Tribunal Administratif de Rouen — Décision N° TA76-2004540

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 18 novembre 2020 et 13 juillet 2022, M. D B, représenté par Me Ramdenie, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite de rejet par laquelle la commune de Vascœuil a refusé d'abroger son plan local d'urbanisme communal ;

2°) d'enjoindre à la commune de Vascœuil d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal, dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement à intervenir, la question de l'abrogation de son plan local d'urbanisme en raison de son illégalité ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Vascœuil la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que la décision contestée méconnaît le premier alinéa de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration, dès lors que le plan local d'urbanisme de la commune de Vascœuil est illégal en ce que :

- le plan de zonage de ce document est entaché d'erreur et d'imprécision ;

- il est en contradiction avec le rapport de présentation du plan local d'urbanisme communal et est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation en tant qu'il classe la parcelle A 80 et une partie des parcelles A 14 et 81, dont il est propriétaire, en zone N ; si la commune entendait classer ces parcelles en zone naturelle, elle aurait dû prévoir la création d'un secteur de taille et de capacité d'accueil limitées ;

- le plan de zonage prévu par le règlement du plan local d'urbanisme méconnaît les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, dès lors, d'une part, qu'en tant que zone déjà bâtie, le hameau du Four à chaux, où se situent les parcelles dont il est propriétaire, aurait dû être classé en zone constructible, et, d'autre part, que le classement de ses parcelles en zone N empêche la préservation du bâtiment ancien dont il est propriétaire ;

- il existe une contradiction entre le règlement du plan local d'urbanisme communal relatif à la zone N et le rapport de présentation de ce document d'urbanisme, dès lors, d'une part, que l'article 2 de ce règlement interdit les extensions ou agrandissements de constructions, et, d'autre part, que le rapport de présentation autorise, dans la zone N, les extensions mesurées, agrandissements et rénovations de constructions ;

- le règlement de la zone N est entaché d'une erreur de droit et méconnaît l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme, dès lors qu'il ne prévoit pas la possibilité de réaliser des extensions aux constructions existantes ;

- le règlement de la zone N porte une atteinte excessive au droit de propriété tel que prévu par l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et l'article 1er du protocole additionnel n° 1 la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dès lors qu'il interdit toute extension des constructions existantes situées dans cette zone.

Par des mémoires en défense enregistrés les 24 mars 2021 et 29 septembre 2022, la commune de Vascœuil, représentée par Me Akaba, conclut au rejet de la requête et à ce que soient mis à la charge de M. B la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment son préambule ;

- le protocole additionnel n° 1 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Vascœuil ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme C,

- les conclusions de M. Cotraud, rapporteur public,

- et les observations de Me Bourdin, substituant Me Ramdenie, représentant M. B.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 10 juillet 2009, le conseil municipal de la commune de Vascœuil a approuvé son plan local d'urbanisme, qui a été modifié par délibérations des 8 juin 2018 et 8 février 2019. M. D B, propriétaire des parcelles cadastrées A nos 14, 78, 81, 82 et 83 sur le territoire de cette commune, situées rue du Four à chaux et classées en zone naturelle, a demandé à la commune de Vascœuil, par courrier du 12 mars 2020, notifié le 19 du même mois, l'abrogation du plan local d'urbanisme en tant qu'il classe les parcelles cadastrées A nos 14, 78, 79, 80, 81, 82 et 83 en zone naturelle. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par la commune sur cette demande. Par sa requête, M. B demande l'annulation de la décision implicite par laquelle la commune de Vascœuil a refusé d'abroger le plan local d'urbanisme en tant qu'il classe les parcelles dont il est propriétaire en zone naturelle.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. () ".

3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 151-11 du code de l'urbanisme : " Les règles peuvent être écrites et graphiques. / Lorsqu'une règle fait exclusivement l'objet d'une représentation dans un document graphique, la partie écrite du règlement le mentionne expressément. / Tout autre élément graphique ou figuratif compris dans la partie écrite du document est réputé constituer une illustration dépourvue de caractère contraignant, à moins qu'il en soit disposé autrement par une mention expresse. " et aux termes de l'article R. 151-14 de ce code : " Le ou les documents graphiques font apparaître les limites des zones, secteurs, périmètres, espaces que le plan local d'urbanisme identifie en application de la présente section. ". Aux termes de l'article R. 151-17 du même code : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ".

