaussée sur rue ;
2°) d’enjoindre à la maire de Paris de lui délivrer le permis de construire sollicité, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge de la ville de Paris une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
La société Raphaëlle soutient que :
- la décision attaquée a été prise par une autorité incompétente ;
- elle est entachée d’un défaut de motivation et méconnaît les dispositions de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme ;
- elle est entachée d’une erreur de droit, dès lors que la délibération n° 2021 DLH 460 était inapplicable à l’autorisation sollicitée ;
- elle est entachée d’une erreur d’appréciation sur l’équilibre entre emploi, habitat, commerces et services ;
- elle est illégale en raison de l’illégalité de la délibération n° 2021 DLH 460 ;
- elle méconnaît les dispositions de l’article UG.2.2.2 du règlement du plan local d'urbanisme de la ville de Paris.
Par un mémoire en défense, enregistré le 14 février 2025, la ville de Paris conclut au rejet de la requête et demande, si la décision était qualifiée de refus de permis de construire, à ce que soit procédée à une substitution de base légale en se fondant sur le 2° de l’article UG.2.2.2 du règlement du plan local d'urbanisme.
Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société Raphaëlle ne sont pas fondés.
Par ordonnance du 25 mars 2025, la clôture d'instruction a été fixée au 8 avril 2025.
Par une lettre du 17 septembre 2025, les parties ont été invitées, en application de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative, à communiquer au tribunal le dossier complet de la demande de permis de construire.
La ville de Paris et la société Raphaëlle ont communiqué les informations demandées respectivement le 18 et 19 septembre 2025.
Vu :
- le jugement n° 2127843 du 28 avril 2023 du tribunal administratif de Paris ;
- les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code du tourisme ;
- le code de l’urbanisme ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le règlement du plan local d'urbanisme de ville de Paris, dans sa version en vigueur jusqu’au 28 novembre 2024 ;
- la délibération 2021 DLH DU DAE 460 du 15 décembre 2021 du conseil municipal de la ville de Paris adoptant le règlement municipal fixant les conditions de délivrance des autorisations visant la location de locaux à usage commercial en meublés de tourisme en application de l’article L. 324-1-1 du code du tourisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme B...,
- les conclusions de M. Gualandi, rapporteur public,
- et les observations de Me Drouet, représentant la société Raphaëlle.
Considérant ce qui suit :
Le 7 juillet 2021, la société Raphaëlle a déposé une demande de permis de construire pour le changement de destination de locaux de commerce situés 13 et 15 rue Marie et Louise à Paris (10ème arrondissement) en hébergement hôtelier à rez-de-chaussée sur rue et cour, avec modification de la façade à rez-de-chaussée sur rue. La maire de Paris a refusé d’accorder le permis sollicité par une décision du 25 octobre 2021, au motif que le projet méconnaissait les dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme. Par un jugement n° 2127843 du 28 avril 2023, le tribunal administratif de Paris a annulé cette décision et a enjoint la ville de Paris à réexaminer la demande de la société Raphaëlle. Par une décision du 25 octobre 2023, la ville de Paris a refusé d’accorder le permis sollicité. Par la présente requête, la société Raphaëlle demande l’annulation de cette décision.
