Tribunal Administratif de Rouen — Décision N° TA76-2100999

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 17 mars 2021 et 8 juin 2021, la SAS TDF, représentée par Me Bon-Julien, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision du 22 octobre 2020 par laquelle le maire de la commune de Muids lui a demandé des pièces complémentaires ;

2°) d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Muids a rejeté son recours gracieux et sa demande de délivrance d'un certificat de non-opposition tacite ;

3°) d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Muids a rejeté sa déclaration préalable, en l'absence de production des pièces demandées dans le courrier du 22 octobre 2020 ;

4°) d'enjoindre au maire de la commune de Muids de lui délivrer un certificat de non-opposition tacite à déclaration préalable dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Muids la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le courrier du 22 octobre 2020 doit être regardé comme portant retrait de la décision implicite de non-opposition à déclaration préalable née le 24 octobre 2020 du silence gardé pendant un mois par le maire de la commune de Muids sur sa demande ;

- la décision du 22 octobre 2020 et la décision implicite de rejet de son recours gracieux sont illégales dès lors qu'elles n'ont pas été précédées d'une procédure contradictoire, en méconnaissance des dispositions des articles L. 121-1 et L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- elles sont entachées d'une erreur de droit au regard de l'article 222 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 dès lors que le maire ne pouvait procéder au retrait de la décision implicite de non-opposition à déclaration préalable dont elle bénéficiait ;

- à titre subsidiaire, les deux motifs qui fondent la décision du 22 octobre 2020 sont entachés d'erreur d'appréciation dès lors, d'une part, que le délai d'instruction de sa demande ne pouvait être prolongé, le projet en cause ne se situant pas dans les abords d'un monument historique, et, d'autre part, que le dossier de déclaration préalable était complet dès le 24 septembre 2020 ;

- la décision de refus implicite de délivrance d'un certificat de non-opposition à déclaration préalable est entachée d'illégalité par voie de conséquence de l'illégalité de la décision du 22 octobre 2020 ;

- la décision de rejet tacite de déclaration préalable, en l'absence de communication des pièces demandées dans un délai de trois mois à compter du 27 octobre 2020, est entachée d'illégalité par voie de conséquence de l'illégalité de la décision du 22 octobre 2020.

Par un mémoire en défense enregistré le 7 mai 2021, la commune de Muids, représentée par Me Baron, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SAS TDF la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés ;

- la décision contestée aurait pu être fondée sur la circonstance que la demande en cause devait faire l'objet non pas d'une déclaration préalable mais d'un permis de construire.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B,

- les conclusions de M. Cotraud, rapporteur public,

- et les observations de Me André, représentant la commune de Muids.

Considérant ce qui suit :

1. Le 24 septembre 2020, la SAS TDF a déposé auprès des services de la commune de Muids un dossier de déclaration préalable n° DP27422 20 00020 en vue de la réalisation d'un pylône d'une hauteur de 30 mètres, de l'installation, sur ce pylône, de trois antennes, de la réalisation d'une dalle technique béton au niveau du sol, de baies techniques, d'une clôture et d'une haie de plantations, sur une parcelle cadastrée section C n° 34, située chemin de Daubeuf. Par un courrier du 22 octobre 2020, notifié le 27 du même mois, le maire de la commune de Muids a informé la SAS TDF de la prorogation des délais d'instruction de son dossier de déclaration préalable dès lors, d'une part, que le projet étant situé aux abords d'un monument historique, la consultation de l'architecte des Bâtiments de France était nécessaire au regard de l'article R. 423-24 du code de l'urbanisme, ce qui portait à deux mois le délai d'instruction, et d'autre part, qu'elle devait compléter le dossier dans le délai de trois mois au terme duquel, à défaut de produire les pièces demandées, sa demande serait tacitement rejetée. Par courrier du 17 novembre 2020, notifié le 20 du même mois, la SAS TDF a informé le maire qu'à défaut de lui avoir notifié le courrier du 22 octobre 2020 dans le délai d'instruction d'un mois de sa demande déposée le 24 septembre 2020, elle estimait être titulaire d'une non-opposition tacite qui n'avait pu être légalement retirée et pour laquelle elle sollicitait la délivrance d'un certificat de non-opposition. A défaut de réponse dans le délai de deux mois, la SAS TDF a considéré que le maire de la commune de Muids avait rejeté son recours gracieux et sa demande de lui délivrer le certificat sollicité.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la nature des décisions en litige :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 421-1 du code de l'urbanisme : " Les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire, à l'exception : / () b) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-9 à R. 421-12 qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable ". L'article R. 421-9 de ce code dispose que : " En dehors du périmètre des sites patrimoniaux remarquables, des abords des monuments historiques et des sites classés ou en instance de classement, les constructions nouvelles suivantes doivent être précédées d'une déclaration préalable, à l'exception des cas mentionnés à la sous-section 2 ci-dessus : / () j) Les antennes-relais de radiotéléphonie mobile et leurs systèmes d'accroche, quelle que soit leur hauteur, et les locaux ou installations techniques nécessaires à leur fonctionnement dès lors que ces locaux ou installations techniques ont une surface de plancher et une emprise au sol supérieures à 5 m2 et inférieures ou égales à 20 m2. ".

3. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, et notamment des plans produits par la SAS TDF, que le projet en cause se situe en dehors du périmètre des sites patrimoniaux remarquables, des abords des monuments historiques et des sites classés ou en instance de classement. Il ressort également des pièces du dossier, et notamment du dossier de déclaration préalable et des plans annexés, que la surface de plancher et l'emprise au sol du projet en cause s'élèvent respectivement à 1,80 mètres et à 5,55 m². Dans ces conditions, en application des dispositions précitées du code de l'urbanisme, et contrairement à ce que fait valoir la commune de Muids à l'appui de sa demande de substitution de motifs, à laquelle il n'y a ainsi pas lieu de faire droit, le projet en cause devait uniquement être précédé d'une déclaration préalable et non faire l'objet d'un permis de construire.

4. En second lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 423-18 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction est déterminé dans les conditions suivantes : / a) Un délai de droit commun est défini par la sous-section 2 ci-dessous. En application de l'article R. 423-4, il est porté à la connaissance du demandeur par le récépissé ; / b) Le délai de droit commun est modifié dans les cas prévus par le paragraphe 1 de la sous-section 3 ci-dessous. La modification est notifiée au demandeur dans le mois qui suit le dépôt de la demande ; / c) Le délai fixé en application des a ou b est prolongé dans les cas prévus par le paragraphe 2 de la sous-section 3 ci-dessous, pour prendre en compte des obligations de procédure qui ne peuvent être connues dans le mois qui suit le dépôt de la demande. ". Aux termes de l'article R. 423-23 de ce code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; () " et aux termes de l'article R. 423-24 du même code : " Le délai d'instruction de droit commun prévu par l'article R. 423-23 est majoré d'un mois : / () c) Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques ; () ". Enfin, aux termes de l'article R. 424-1 de ce code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; () ".

5. D'autre part, aux termes de l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. ". Aux termes de l'article R. 423-22 de ce code : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41. ". Enfin, aux termes de l'article R. 423-38 du même code, dans sa version alors en vigueur : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception (), indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. " et aux termes de l'article R. 423-41 du même code : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R*423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R*423-23 à R*423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R*423-42 à R*423-49. ".

6. Il résulte de ces dispositions combinées que le délai d'instruction de droit commun d'une déclaration préalable de travaux est d'un mois à compter de son dépôt en mairie et de deux mois si le projet est situé " dans les abords des monuments historiques ". Au terme de chacun de ces délais et selon le cas, naît une décision implicite de non-opposition, en l'absence d'une part de demande de production de pièce manquante dans le délai d'un mois à compter de ce dépôt et d'autre part de décision expresse.

7. Il est constant que la SAS TDF a déposé une déclaration préalable de travaux le 24 septembre 2020. Il ressort des pièces du dossier, ainsi qu'il a été dit au point 3, que le projet n'est pas situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, et qu'il est situé en particulier en dehors des deux cercles de protection de 500 mètres délimités par servitudes annexées au plan local d'urbanisme de la commune de Muids, autour des moulins de Muids inscrits le 26 janvier 1995 et de l'église Saint Hilaire inscrite le 2 février 2009. Dans ces conditions, en application des dispositions combinées des articles du code de l'urbanisme cités aux points 4 et 5 du présent jugement, une décision implicite de non-opposition est intervenue au terme d'un délai d'un mois à compter du 24 septembre 2020, soit le 24 octobre 2020. Il suit de là que le courrier du 22 octobre 2020, notifié seulement le 27 octobre suivant, par lequel le maire de la commune de Muids a informé la SAS TDF de la prolongation du délai d'instruction et sollicité la production de pièces manquantes au dossier de déclaration préalable doit être regardé comme révélant l'existence d'une décision de retrait de la décision implicite de non-opposition à déclaration préalable intervenue le 24 octobre 2020.

8. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la SAS TDF doivent être regardées comme dirigées contre la décision révélée par le courrier du 22 octobre 2020, portant retrait de la décision implicite de non-opposition à déclaration préalable intervenue le 24 octobre 2020, ensemble la décision implicite de rejet du recours gracieux formé le 17 novembre 2020 par la SAS TDF à l'encontre de cette décision ainsi que contre la décision implicite de rejet de lui délivrer, à la suite de sa demande du 17 novembre 2020, un certificat de non-opposition tacite à déclaration préalable. Enfin, au vu de ce qui précède, aucune décision n'est intervenue à l'expiration du délai de trois mois à compter de la réception de la demande de pièces complémentaires.

