Tribunal Administratif de Rouen — Décision N° TA76-2100212

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 21 janvier 2021, 22 décembre 2021 et 28 mars 2022, la SA Lubrizol France, représentée par Me Labrousse, demande au tribunal :

1°) à titre principal, d'annuler :

- le chapitre 1.3 de l'annexe de l'arrêté du 18 novembre 2020 ;

- les articles 1.2.2 et 1.2.3 de l'annexe de cet arrêté en ce qu'ils imposent la recherche des paramètres suivants : les dioxines et furanes (PCDD/F), le phosphore, le soufre, l'amiante, l'arsenic, le cadmium, le chrome, le cuivre, le plomb, le nickel, l'antimoine, le phénol et les PCB ;

- l'article 1.2.1 de l'annexe de cet arrêté en ce qu'il prescrit la réalisation d'un " inventaire des pollutions existantes compte tenu, d'une part, du fond géochimique, et d'autre part, de la sensibilité du milieu (transferts possibles des polluants des sols vers les eaux souterraines et/ou des eaux souterraines vers l'air du sol) " ;

- l'article 1.2.2 de l'annexe de cet arrêté en ce qu'il prescrit la réalisation " de mesures des substances pertinentes susceptibles de caractériser une éventuelle pollution des sols compte tenu de l'activité, actuelle ou passée, de l'installation " ;

2°) à titre subsidiaire :

- d'annuler l'article 1.2.2 de l'annexe de cet arrêté en ce qu'il impose la recherche des paramètres retenus dans l'ensemble des échantillons prélevés ;

- de limiter à cinquante échantillons maximum la recherche des paramètres PFOA, PFOS, amiante, dioxines, furanes et des paramètres d'acceptation en installation de stockage de déchets inertes ;

- de limiter à dix échantillons maximum la recherche d'hydrocarbures totaux (coupes C4-C40) avec distinction des fractions aliphatiques et aromatiques ;

- d'annuler l'article 1.2.1 de l'annexe de cet arrêté en ce qu'il prescrit la réalisation d'un " inventaire des pollutions existantes compte tenu, d'une part, du fond géochimique, et d'autre part, de la sensibilité du milieu (transferts possibles des polluants des sols vers les eaux souterraines et/ou des eaux souterraines vers l'air du sol) " ;

- d'annuler l'article 1.2.2 de l'annexe de cet arrêté en ce qu'il prescrit la réalisation " de mesures des substances pertinentes susceptibles de caractériser une éventuelle pollution des sols compte tenu de l'activité, actuelle ou passée, de l'installation " ;

3°) à titre très subsidiaire, d'annuler l'arrêté du 18 novembre 2020.

Elle soutient que :

- l'arrêté attaqué est entaché d'un défaut et d'une insuffisance de motivation, tant en droit qu'en fait ;

- son annexe méconnaît le principe de finalité, dès lors que :

- son article 1.2.2 prescrit des mesures qui excèdent l'analyse des conséquences de l'incendie du 26 septembre 2019, ainsi que les compétences du préfet de la Seine-Maritime ;

- son chapitre 1.3 prescrit l'élaboration d'un plan de gestion alors que l'arrêté en cause a pour objet la réalisation d'un diagnostic qui, le cas échéant, démontrera la nécessité de l'élaboration d'un tel plan ;

- cet arrêté est illégal, dès lors qu'il est entaché d'une contradiction dans ses motifs en ce qu'il " vise à définir un cadre réglementaire à ces opérations de diagnostic " tout en préjugeant des résultats de ces opérations puisqu'il prévoit l'élaboration, au chapitre 1.3 de son annexe, d'un plan de gestion ;

- il est entaché d'une erreur de fait et d'une erreur de droit quant à la portée des prescriptions imposées, qui sont sans lien avec l'incendie du 26 septembre 2019 et vont au-delà des évaluation ou remèdes visés par l'article L. 512-20 du code de l'environnement, en particulier les articles 1.2.1, 1.2.2 et 1.2.3 de son annexe ;

