Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête enregistrée le 2 mars 2023 au tribunal administratif de Poitiers, transmise par une ordonnance du tribunal du 15 mars 2023 au Conseil d’Etat puis par une décision du Conseil d’Etat du 18 septembre 2023 au tribunal administratif de Paris, ainsi qu’un mémoire en réplique enregistré le 29 août 2023 devant le Conseil d’Etat et transmis avec la procédure, la commune de Saint-Simon-de-Bordes, la communauté de communes de la Haute Saintonge et la communauté de communes des 4B Sud-Charente, représentées par la SELAS Elige Bordeaux, demandent au tribunal :
1°) à titre principal, d’annuler l’arrêté interministériel du 31 décembre 2022 par lequel le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique ont établi la liste des communes mentionnée à l’article 1609H du code général des impôts ;
2°) à titre subsidiaire, d’annuler cet arrêté en tant qu’il place la commune de Saint-Simon-de-Bordes, certaines communes du territoire de la communauté de communes de la Haute-Saintonge et des communes de la communauté de communes des 4B Sud-Charente dans la liste des communes mentionnées à l’article 1609 H du code général des impôts pour définir les redevables de la taxe spéciale d’équipement ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 500 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que l’arrêté en cause :
est entachée d’incompétence ;
n’est pas signé en méconnaissance des dispositions du code des relations entre le public et l'administration ;
est entachée d’erreur de fait et d’appréciation au regard des dispositions de l’article 1609 H du code général des impôts, dès lors qu’il prend en compte la gare de Bordeaux Saint-Jean au titre des gares desservies au sens des dispositions de cet article, et dans le calcul du trajet entre la commune de Saint-Simon-de-Bordes et la gare de Bordeaux Saint-Jean ;
méconnait le principe d’égalité.
Par un mémoire distinct enregistré par le Conseil d’Etat le 29 août 2023, et reproduit devant le Tribunal administratif de Paris qui l’a enregistré le 4 juillet 2024, la commune de Saint-Simon-de-Bordes, la communauté de communes de la Haute Saintonge et la communauté de communes des 4B Sud-Charente, représentées par la SELAS Elige Bordeaux demandent au tribunal de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité portant sur la conformité aux droits et libertés garanties par la Constitution de l’article 1609 H du code général des impôts.
Par un mémoire en défense daté du 28 juin 2023 enregistré devant le Conseil d’Etat et transmis au tribunal administratif de Paris avec l’ensemble de la procédure, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que les requérantes n’ont pas intérêt à agir et que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense enregistré le 27 juin 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut à la non transmission de la question prioritaire de constitutionnalité.
Il fait valoir que les requérantes n’ont pas intérêt à agir et que la question ne présente pas un caractère sérieux.
Par une ordonnance du 10 septembre 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 25 septembre 2025.
Des pièces complémentaires et un mémoire pour la commune de Saint-Simon-de-Bordes, la communauté de communes de la Haute Saintonge et la communauté de communes des 4B Sud-Charente, déjà produites devant le Conseil d’Etat et qui avaient été transmises avec la procédure, ont été enregistrés le 30 septembre 2025 après la clôture d’instruction et n’ont pas été communiqués.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Constitution, notamment son article 61-1 ;
- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- l’ordonnance n° 2022-307 du 2 mars 2022 ;
- le code général des impôts ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Desprez,
- les conclusions de Mme Laforêt, rapporteure publique,
- et les observations de Me Merlet-Bonnan, pour les collectivités requérantes.
Considérant ce qui suit :
La commune de Saint-Simon-de-Bordes et les communautés de communes requérantes contestent l’arrêté interministériel du 31 décembre 2022 par lequel le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique ont établi la liste des communes mentionnée à l’article 1609H du code général des impôts.
Sur la question prioritaire de constitutionnalité
Aux termes de l’article 23-2 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : « La juridiction statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat ou à la Cour de cassation. Il est procédé à cette transmission si les conditions suivantes sont remplies :/ 1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ; / 2° Elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ; / 3° La question n'est pas dépourvue de caractère sérieux ».