4. Si le requérant soutient que les constructions situées dans le périmètre du hameau du Four à chaux, et en particulier la construction située sur la parcelle cadastrée A n° 81, devaient figurer sur le plan de zonage annexé au plan local d'urbanisme de la commune de Vascœuil, une telle obligation ne résulte toutefois pas des dispositions précitées. A supposer même que l'insuffisance alléguée puisse être regardée comme une irrégularité, il ne ressort d'aucune des pièces du dossier qu'elle aurait nui à l'information complète des auteurs du plan local d'urbanisme.

5. En deuxième lieu, si les indications contenues dans le rapport de présentation d'un plan local d'urbanisme ne sont pas, par elles-mêmes, opposables pour la délivrance d'une autorisation d'urbanisme, elles peuvent être prises en considération par le juge pour interpréter les dispositions d'un règlement du plan local d'urbanisme, lorsque cette interprétation ne ressort pas clairement de la seule lecture du texte de ces dispositions.

6. De plus, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ".

7. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. L'appréciation à laquelle ils se livrent sur ces différents points ne peut être censurée que si elle repose sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d'une erreur manifeste.

8. Enfin, aux termes de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : / 1° Des constructions ; / () Il précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions, permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. / Il fixe les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que les conditions relatives à l'hygiène et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou les résidences mobiles doivent satisfaire. / Ces secteurs sont délimités après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. / Leur caractère exceptionnel s'apprécie, entre autres critères, en fonction des caractéristiques du territoire, du type d'urbanisation du secteur, de la distance entre les constructions ou de la desserte par les réseaux ou par les équipements collectifs. ".

9. En l'espèce, le rapport de présentation du plan local d'urbanisme de la commune de Vascœuil précise que " la zone urbaine " de la commune " se situe en fond de vallée " et " est composée du centre-bourg et de 5 petits hameaux ", dont " le Four à Chaux ". Il précise que " les hameaux sont peu développés ", le hameau du Four à Chaux, " principalement réparti sur le territoire de la commune voisine ", soit la commune d'Elbeuf-sur-Andelle, se situant au nord du bourg, " dans le prolongement de la vallée de l'Andelle ". Il précise que " le futur projet de PLU devra être en cohérence avec les documents d'urbanisme des communes riveraines ", et notamment avec la " carte communale approuvée le 29/09/06 " de la commune d'Elbeuf-sur-Andelle. Il mentionne que les hameaux, et notamment le hameau du Four à Chaux, " sont des groupes de quelques habitations ", que " de par leurs configurations et leurs localisations : au pied du coteau, en bordure de vallée, de voie et de cours d'eau, [ils] ne présentent pas de possibilité d'extension ou d'accueil de nouvelles constructions " et qu' " il est avant tout important de préserver leurs caractéristiques actuelles ". Enfin, il précise que, d'une part, " les zones N couvrent des zones réellement naturelles et ne peuvent plus couvrir les secteurs protégés en raison de risques et de nuisances ", et, d'autre part, " la zone N est la zone naturelle et forestière correspondant aux secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels ".

10. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des plans et photographies produits, que les parcelles dont M. B est propriétaire sont situées dans le hameau du Four à chaux, hameau principalement situé sur le territoire de la commune voisine de la commune de Vascœuil, soit la commune d'Elbeuf-sur-Andelle. Les parcelles cadastrées section C nos 81, 82 et 83, sont bordées, au nord, par des parcelles à l'état naturel non construites, à l'ouest, par un bois, au sud, par une zone agricole, et à l'est, par quelques constructions. La parcelle cadastrée section C n° 14 est un vaste champ vierge de toute construction, bordé, au nord, par des parcelles à l'état naturel non construites, à l'ouest, par un bois, et au sud et à l'est, par une zone agricole ou à tout le moins naturelle, vierge de toute construction. Enfin, les parcelles cadastrées section C nos 78, 79 et 80 sont quant à elles, bordées, au nord et à l'ouest, par quelques constructions, au sud, par une zone agricole, et à l'est, par quelques constructions et une zone agricole ou à tout le moins naturelle, vierge de toute construction. De plus, il ressort des pièces du dossier que ces parcelles sont comprises pour certaines dans la zone d'intérêt écologique, floristique ou faunistique de type I appelée " Côte de Caumont " délimitée par le plan local d'urbanisme communal et jouxtent cette zone pour les autres. Ces parcelles font ainsi partie d'un ensemble plus vaste resté, dans sa grande majorité, à l'état naturel. Le classement de ces parcelles en zone naturelle n'emporte ainsi, et en tout état de cause, aucune incohérence avec les objectifs rappelés ci-dessus du rapport de présentation du plan local d'urbanisme, alors même que certaines d'entre elles se trouveraient à proximité de maisons d'habitation, le bâti du hameau du Four à chaux étant au demeurant très peu dense sur le territoire de la commune de Vascœuil. Il ne ressort en tout état de cause d'aucune des pièces du dossier que le classement en litige serait incohérent avec le classement établi par la carte communale d'Elbeuf-sur-Andelle. Dans ces conditions, alors même que ces parcelles pourraient être raccordées aux réseaux d'eau et d'électricité, leur classement par le plan local d'urbanisme en litige en zone naturelle n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

11. Enfin, l'absence de délimitation, en application de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme, d'un secteur de taille et de capacité d'accueil limitées couvrant les parcelles appartenant à M. B est sans incidence sur l'appréciation de la légalité du classement en zone N de ces parcelles, lequel classement n'est, comme il a été dit, pas empreint d'une erreur manifeste d'appréciation. En outre, les auteurs du plan local d'urbanisme n'avaient pas l'obligation de délimiter un secteur de taille et de capacité d'accueil limitées couvant les parcelles du requérant.

12. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".

13. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le plan d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le plan d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du plan d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

14. Le plan d'aménagement et de développement durables arrêté par la commune de Vascœuil se fixe pour objectifs, notamment, d'une part, " la protection des paysages de vallées " par le biais d'une " urbanisation maîtrisée organisée principalement en continuité des zones déjà bâties ", et, d'autre part, " la préservation de la qualité du patrimoine bâti du village et du hameau " par le biais de la " prise en compte des caractéristiques architecturales et urbaines des constructions anciennes du village, des édifices présents, ainsi que des hameaux, qui ont permis d'orienter le développement des zones construites ".

15. Eu égard à ce qui a été dit au point 10 du présent jugement, et alors qu'il ne ressort pas du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Vascœuil que la préservation du four à chaux situé sur l'une des parcelles en cause serait rendu impossible par le classement en litige, le classement en zone N des parcelles cadastrées A nos 14, 78, 79, 80, 81, 82 et 83 est cohérent avec les objectifs du plan d'aménagement et de développement durables arrêté par la commune de Vascœuil.

16. En quatrième lieu, d'une part, le rapport de présentation du plan local d'urbanisme de la commune de Vascœuil prévoit, dans sa version consolidée au 8 juin 2018, que " Les élus ont décidé, compte tenu du peu d'habitations existantes en zone agricole et naturelle du PLU et de l'absence de projets connus, de ne pas intégrer au PLU ces nouvelles règles nécessaires pour permettre l'évolution des habitations existantes en zone agricole et naturelle du PLU. / En conséquence, et afin de rendre le règlement d'urbanisme conforme aux dispositions législatives en vigueur, l'article 2 des règlements de la zone agricole et de la zone naturelle sera modifié afin de supprimer la possibilité de réaliser des extensions et des annexes aux bâtiments existants. ". D'autre part, l'article N 2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Vascœuil, relatif aux " Occupations et utilisations des sols soumises à conditions particulières " prévoit notamment, en son point 2.6 que sont autorisées : " Les adaptations et les réfections, de constructions existantes si elles ne sont pas frappées d'alignement ou touchées par un emplacement réservées. ". Ce même article prévoit en son point 2.7 que sont autorisées : " Les changements de destination à vocation d'habitat, artisanat, tourisme, ou de loisirs des bâtiments désignés au plan de zonage par une étoile dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site. () ".