- il est illégal, dès lors qu'il est en contradiction avec la méthodologie nationale de gestion des sites et sols pollués d'avril 2017 en ce que les prescriptions qu'il prévoit ne respectent pas le processus itératif imposé par cette méthodologie ;

- il a été pris en méconnaissance des principes de nécessité et de proportionnalité, dès lors que :

- la prescription de réalisation, en cours d'activité, d'un inventaire des pollutions existantes est infondée et n'est pas justifiée par l'incendie du 26 septembre 2019 ;

- les paramètres à analyser sont nombreux et majoritairement sans lien avec ce même incendie ; une analyse d'une sélection d'échantillons de sols aurait été suffisante ; l'analyse des paramètres d'acceptation en centre de traitement de déchets externe n'est pas justifiée ;

- les délais prescrits pour réaliser les prescriptions en cause sont insuffisants ;

- les prescriptions en cause ne respectent pas la méthodologie nationale de gestion des sites et sols pollués d'avril 2017 ;

- le coût de la mise en œuvre de ces prescriptions est disproportionné en ce qu'il s'élève à 2 900 000 euros ;

- il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 10 novembre 2021 et 11 mars 2022, le préfet de la Seine-Maritime conclut au rejet de la requête au motif que les moyens soulevés par la SA Lubrizol France ne sont pas fondés.

Par une lettre du 10 novembre 2022, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office.

Le 14 novembre 2022, la SA Lubrizol France a présenté une réponse à ce moyen susceptible d'être relevé d'office.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme C,

- les conclusions de M. Cotraud, rapporteur public,

- et les observations de Me Tarantino, substituant Me Labrousse, représentant la SA Lubrizol France, ainsi que celles de M. A, représentant le préfet de la Seine-Maritime.

Une note en délibéré, présentée par la SA Lubrizol France, a été enregistrée le 21 novembre 2022.

Considérant ce qui suit :

1. Dans la nuit du 25 au 26 septembre 2019, un incendie a détruit des entrepôts du site de la SASU NL Logistique, situé rue de Madagascar à Rouen, et une partie de la zone de stockage de l'usine chimique de la SA Lubrizol France, située 25 quai de France à Rouen. Cet incendie a notamment brûlé des produits se trouvant sur le site exploité par la SA Lubrizol France, soit 5 253 tonnes, ainsi que divers produits et marchandises sur le site exploité par la SASU NL Logistique, soit près de 10 000 tonnes au total, ce qui a donné lieu à un panache de fumée et des retombées de suie. Par un arrêté du 14 octobre 2019, modifié par un arrêté du lendemain, le préfet de la Seine-Maritime a prescrit diverses mesures d'urgence à la SA Lubrizol France, dont la définition de la signature chimique de l'incendie, la surveillance des eaux souterraines du site, la réalisation de prélèvements dans les sols et végétaux dans 215 communes de la Seine-Maritime, de l'Oise, de la Somme, de l'Aisne et du Nord, le suivi de la qualité de l'air par bio-indicateurs, la participation au suivi des eaux et de la biodiversité et la réalisation d'une " interprétation de l'état des milieux ". Par un arrêté du 28 octobre 2020, le préfet a prescrit à la SA Lubrizol France la réalisation d'une évaluation quantitative des risques sanitaires. Par un jugement nos 20000543, 2000545, 2001546, 2005239 du 28 janvier 2022, devenu définitif, le tribunal administratif de Rouen a décidé qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur les requêtes de la SA Lubrizol France tendant à l'annulation des arrêtés des 14 et 15 octobre 2019 et 28 octobre 2020. Afin de pérenniser la réouverture du site de l'usine chimique de la SA Lubrizol France, le préfet de la Seine-Maritime a décidé de la mise en œuvre d'opérations de démantèlement de la zone sinistrée. Par un arrêté du 20 février 2020, relatif à la première phase de ce démantèlement, il a imposé à la SA intéressée des prescriptions visant le démantèlement de cette zone. Par arrêtés des 12 juin 2020 et 10 juillet 2020, relatifs à la deuxième phase de ce démantèlement, il a imposé à cette même société des prescriptions visant les travaux de démantèlement et d'évacuation des déchets de cette même zone, devant être réalisées au plus tard le 26 septembre 2020. L'ensemble de ces prescriptions a été réalisé. Par un arrêté du 18 novembre 2020, relatif à la troisième phase du même démantèlement, le préfet de la Seine-Maritime a imposé à la SA Lubrizol France des prescriptions complémentaires visant le diagnostic de l'état des sols et des eaux souterraines au droit de la zone sinistrée par l'incendie du 26 septembre 2019 et la remise d'un plan de gestion. Par sa requête, la SA Lubrizol France demande l'annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d'annulation présentées à titre principal :