Sur la nature de la demande de la société Raphaëlle :
Aux termes du IV bis de l’article L. 324-1-1 du code du tourisme, dans sa version en vigueur du 1er janvier 2020 au 21 novembre 2024 : « Sur le territoire des communes ayant mis en œuvre la procédure d'enregistrement prévue au III, une délibération du conseil municipal peut soumettre à autorisation la location d'un local à usage commercial en tant que meublé de tourisme. / Cette autorisation est délivrée au regard des objectifs de protection de l'environnement urbain et d'équilibre entre emploi, habitat, commerces et services, par le maire de la commune dans laquelle est situé le local. / Lorsque la demande porte sur des locaux soumis à autorisation préalable au titre d'un changement de destination relevant du code de l'urbanisme, l'autorisation prévue au premier alinéa tient lieu de l'autorisation précitée dès lors que les conditions prévues par le code de l'urbanisme sont respectées. (…) » L’article R. 324-1-7 du même code, dans sa version en vigueur à compter du 11 juin 2021, dispose que : « Lorsque la location d'un local à usage commercial en tant que meublé de tourisme comporte un changement de destination ou de sous-destination soumis à permis de construire en application du c de l'article R. * 421-14 du code de l'urbanisme, ou un changement de destination soumis à déclaration préalable en application du b de l'article R. * 421-17 du même code, l'autorisation prévue au premier alinéa du IV bis de l'article L. 324-1-1 tient lieu de permis de construire ou de décision de non-opposition à déclaration préalable. / Dans ce cas, cette autorisation est demandée, instruite, délivrée et exécutée dans les conditions prévues par le code de l'urbanisme pour l'autorisation dont elle tient lieu, sous réserve des dispositions suivantes : / 1° La demande déposée en application de l'article R. * 423-1 du code de l'urbanisme comporte une mention indiquant qu'elle est également déposée au titre du troisième alinéa du IV bis de l'article L. 324-1-1 du présent code. Elle est complétée des éléments mentionnés à l'article R. 324-1-6 qui ne figurent pas dans le dossier de demande de permis de construire ou de déclaration préalable en application des sections 2 et 3 du chapitre 1er du titre III du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme ; (…) ». Aux termes de l’article R. 425-32 du code de l’urbanisme : « Lorsque la location d'un local à usage commercial en tant que meublé de tourisme soumise à l'autorisation prévue au premier alinéa du IV bis de l'article L. 324-1-1 du code du tourisme comporte un changement entre les différentes destinations et sous-destination définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 du présent code, cette autorisation tient lieu de permis de construire ou de décision de non-opposition à déclaration préalable si l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation d'urbanisme a donné son accord, le cas échéant assorti de prescription motivée, dans l'un des délais prévus aux articles R. * 423-23 à R. 423-37-2, selon le cas applicable. / (…) / Cette autorisation est demandée, instruite, délivrée et exécutée dans les conditions prévues au présent livre, sous réserve des dispositions de l'article R. 324-1-7 du code du tourisme. »
Il résulte notamment de ces dispositions que, pour qu’une autorisation de location d’un local à usage commercial en tant que meublé de tourisme tienne également lieu d’autorisation d’urbanisme, le titulaire doit déposer une demande d’autorisation d’urbanisme en application de l’article R. 423-1 du code de l’urbanisme, indiquant expressément que la demande est également réalisée sur le fondement du IV bis de l’article L. 324-1-1 du code du tourisme, et comportant les informations prévues à l’article R. 324-1-6 du même code, à savoir la surface du local, le nombre de pièces, et les caractéristiques du bien mis en location, dont le nombre maximal de personnes pouvant être accueillies. Il ne résulte en revanche ni des dispositions du code de l’urbanisme ni des dispositions du code du tourisme qu’une demande d’autorisation d’urbanisme comportant un changement de sous-destination vers la sous-destination « hébergement touristique » doive également être considérée, en l’absence d’indications en ce sens dans le dossier de la déclaration préalable ou du permis de construire, comme une demande d’autorisation sur le fondement du IV bis de l’article L. 324-1-1 du code du tourisme.