Aux termes de l’article 1609 H du code général des impôts, dans sa rédaction applicable aux faits de l’espèce : « Il est institué, au profit de l'établissement public local Société Grand Projet du Sud-Ouest créé à l'article 1er de l'ordonnance n° 2022-307 du 2 mars 2022 relative à la Société du Grand Projet du Sud-Ouest, une taxe spéciale d'équipement destinée à financer l'exercice, par cet organisme, de la mission définie au premier alinéa du II du même article 1er. / Le produit de cette taxe est fixé à 24 millions d'euros par an. / Le produit mentionné au deuxième alinéa est réparti entre toutes les personnes, physiques ou morales assujetties aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, à la taxe d'habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale et à la cotisation foncière des entreprises dans les communes situées à moins de soixante minutes par véhicule automobile d'une gare desservie par la future ligne à grande vitesse, proportionnellement aux recettes que chacune de ces taxes a procurées l'année précédente à ces communes et à leurs établissements publics de coopération intercommunale. / Pour l'application du troisième alinéa, le point d'arrivée à retenir est la mairie de la commune. / Les données utilisées sont celles qui sont disponibles la première année au titre de laquelle la taxe est instituée, établies par l'Institut national de l'information géographique et forestière et mises à la disposition du public via le site internet Géoportail. / La liste des communes concernées est établie par arrêté conjoint des ministres chargés du budget et des transports. / Les recettes de taxe d'habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale à prendre en compte pour opérer cette répartition sont minorées du produit que la majoration mentionnée à l'article 1407 ter a procuré au titre de l'année précédente à l'ensemble des communes listées dans l'arrêté prévu au sixième alinéa du présent article. / La taxe est établie et recouvrée selon les règles définies aux septième à avant-dernier alinéas de l'article 1607 bis ».
Aux termes de l’article 6 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen : « La loi est l'expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs représentants, à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse. ». Aux termes de l’article 13 de la Déclaration de 1789 : « Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». En vertu de l’article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives. En particulier, pour assurer le respect du principe d’égalité, le législateur doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu’il se propose. Cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques.
Il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34. A cet égard, le principe de clarté de la loi, qui découle du même article de la Constitution, et l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, lui imposent d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques afin de prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire, sans reporter sur des autorités administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des règles dont la détermination n'a été confiée par la Constitution qu'à la loi. La méconnaissance par le législateur de sa propre compétence ne peut être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité que dans le cas où cette méconnaissance affecte par elle-même un droit ou une liberté que la Constitution garantit.
Le législateur a déterminé les redevables de la taxe spéciale d’équipement prévue à l’article 1609 H, en renvoyant à la liste des redevables de taxes locales dans les communes qu’il a déterminées en se fondant sur temps de trajet automobile entre ces communes et les gares desservies par le projet d’infrastructure, dans l’objectif que cette taxe spéciale soit répartie entre les personnes qui pourraient le plus probablement et aisément bénéficier de ces infrastructures. Au regard des précisions apportées par la loi sur les données qui devaient être utilisées et sur le point de départ à prendre en compte pour le calcul de la durée de trajet entre les communes et les gares desservies, termes qui ne présentent pas d’ambiguïté et qu’il revenait au pouvoir règlementaire de préciser au regard de la réalité de la construction de l'infrastructure ferroviaire dénommée « Grand Projet ferroviaire du Sud-Ouest », et à supposer même qu’un droit ou une liberté garantit pour la Constitution puisse être affectée, le législateur a pu, sans méconnaître l’étendue de sa compétence, définir ainsi les communes pour la délimitation des redevables de la taxe instituée par article 1609 H du code général des impôts.