2. Aux termes de l'article L. 512-20 du code de l'environnement : " En vue de protéger les intérêts visés à l'article L. 511-1, le préfet peut prescrire la réalisation des évaluations et la mise en œuvre des remèdes que rendent nécessaires soit les conséquences d'un accident ou incident survenu dans l'installation, soit les conséquences entraînées par l'inobservation des conditions imposées en application du présent titre, soit tout autre danger ou inconvénient portant ou menaçant de porter atteinte aux intérêts précités. Ces mesures sont prescrites par des arrêtés pris, sauf cas d'urgence, après avis de la commission départementale consultative compétente. ".

3. En premier lieu, il est constant que l'arrêté en litige a pour objet, d'une part, la réalisation d'un " diagnostic de l'état des sols et des eaux souterraines au droit de la zone sinistrée par l'incendie du 26 septembre 2019 ", et, d'autre part, " la remise d'un plan de gestion ". En prévoyant, au chapitre 1.3 de l'annexe à cet arrêté, la remise d'un plan de gestion des pollutions de la zone sinistrée sous quatre mois, soit après la remise du rapport du diagnostic mentionné ci-dessus, devant être déposé sous trois mois, le préfet n'a pas méconnu la finalité de ce même arrêté. Par ailleurs, il est constant que les articles 1.2.1 et 1.2.2 de cette annexe prévoient, d'une part, la réalisation d'un " inventaire des pollutions existantes compte tenu, d'une part, du fond géochimique, et d'autre part, de la sensibilité du milieu (transferts possibles des polluants des sols vers les eaux souterraines et/ou des eaux souterraines vers l'air du sol) ". Il résulte de l'instruction que le diagnostic prescrit par l'arrêté du 18 novembre 2020 tend à rechercher si l'incendie de septembre 2019 a entraîné une pollution des sols et des eaux souterraines du site en cause par rapport à un état existant antérieurement à cet accident. Ainsi, en édictant ces prescriptions, le préfet n'a pas méconnu la finalité de l'arrêté attaqué. Enfin, il ne résulte aucunement de l'instruction que le préfet aurait, en édictant ces deux articles de l'annexe à l'arrêté en litige, méconnu l'étendue de sa compétence. Il suit de là que ce moyen doit être écarté.

4. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction qu'un plan de gestion est un " document d'orientation qui vise à étudier différents scénarios de gestion d'une pollution ", qui en cas de gestion d'une pollution accidentelle, s'inscrit dans une " logique de réparation () en vue de remettre les milieux dans un état antérieur à l'accident ". La seule circonstance que l'arrêté en litige a pour objet de prescrire, d'une part, l'élaboration et la remise, sous trois mois, d'un rapport de diagnostic de l'état des sols et des eaux souterraines au droit de la zone sinistrée par l'incendie du 26 septembre 2019, et, d'autre part, la remise, sous quatre mois, d'un plan de gestion des pollutions de la zone sinistrée, qui ne préjuge au demeurant pas des résultats du diagnostic mentionné ci-dessus, n'est pas de nature à entacher d'illégalité cet arrêté, et en particulier le chapitre 1.3 de son annexe.