En l’espèce, d’une part, la demande de permis de construire initialement déposée par la société Raphaëlle le 7 juillet 2021, avant l’adoption de la délibération du 15 décembre 2021 du conseil municipal de la ville de Paris soumettant à autorisation la location d’un local à usage commercial en tant que meublé de tourisme, ne peut être considérée comme ayant également sollicité une autorisation sur le fondement du IV bis de l’article L. 324-1-1 du code du tourisme. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que la société Raphaëlle n’a pas modifié son dossier de demande de permis de construire à l’occasion du réexamen conduit par la ville de Paris suite à l’annulation de la décision du 25 octobre 2021. Par suite, la société Raphaëlle a entendu solliciter uniquement une demande de permis de construire et non une demande d’autorisation sur le fondement du IV bis de l’article L. 324-1-1 du code du tourisme.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
En ce qui concerne la légalité externe :
En premier lieu, l’arrêté attaqué a été signé par M. A... C..., qui bénéficiait à cet effet d’une délégation de signature de la maire de Paris en vertu d’un arrêté du 27 juillet 2023, régulièrement publié sur le portail des publications de la ville de Paris le 31 juillet 2023. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de la décision attaquée manque en fait et doit être écarté
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. (…) ».
D’une part, la décision attaquée vise le IV bis de l’article L. 324-1-1 du code du tourisme, la délibération 2021 DLH DU DAE 460 du 15 décembre 2021 et cite l’article UG.2.2.2 du règlement du plan local d'urbanisme de la ville de Paris. Elle précise que la transformation des locaux contribuerait à rompre l’équilibre entre emploi, habitat, commerces et services, au regard de la densité de meublés touristiques (94 meublés pour 1 000 résidences principales). Elle précise également que le local est situé sur un linéaire commercial et artisanal faisant l’objet d’une protection au PLU, interdisant la transformation de surfaces de commerce ou d’artisanat à rez-de-chaussée en une destination autre que le commerce ou l’artisanat. Elle comporte par suite les considérations de fait et de droit qui en constituent le fondement et est suffisamment motivée.
D’autre part, la circonstance que l’arrêté attaqué comporte un motif différent de ceux retenus tant par la ville de Paris dans l’arrêté du 25 octobre 2021 que par le tribunal administratif dans son jugement du 28 avril 2023 n’est pas de nature à démontrer une insuffisance de motivation de l’arrêté attaqué, cette circonstance pouvant seulement révéler que l’arrêté du 25 octobre 2021 annulé était entaché d’un défaut de motivation.
En ce qui concerne la légalité interne :
Pour refuser d’accorder l’autorisation sollicitée, la ville de Paris s’est fondée sur deux motifs : la rupture de l’équilibre entre emploi, habitat, commerces et services, en méconnaissance de la délibération du 15 décembre 2021 et la méconnaissance de l’article UG.2.2.2 du règlement du plan local d'urbanisme.
En premier lieu, ainsi qu’il a été dit au point 4, la demande de la société Raphaëlle ne portait que sur une demande de permis de construire et non une demande d’autorisation sur le fondement du IV bis de l’article L. 324-1-1 du code du tourisme. Dès lors, la maire de Paris ne pouvait fonder sa décision de refus sur le fondement de la délibération du 15 décembre 2021 et le moyen tiré de l’erreur de droit doit être retenu.
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 151-16 du code de l’urbanisme : « Le règlement peut identifier et délimiter les quartiers, îlots et voies dans lesquels est préservée ou développée la diversité commerciale, notamment à travers les commerces de détail et de proximité, et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer cet objectif (…) ». L’article UG.2.2.2 du règlement du plan local d'urbanisme de la ville de Paris dispose, dans sa version applicable au litige : « 2° - Protection du commerce, de l’artisanat et de l’industrie : / a- Protection des linéaires commerciaux et artisanaux : / Outre les autres dispositions de l’article UG.2, les règles énoncées ci-après s’appliquent aux locaux à rez-de-chaussée situés en bordure des voies repérées sur le plan de protection du commerce et de l’artisanat. (…) / 1- Voies comportant une protection du commerce et de l’artisanat : / La transformation de surfaces de commerce ou d’artisanat à rez-de-chaussée sur rue en une destination autre que le commerce ou l’artisanat est interdite ».