En ce qui concerne la légalité du retrait de la décision tacite de non opposition :

9. En premier lieu, aux termes de l'article 222 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " A titre expérimental, par dérogation à l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme et jusqu'au 31 décembre 2022, les décisions d'urbanisme autorisant ou ne s'opposant pas à l'implantation d'antennes de radiotéléphonie mobile avec leurs systèmes d'accroche et leurs locaux et installations techniques ne peuvent pas être retirées. / Cette disposition est applicable aux décisions d'urbanisme prises à compter du trentième jour suivant la publication de la présente loi. () ".

10. Eu égard à ce qui a été dit au point 7 du présent jugement, le maire de la commune de Muids a méconnu les dispositions précitées de l'article 222 de la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique en procédant au retrait de la décision implicite de non-opposition à déclaration préalable. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit doit être accueilli.

11. En second lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. " et aux termes de l'article L. 122-1 de ce code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. () ". Enfin, aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; () ".

12. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

13. Il résulte de ce qui a été dit au point 7 du présent jugement que la décision contestée constitue une décision de retrait d'une décision créatrice de droit. En application des dispositions combinées précitées des articles L. 121-1 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, cette décision figure au nombre des actes devant être motivés et faisant l'objet d'une procédure contradictoire. En l'espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que la SAS TDF a été mise en mesure de présenter des observations préalablement à l'édiction de la décision attaquée, la société intéressée ayant ainsi été privée d'une garantie. En tout état de cause, la décision contestée ne pouvait légalement intervenir, conformément à ce qui a été dit au point 10 du présent jugement.

14. Aucun autre moyen n'est de nature à justifier, en application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, l'annulation de la décision contestée.

15. Il résulte de ce qui précède que la SAS TDF est fondée à demander l'annulation de la décision révélée par le courrier du 22 octobre 2020 par laquelle le maire de la commune de Muids a procédé au retrait de la décision implicite de non-opposition à déclaration préalable, ensemble l'annulation de la décision de rejet du recours gracieux formé à l'encontre de cette décision.

En ce qui concerne la légalité de la décision implicite de refus de délivrance d'un certificat de non-opposition tacite à déclaration préalable :

16. Aux termes de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme : " En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit. / Ce certificat mentionne la date d'affichage en mairie ou la date de publication par voie électronique de l'avis de dépôt prévu à l'article R. * 423-6. / En cas de permis tacite, ce certificat indique la date à laquelle le dossier a été transmis au préfet ou à son délégué dans les conditions définies aux articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales. ".

17. Compte tenu de ce qui précède, le moyen tiré de ce que la décision implicite de refus de délivrance d'un certificat de non-opposition tacite à déclaration préalable est illégale en raison de l'illégalité de la décision de retrait révélée par le courrier du 22 octobre 2020 doit être accueilli.

18. Il résulte de ce qui précède que la SAS TDF est fondée à demander l'annulation de la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Muids a refusé de lui délivrer un certificat de non-opposition tacite à déclaration préalable s'agissant du projet en litige.

19. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS TDF est fondée à demander l'annulation de la décision révélée par le courrier 22 octobre 2020 portant retrait de la décision implicite de non-opposition à déclaration préalable intervenue le 24 octobre 2020, ensemble la décision implicite de rejet du recours gracieux formé le 17 novembre 2020 ainsi que l'annulation de la décision implicite de rejet de lui délivrer, à la suite de sa demande du 17 novembre 2020, un certificat de non-opposition tacite à déclaration préalable. En revanche, les conclusions à fin d'annulation de la décision qui serait née à l'expiration du délai de trois mois à compter de la réception de la demande de pièces complémentaires ne peuvent qu'être rejetées, cette décision n'étant jamais intervenue, ainsi que cela a été dit précédemment.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

20. Le présent jugement implique nécessairement qu'il soit enjoint au maire de la commune de Muids de délivrer à la SAS TDF un certificat de non-opposition tacite à la déclaration préalable. Un délai de quinze jours est imparti au maire de la commune de Muids à cette fin, sans qu'il y ait lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SAS TDF, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Muids demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Muids la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la SAS TDF et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision implicite, révélée par le courrier du 22 octobre 2020, par laquelle le maire de la commune de Muids a retiré la décision implicite de non-opposition à la déclaration préalable déposée le 24 septembre 2020 par la SAS TDF, ensemble la décision de rejet du recours gracieux de cette société, sont annulées.

Article 2 : La décision implicite par laquelle le maire de la commune de Muids a refusé de délivrer à la SAS TDF un certificat de non-opposition tacite à déclaration préalable est annulée.

Article 3 : Il est enjoint au maire de la commune de Muids de délivrer à la SAS TDF un certificat de non-opposition tacite à la déclaration préalable, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du présent jugement.

Article 4 : La commune de Muids versera à la SAS TDF une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 6 : Les conclusions présentées par la commune de Muids sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 7 : Le présent jugement sera notifié à la SAS TDF et à la commune de Muids.

Délibéré après l'audience du 20 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

- Mme Bailly, présidente,

- Mme B et Mme A, conseillères.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 novembre 2022.

La rapporteure,

D. BLa présidente,

P. BaillyLa greffière,

A. Hussein

La République mande et ordonne au préfet de l'Eure, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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