5. En troisième lieu, la méthodologie nationale de gestion des sites et sols pollués en date d'avril 2017, qui consiste en " un état de l'art consolidé dans le domaine des sols pollués " d'après la note du 19 avril 2019 relative aux sites et sols pollués - Mise à jour des textes méthodologiques de gestion des sites et sols pollués de 2007, ne revêt aucun caractère normatif. Au demeurant, au vu des arrêtés des 14 et 15 octobre 2019 et du 28 octobre 2020 du préfet de la Seine-Maritime, l'arrêté en litige s'insère dans la démarche itérative, progressive et globale prévue par la méthodologie mentionnée ci-dessus et appliquée par le préfet, la démarche dont se prévaut la société requérante n'étant, quant à elle, prévue par aucun texte. Le moyen tiré de ce que les prescriptions prévues par l'arrêté en litige seraient en contradiction avec cette méthodologie doit, dès lors, et en tout état de cause, être écarté comme inopérant.

6. En quatrième lieu, l'arrêté contesté prescrit, en son article 1.2.1, la réalisation d'un " inventaire des pollutions existantes ", en son article 1.2.2, que " les échantillons de sol font également l'objet de mesures des substances pertinentes susceptibles de caractériser une éventuelle pollution des sols compte tenu de l'activité, actuelle ou passée, de l'installation ", et en son article 1.2.3, l'élaboration d'un document incluant " un point sur l'état des anciens piézomètres déjà en place dans l'enceinte de l'établissement de l'exploitant et à proximité immédiate de la zone sinistrée sur le site ". Par ailleurs, il prescrit l'analyse des sols, gaz de sol et eaux souterraines au droit de la zone sinistrée sur divers paramètres.

7. Pour justifier l'ensemble des analyses prescrites, le préfet fait valoir que si pour certaines substances dont l'analyse est prescrite, il existe des précédents historiques, il est nécessaire de vérifier que l'incendie n'a apporté aucun impact significatif sur ces paramètres. Dans ces conditions, les prescriptions précitées prévues par l'articles 1.2.1, 1.2.2 et 1.2.3 de l'annexe à l'arrêté en litige doivent être regardées comme prescrivant " la réalisation des évaluations () que rendent nécessaires () les conséquences d'un accident ou incident survenu dans l'installation ". Cette branche du moyen doit, dès lors, être écartée.

8. Il est constant que la recherche des paramètres " pH ", " hydrocarbures totaux ", " somme des hydrocarbures aromatiques ", " hydrocarbures aliphatiques volatils ", " BTEX ", " cobalt ", " mercure ", " zinc ", " somme des composés aromatiques volatils ", " triméthylbenzène ", " PFOA ", " PFOS " et " l'ensemble des paramètres mesurés pour la caractérisation des terres en déchets inertes " est nécessaire pour l'analyse des sols et gaz de sol au droit de la zone sinistrée. Il en va de même de la recherche des paramètres " indices organoleptiques ", " niveau piézométrique ", " température, conductivité électrique, pH et potentiel redox ", deux " indices hydrocarbures ", " HAP ", " somme des composés aromatiques volatils ", " BTEX ", " cobalt ", " mercure ", " zinc ", " triméthylbenzène ", " PFOA ", " PFOS ", s'agissant de l'analyse de la qualité des eaux souterraines au droit de cette zone.

9. Si le paramètre " PCB " n'a pas été détecté dans les " eaux incendie ", il résulte toutefois de l'instruction que ce paramètre a été détecté dans le milieu des sédiments de la darse au bois, soit " le lieu de déversement en Seine des eaux d'extinction ". Par ailleurs, le préfet fait valoir sans être sérieusement contesté que les paramètres " PFOS " et " PFOA " étaient présents dans certains des émulseurs ayant servi à éteindre l'incendie du septembre 2019. Enfin, il résulte de l'instruction que les paramètre " phénol ", " phosphore ", " soufre " et " dioxines " ont été détectés dans les échantillons d'analyse des " eaux incendies ".

10. Il suit de là que la recherche de l'ensemble de ces paramètres était rendue nécessaire pour apprécier les conséquences de l'incendie de septembre 2019.

11. En revanche, il résulte de l'instruction, et en particulier du rapport du 8 septembre 2020, que certaines des substances mentionnées aux articles 1.2.2 et 1.2.3 de l'annexe de l'arrêté en litige n'ont pas été détectées dans les échantillons d'analyse des " eaux incendie ", soit les paramètres " antimoine ", " arsenic ", " cadmium ", " chrome ", " cuivre ", " nickel ", " plomb " et " amiante ". Dans ces conditions, la recherche de ces paramètres ne peut être regardée comme rendue nécessaire par les conséquences de l'incendie de septembre 2019, au sens et pour l'application des dispositions précitées de l'article L. 512-20 du code de l'environnement.