Par ailleurs, aux termes de l’article R. 421-14 du code de l’urbanisme : « Sont soumis à permis de construire les travaux suivants, exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires : / (…) c) Les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s'accompagnent d'un changement de destination entre les différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28. » Aux termes de l’article R. 151-27 du code de l’urbanisme : « Les destinations de constructions sont : (…) 3° Commerce et activités de service ; ». L’article R. 151-28 du même code précise que : « Les destinations de constructions prévues à l'article R. 151-27 comprennent les sous-destinations suivantes : (…) / 3° Pour la destination " commerce et activités de service " : artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s'effectue l'accueil d'une clientèle, cinéma, hôtels, autres hébergements touristiques ; ». Le règlement du plan local d'urbanisme de la Ville de Paris définit pour sa part respectivement les commerces comme « les locaux affectés à la vente de produits ou de services et directement accessibles à la clientèle, et leurs annexes (à l’exception des locaux relevant de la destination artisanat définie ci-après) » et la destination artisanat comme comprenant « les locaux et leurs annexes où sont exercées des activités de production, de transformation, de réparation ou de prestation de service relevant de l’artisanat ».
Enfin, aux termes du VI du règlement du plan local d'urbanisme : « Lorsqu’une construction existante n’est pas conforme aux dispositions applicables dans la zone où elle se situe, l’autorisation d’exécuter des travaux ne peut être accordée que pour des travaux qui n’aggravent pas la non-conformité de la construction avec ces dispositions ou sont sans effet à leur égard (…) ».
Tout d’abord, la rue Marie et Louise a été inscrite à un secteur de protection du commerce et de l’artisanat par la délibération du 4, 5 et 6 juillet 2016 du conseil municipal modifiant le plan local d'urbanisme de la ville de Paris. Dès lors, elle appartenait, à la date de la décision attaquée comme à la date du premier refus de permis de construire, à un secteur de protection du commerce et de l’artisanat. En outre, ainsi qu’il a été dit au point 7, la maire de Paris pouvait opposer ce motif pour fonder sa décision de refus, nonobstant la circonstance qu’elle ne l’ait fait valoir ni à l’occasion des premières demandes de permis de construire, qui ont conduit à une modification du projet, ni à l’occasion du premier refus du 25 octobre 2021 qui a été annulé par le jugement du 28 octobre 2023.
De plus, les règles issues du décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 définissant les projets soumis à autorisation d’urbanisme, selon notamment qu’ils comportent ou non un changement de destination d’une construction existante, sont entrées en vigueur le 1er janvier 2016, sans qu’ait d’incidence à cet égard le maintien en vigueur, sauf décision contraire du conseil municipal ou communautaire, de l’article R. 123-9 du code de l’urbanisme dans sa rédaction antérieure au 1er janvier 2016, dans les hypothèses prévues au VI de l’article 12 du décret du 28 décembre 2015, lequel ne se rapporte qu’aux règles de fond qui peuvent, dans ces hypothèses particulières, continuer à figurer dans les plans locaux d’urbanisme et ainsi à s’appliquer aux constructions qui sont situées dans leur périmètre.
Ainsi, si pour déterminer si un changement de destination nécessite une autorisation d’urbanisme, il convient de se référer aux destinations et sous-destinations définies par les articles R. 151-27 et R. 151-28 du code de l’urbanisme, en revanche, s’agissant des règles de fond définies par le plan local d'urbanisme de la Ville de Paris, qui demeure régi par les dispositions de l’article L. 123-9 du code de l’urbanisme dans sa rédaction antérieure au 1er janvier 2016, il convient de se référer aux précisions apportées par le plan local d'urbanisme sur les catégories énumérées à cet article.