Le législateur a ainsi fondé son appréciation sur des critères objectifs et rationnels, les différences de traitements des contribuables au regard de cet article du code général des impôts résultant de différences de situations au regard de leur possibilité d’accès aux gares desservies par la ligne ferroviaire. En outre, les communes qui se trouvent à un temps de trajet supérieur, en véhicule automobile, des gares desservies par les équipements ferroviaires en cause, à celui défini par la loi, se trouvent de ce fait même dans une situation différente au regard du bénéfice qu’elles pourraient tirer de celle des communes plus proches en temps de trajet, comme le sont les personnes, physiques ou morales assujetties aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, à la taxe d'habitation sur les résidences secondaires et à la cotisation foncière des entreprises dans ces communes.
Il résulte de ce qui précède que la question soulevée par les requérantes, tirée de l’incompétence négative du législateur et de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi et devant les charges publiques, est dépourvue de caractère sérieux. Ainsi, sans qu’il soit besoin de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité invoquée, le moyen tiré de ce que les dispositions de l’article 1609 H du code général des impôts porteraient atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution doit être écarté.
Sur les conclusions à fin d’annulation
En premier lieu, aux termes des dispositions de l’article 1er du décret du 27 juillet 2005 susvisé : « A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : 1° (…) les directeurs d’administrations centrales (…) ». Il ressort des pièces du dossier que les deux signataires de l’arrêté contesté étaient directeurs d’administrations centrales, nommés respectivement par le décret du 6 septembre 2017 portant nomination d'un directeur à l'administration centrale du ministère de l'économie et des finances et par le décret du 2 novembre 2022 portant nomination de la directrice des transports ferroviaires et fluviaux et des ports. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence des signataires de l’arrêté doit être écarté.
En deuxième lieu, aux termes du premier alinéa de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur, ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ». Toutefois, il résulte des articles L. 100-1 et L. 100-3 du code des relations entre le public et l’administration que les dispositions de ce code ne s’appliquent pas, sauf exception, aux relations entre personnes morales de droit public. N’est ainsi pas applicable, à un litige opposant deux personnes publiques, l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, qui au demeurant n’impose pas que le document tel qu’il est publié comprenne la signature de l’auteur.
Par suite, les requérantes ne peuvent utilement soulever l’absence de signature de l’arrêté en cause qui, au demeurant, a été produit en défense avec les signatures des deux directeurs d’administration centrale.
En troisième lieu, aux termes de l’article 1609 H du code général des impôts, dans sa rédaction applicable aux faits de l’espèce : « Il est institué, au profit de l'établissement public local Société Grand Projet du Sud-Ouest créé à l'article 1er de l'ordonnance n° 2022-307 du 2 mars 2022 relative à la Société du Grand Projet du Sud-Ouest, une taxe spéciale d'équipement destinée à financer l'exercice, par cet organisme, de la mission définie au premier alinéa du II du même article 1er. / Le produit de cette taxe est fixé à 24 millions d'euros par an. / Le produit mentionné au deuxième alinéa est réparti entre toutes les personnes, physiques ou morales assujetties aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, à la taxe d'habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale et à la cotisation foncière des entreprises dans les communes situées à moins de soixante minutes par véhicule automobile d'une gare desservie par la future ligne à grande vitesse, proportionnellement aux recettes que chacune de ces taxes a procurées l'année précédente à ces communes et à leurs établissements publics de coopération intercommunale. / Pour l'application du troisième alinéa, le point d'arrivée à retenir est la mairie de la commune. / Les données utilisées sont celles qui sont disponibles la première année au titre de laquelle la taxe est instituée, établies par l'Institut national de l'information géographique et forestière et mises à la disposition du public via le site internet Géoportail. / La liste des communes concernées est établie par arrêté conjoint des ministres chargés du budget et des transports./Les recettes de taxe d'habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l'habitation principale à prendre en compte pour opérer cette répartition sont minorées du produit que la majoration mentionnée à l'article 1407 ter a procuré au titre de l'année précédente à l'ensemble des communes listées dans l'arrêté prévu au sixième alinéa du présent article. / La taxe est établie et recouvrée selon les règles définies aux septième à avant-dernier alinéas de l'article 1607 bis ».