17. Il résulte des dispositions citées au point précédent que tant le rapport de présentation du plan local d'urbanisme de la commune de Vascœuil, dans sa version consolidée au 18 juin 2018, que l'article N 2 du règlement de ce document d'urbanisme ne prévoient pas la possibilité de réaliser des extensions et des annexes aux bâtiments existants.

18. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme : " Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières et en dehors des secteurs mentionnés à l'article L. 151-13, les bâtiments d'habitation existants peuvent faire l'objet d'extensions ou d'annexes, dès lors que ces extensions ou annexes ne compromettent pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site. / Le règlement précise la zone d'implantation et les conditions de hauteur, d'emprise et de densité de ces extensions ou annexes permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. / Les dispositions du règlement prévues au présent article sont soumises à l'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. ".

19. Les dispositions précitées n'ont ni pour objet ni pour effet d'autoriser de plein droit la création de toute extension ou annexe à un bâtiment d'habitation existant en zone naturelle dès lors qu'elle ne compromet pas la qualité paysagère du site, mais visent seulement à permettre aux auteurs d'un plan local d'urbanisme, s'ils le souhaitent, de prévoir une telle possibilité, dans les conditions et limites qu'il leur appartient alors de définir. Il en résulte que le requérant ne peut utilement soutenir que les dispositions du règlement de la zone N du plan local d'urbanisme de la commune de Vascœuil méconnaîtraient les dispositions précitées de l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme.

20. En dernier lieu, aux termes de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : " La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité. ". Aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. ".

21. Les limites apportées par le plan local d'urbanisme de la commune de Vascœuil au droit de construire ont pour fondement légal les dispositions du code de l'urbanisme applicables aux plans locaux d'urbanisme. En l'espèce, en interdisant toute extension et annexe en zone naturelle, le règlement de la zone N du plan local d'urbanisme de la commune de Vascœuil ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit de propriété par rapport au but d'intérêt général recherché, soit la préservation de la qualité paysagère du site en cause. Au demeurant, eu égard aux dispositions rappelées au point 16 du présent jugement, et contrairement à ce que soutient le requérant, le règlement applicable à la zone N du plan local d'urbanisme de la commune de Vascœuil n'emporte pas " suppression " de son droit de propriété. En particulier, ce règlement n'interdit pas au requérant de rendre habitable le four à chaux dont il est propriétaire, l'intéressé ayant la possibilité de solliciter un " changement de destination " s'agissant de cette construction.

22. Il suit de là que le moyen tiré de ce que la décision contestée méconnaîtrait les dispositions précitées du premier alinéa de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration doit être écarté.

23. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision implicite par laquelle la commune de Vascœuil a refusé d'abroger son plan local d'urbanisme. Il y a lieu, par voie de conséquence, de rejeter les conclusions de la requête présentées à fin d'injonction.

Sur les dépens :

24. La présente instance ne comprenant aucun dépens, les conclusions présentées à ce titre par la commune de Vascœuil ne peuvent, dès lors, qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Vascœuil, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à M. B la somme que celui-ci réclame au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de faire application de ces dispositions pour mettre à la charge de M. B une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Vascœuil au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : M. B versera à la commune de Vascœuil une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions de la commune de Vascœuil présentées au titre des dépens sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. D B et à la commune de Vascœuil.

Copie en sera adressée, pour information, à la communauté de communes de Lyons Andelle.

Délibéré après l'audience du 1er décembre 2022, à laquelle siégeaient :

- Mme Bailly, présidente,

- Mme C et Mme A, conseillères.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 décembre 2022.

La rapporteure,

D. CLa présidente,

P. BaillyLa greffière,

A. Hussein

La République mande et ordonne au préfet de l'Eure, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

ah