En l’espèce, le projet en litige, qui conduisait à modifier la façade du bâtiment et s’accompagnait d’un changement de sous-destination, nécessitait l’obtention d’un permis de construire en application du c) du R. 4241-14 du code de l’urbanisme. La société Raphaëlle ne peut donc utilement faire valoir, pour soutenir que la ville de Paris a méconnu les dispositions de l’article UG.2.2.2 du règlement du plan local d'urbanisme, qu’un hébergement touristique, sous-destination envisagée pour le local en litige, relève de la destination « commerce et activités touristiques » pour l’application des articles R. 151-27 et R. 151-28 du code de l’urbanisme. Dès lors qu’il ressort des définitions du règlement du plan local d'urbanisme que, pour l’application de ce règlement, un hébergement touristique ne relève ni de la destination « commerce » ni de la destination « artisanat », la société Raphaëlle n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que la ville de Paris aurait considéré que la destination envisagée ne relevait ni du commerce ni de l’artisanat pour l’application des dispositions de l’article UG.2.2.2.
Enfin, lorsque la destination d’un immeuble ne peut, en raison de son ancienneté, être déterminée par les indications figurant dans une autorisation d’urbanisme ni, à défaut, par des caractéristiques propres ne permettant qu’un seul type d’affectation, il appartient au juge administratif devant lequel la destination en cause est contestée d’apprécier celle-ci en se fondant sur l’ensemble des circonstances de fait de l’espèce.
En l’espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que le local litigieux aurait fait l’objet d’une autorisation d’urbanisme permettant d’identifier sa destination ou que ses caractéristiques propres ne permettent qu’un seul type d’affectation. L’acte de vente du 17 mai 2018, date d’acquisition du local par la société Raphaëlle mentionne qu’ont été vendues « une boutique » et « une boutique avec arrière-boutique ». Dès lors, le local concerné doit être considéré comme ayant une destination de commerce pour l’application de l’article UG.2.2.2 du règlement du plan local d'urbanisme, nonobstant les circonstances que l’activité de reprographie exercée par le précédent propriétaire du local ait cessé depuis 2008 ou qu’une annonce immobilière ait présenté les pièces concernées comme des bureaux. Par conséquent, l’autorisation sollicitée, qui transformerait un local commercial à rez-de-chaussée situé en bordure d’une voie comportant une protection du commerce et de l’artisanat en un local n’ayant ni la destination de commerce ni celle d’artisanat, conduirait à aggraver la non-conformité du projet.
Il résulte des points 11 à 19 que les moyens tirés de la méconnaissance de l’article UG.2.2.2 et de l’article VI du règlement du plan local d'urbanisme de la Ville de Paris ne peuvent qu’être écartés.
Il résulte de ce qui a été dit au point 10 que la ville de Paris ne pouvait, pour refuser de délivrer l’autorisation d’urbanisme sollicitée, retenir la méconnaissance de la délibération du 15 décembre 2021, sans commettre d’erreur de droit. Mais la ville de Paris s’est également fondée pour rejeter la demande de la société Raphaëlle sur la méconnaissance de l’article UG.2.2.2 du règlement du plan local d'urbanisme, motif qu’elle pouvait retenir sans commettre d’erreur de droit ni d’appréciation, ainsi qu’il a été dit aux points 11 à 19. Enfin, il résulte de l’instruction que la Ville de Paris aurait pris la même décision si elle s’était fondée uniquement sur ce motif. Par suite, le moyen tiré de l’erreur de droit à se fonder sur la délibération du 15 décembre 2021 doit être écarté.
Il résulte de tout ce qui précède que la société Raphaëlle n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté attaqué. Par suite, sa requête doit être rejetée en toutes ses conclusions, y compris en ce qui concerne ses conclusions à fin d’injonction et au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la société Raphaëlle est rejetée.
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Raphaëlle et à la ville de Paris.
Délibéré après l'audience du 18 novembre 2025, à laquelle siégeaient :
M. Patrick Ouardes, président,
Mme Chloé Hombourger, première conseillère,
Mme Sybille Mareuse, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 décembre 2025.
La rapporteure,
Signé
C. B...
Le président,
Signé
P. Ouardes
La greffière,
Signé
L. Thomas
La République mande et ordonne au préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.