Si les requérantes soutiennent que la gare de Bordeaux Saint-Jean ne peut être regardée comme située dans une commune desservie au sens de ces dispositions, il est constant que les trains sur la future ligne à grande vitesse qui reliera Bordeaux à Toulouse et Bordeaux à Dax marqueront l’arrêt à cette gare. Il ressort de l’intention du législateur, éclairés par les travaux parlementaires, que la gare Saint Jean devait être regardée comme une des « gares desservies ». La circonstance, à la supposer établie, que la gare elle-même ne fera pas l’objet de travaux, et alors au demeurant qu’il n’est pas contesté que des travaux porterons sur des lignes ferroviaires au sud de la gare, n’a pas de conséquence sur la définition des gares desservies au sens des dispositions rappelées au point précédent.
En outre, il ressort des pièces du dossier que la durée du trajet le plus rapide en véhicule automobile entre la commune de Saint-Simon-de-Bordes et la gare de Bordeaux Saint-Jean est de 59 minutes, soit à moins de 60 minutes. La commune de Saint-Simon-de-Bordes devait donc bien faire parties des communes incluses dans l’arrêté contesté. L’arrêté en cause a ainsi fait une exacte application de la loi pour calculer ce temps de trajet et inclure la commune de Saint-Simon-de-Bordes dans la liste des communes mentionnée à l’article 1609 H du code général des impôts. La circonstance qu’un commissaire de justice ait mis plus d’une heure pour se rendre de la gare en cause jusque dans la commune première requérante, empruntant au demeurant le chemin en sens inverse par rapport à la manière dont l’article 1609 H définit la méthode pour calculer le trajet, est sans incidence sur la légalité de l’arrêté en cause.
Par suite, les moyens tirés de l’erreur de fait, de l’erreur d’appréciation et de la méconnaissance des dispositions de l’article 1609 H du code général des impôts doivent être écartés.
En quatrième lieu, l’article 1609 H précédemment cité définissant la manière de calculer le temps de trajet entre les gares desservies et les communes en cause, pour la détermination des redevables de la taxe spéciale d’engagement qu’elle institue, et l’arrêté se bornant à déterminer quelles sont les communes en cause, les requérantes ne peuvent utilement soutenir que cet arrêté méconnaitrait les dispositions des articles 6 et 13 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen. En outre, la circonstance que la nouvelle ligne à grande vitesse sera reliée à d’autres réseaux ferroviaires ne peut faire regarder les communes alentours aux autres réseaux ferroviaires comme devant être traitées de la même façon que celles déterminées par l’arrêté en cause. Enfin, la circonstance que la commune requérante soit également assujettie à la taxe spéciale d’équipement instituée à l’article 1609 I, qui a vocation à financer un autre équipement dont elle peut bénéficier, ne caractérise pas à elle-seule une rupture d’égalité devant les charges publiques. Il résulte de ce qui précède que le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi et devant les charges publiques doit être écarté.
Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions présentées par la commune de Saint-Simon-de-Bordes et les communautés de communes de la Haute Saintonge et des 4B Sud-Charente tendant à l’annulation de l’arrêté du 31 décembre 2022 du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires établissant la liste des communes mentionnées à l’article 1609 H du code général des impôts doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
Article 1er : Il n’y a pas lieu de transmettre au Conseil d’État la question prioritaire de constitutionnalité soulevée la commune de Saint-Simon-de-Bordes et des communautés de communes de la Haute Saintonge et des 4B Sud-Charente.
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de la commune de Saint-Simon-de-Bordes et des communautés de communes de la Haute Saintonge et des 4B Sud-Charente est rejeté.
Article 3 : Le jugement sera notifié à la commune de Saint-Simon-de-Bordes, aux communautés de communes de la Haute Saintonge et des 4B Sud-Charente, au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.
Délibéré après l'audience du 7 octobre 2025, à laquelle siégeaient :
M. Simonnot, président,
M. Desprez, premier conseiller,
Mme Van Daële, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 octobre 2025.
Le rapporteur,
signé
JB. DESPREZ
Le président,
signé
JF. SIMONNOT
Le greffier,
signé
M-C. POCHOT
La République mande et ordonne au ministre chargé de l’économie en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.