12. Par ailleurs, il ne résulte pas de l'instruction que les délais imposés à la société requérante pour réaliser les prescriptions décrites à l'annexe de l'arrêté en litige seraient disproportionnés. Il ne résulte en particulier pas de l'instruction que les bureaux d'études en charge des prélèvements seraient particulièrement engorgés, que les analyses prescrites seraient d'une spécificité telle que des délais supérieurs auraient dû être accordés ou que la situation sanitaire d'alors aurait empêché la réalisation des prescriptions en cause dans les délais impartis. Au demeurant, la société requérante, qui n'a pas sollicité de délai plus long auprès du préfet, a remis à ce dernier le diagnostic et le plan de gestion prescrits par l'arrêté contesté dans les délais qui lui avaient été impartis.

13. Enfin, si la société requérante soutient que la mise en œuvre des mesures prescrites par l'arrêté en litige lui occasionnerait un coût financier de 2 900 000 euros, elle ne l'établit toutefois pas par les seules pièces qu'elle produit.

14. En dernier lieu, eu égard aux éléments soulevés au soutien de ce moyen, qui ne relève pas du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation invoqué par la société requérante, le moyen tiré de ce que l'arrêté en litige serait entaché d'une telle erreur manifeste d'appréciation doit nécessairement être écarté, sous réserve de ce qui a été dit au point 11 du présent jugement.

15. Eu égard à ce qui précède, la SA Lubrizol France est fondée à demander l'annulation de l'arrêté contesté en tant qu'il prévoit, aux articles 1.2.2 et 1.2.3 de son annexe, la recherche des paramètres " antimoine ", " arsenic ", " cadmium ", " chrome ", " cuivre ", " nickel ", " plomb " et " amiante ".

Sur les conclusions à fin d'annulation présentées à titre subsidiaire :

16. Pour les mêmes motifs que ceux développés aux points 3 à 15, les moyens tirés de ce que l'arrêté en litige méconnaîtrait le principe de finalité, serait entaché d'une contradiction dans ses motifs, d'une erreur de fait et d'une erreur de droit, serait en contradiction avec la méthodologie nationale de gestion des sites et sols pollués d'avril 2017, aurait été pris en méconnaissance des principes de nécessité et de proportionnalité et serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation doivent être écartés, sous réserve de ce qui a été dit au point 11 du présent jugement.

Sur les conclusions à fin d'annulation présentées à titre très subsidiaire :

17. En l'espèce, l'arrêté contesté fait état des considérations de fait sur lesquelles il se fonde. Toutefois, en se bornant à viser, notamment, le code de l'environnement, sans préciser quel article de ce code fonde les mesures prescrites, l'arrêté en litige ne peut être regardé comme énonçant l'ensemble des considérations de droit sur lesquelles il se fonde, la SA Lubrizol France soutenant sans être sérieusement contestée ne pas avoir été mise à même de déterminer le fondement textuel de cet arrêté. Le moyen tiré de l'insuffisante motivation en droit de la décision en litige doit, dans ces conditions, être accueilli.

18. Il résulte de tout ce qui précède que la SA Lubrizol France est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 18 novembre 2020 du préfet de la Seine-Maritime lui imposant des prescriptions complémentaires visant le diagnostic de l'état des sols et des eaux souterraines au droit de la zone sinistrée par l'incendie du 26 septembre 2019 et la remise d'un plan de gestion.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 18 novembre 2020 du préfet de la Seine-Maritime est annulé.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SA Lubrizol France et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée, pour information, au préfet de la Seine-Maritime.

Délibéré après l'audience du 17 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

- Mme Bailly, présidente,

- Mme C et Mme B, conseillères.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 décembre 2022.

La rapporteure,

D. CLa présidente,

P. BaillyLa greffière,

A. Hussein

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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