Tribunal Administratif de Rouen — Décision N° TA76-2101125

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 23 mars 2021 et 25 octobre 2021, la société SAS Cellnex France, représentée par Me Bon-Julien demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 30 septembre 2020 par lequel le maire de la commune de Canteleu s'est opposé à sa déclaration préalable n° DP 076 157 20 0059 en vue de l'installation d'antennes de téléphonie mobile sur un immeuble situé 20 rue Charles Gounod, ensemble la décision rejetant son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de Canteleu, à titre principal, de lui délivrer un certificat de non-opposition tacite à sa déclaration préalable dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir ; à titre subsidiaire, de prendre un arrêté de non-opposition à sa déclaration préalable, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Canteleu une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté attaqué est illégal en ce qu'il procède au retrait d'une décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable intervenue le 3 octobre 2020 et méconnait ainsi les dispositions de l'article 222 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ;

- l'arrêté attaqué est entaché d'un vice de procédure tiré du non-respect du principe du contradictoire ;

- l'arrêté attaqué est entaché d'une erreur de droit tirée de ce que l'article 1.2 de la section 5 du livre 1 des dispositions communes du règlement du plan local d'urbanisme de Rouen Normandie a été pris par une autorité incompétente et sans justifier de l'application du principe de précaution.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 août 2021, la commune de Canteleu, représentée par Me Sarfati, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société Cellnex France au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés et présente des motifs qu'elle souhaite substituer au motif de la décision attaquée.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la charte de l'environnement,

- le code de l'urbanisme,

- le code des relations entre le public et l'administration,

- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018,

- le décret n°2002-775 du 3 mai 2002,

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Cotraud, rapporteur public,

- et les observations de Me Garceries, substituant Me Sarfati, représentant la commune de Canteleu.

Considérant ce qui suit :

1. Le 3 septembre 2020, la société SAS Cellnex France a déposé un dossier de déclaration préalable de travaux n° DP 076 157 20 00059 en vue de l'installation de trois antennes de téléphonie mobiles supplémentaires sur le toit d'immeuble situé sur la parcelle cadastrée section AO n°0264 au 20 rue Charles Gounod sur le territoire de la commune de Canteleu. Par un arrêté du 30 septembre 2020, le maire de la commune de Canteleu s'est opposé à cette déclaration préalable. Par la présente requête, la société Cellnex France demande l'annulation pour excès de pouvoir de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, d'une part, l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; () " Aux termes de l'article R. 424-1 de ce code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; () " Aux termes de l'article R. 423-19 du même code : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. " Enfin, aux termes de l'article R. 423-22 du même code : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41. ".

3. D'autre part, aux termes de l'article 222 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite loi ELAN : " A titre expérimental, par dérogation à l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme et jusqu'au 31 décembre 2022, les décisions d'urbanisme autorisant ou ne s'opposant pas à l'implantation d'antennes de radiotéléphonie mobile avec leurs systèmes d'accroche et leurs locaux et installations techniques ne peuvent pas être retirées. / Cette disposition est applicable aux décisions d'urbanisme prises à compter du trentième jour suivant la publication de la présente loi. () ".

4. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des mentions de l'arrêté attaqué, de la fiche de suivi de l'administration et du tampon encreur sur la première page du dossier de déclaration que la société Cellnex France a déposé une déclaration préalable de travaux le 3 septembre 2020. Il n'est pas contesté que le dossier de déclaration remis en mairie le 3 septembre 2020 était complet. Le délai prévu à l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme a ainsi commencé à courir à compter de cette date. A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'un mois, la société Cellnex France était titulaire d'une décision de non-opposition tacite à la déclaration préalable le 3 octobre 2020. Si le maire de la commune de Canteleu s'est opposé à la déclaration préalable de travaux par l'arrêté attaqué en date du 30 septembre 2020, cet arrêté n'a cependant été notifié à la société requérante que le 6 octobre 2020. Le délai de remise du courrier par la poste est sans incidence sur la date d'entrée en vigueur de la décision du 30 septembre 2020 à la date de sa notification le 6 octobre 2020. Dès lors, l'arrêté attaqué doit être regardé comme portant retrait de la décision tacite du 3 octobre 2020. Dans ces conditions, le maire de la commune a méconnu les dispositions précitées de l'article 222 de la loi ELAN en retirant la décision tacite du 3 septembre 2020 de non-opposition à la déclaration préalable en vue de l'implantation de trois nouvelles antennes de téléphonie mobile. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit doit être accueilli.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. " aux termes de l'article L.122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. " Et aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; ".

6. Il résulte de ce qui a été dit au point 4 que l'arrêté attaqué constitue une décision de retrait d'une décision créatrice de droit et figure ainsi au nombre des actes devant être motivés et faisant l'objet d'une procédure contradictoire en application des articles L. 211-2 et L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la société Cellnex France ait été mise en mesure de présenter ses observations préalables à l'édiction de la décision attaquée, ce qui constitue, pour l'intéressée, une garantie. En tout état de cause, la décision de retrait du 30 septembre 2020 ne pouvait légalement intervenir, conformément à ce qui a été dit au point 4 du présent jugement. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure doit également être accueilli.

7. En troisième et dernier lieu, aux termes de l'article 1.2 de la section 5 du livre 1 du règlement du PLU intercommunal de la métropole de Rouen Normandie : " Types d'activités, destinations et sous-destinations autorisés sous conditions / Au sein de l'ensemble des zones, l'implantation de nouvelles antennes relais est autorisée dans un périmètre de plus de 100 m autour des établissements sensibles existants (hôpitaux, maternités, établissements accueillant des enfants). ". Aux termes de l'article L. 600-12-1 du code de l'urbanisme : " L'annulation ou la déclaration d'illégalité () d'un plan local d'urbanisme, () sont par elles-mêmes sans incidence sur les décisions relatives à l'utilisation du sol ou à l'occupation des sols régies par le présent code, délivrées antérieurement à leur prononcé dès lors que ces annulations ou déclarations d'illégalité reposent sur un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet. / Le présent article n'est pas applicable aux décisions de refus de permis ou d'opposition à déclaration préalable. Pour ces décisions, l'annulation ou l'illégalité du document d'urbanisme leur ayant servi de fondement entraîne l'annulation de ladite décision. ".

8. S'il résulte des dispositions des articles L. 151-9 et L. 151-17 du code de l'urbanisme qu'un conseil municipal ou une assemblée délibérante d'un établissement public de coopération intercommunale est compétent, en fonction des circonstances locales, pour fixer les règles concernant la destination, la nature et l'implantation des constructions autorisées sur son territoire, parmi lesquelles figurent les antennes relais de téléphonie mobile et, s'il lui appartient de veiller au respect du principe de précaution découlant de l'article 5 de la Charte de l'environnement, ni ces dernières dispositions, ni celles du code de l'urbanisme ne permettent en revanche, indépendamment des procédures d'évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d'être mises en œuvre par les autres autorités publiques dans leur domaine de compétence, de faire légalement obstacle à l'implantation des antennes de téléphonie mobile à proximité de certains bâtiments en l'absence d'éléments circonstanciés faisant apparaître, en l'état des connaissances scientifiques, des risques, même incertains, de nature à justifier une telle exclusion.

9. Il ressort du tome 4 du rapport de présentation du plan local d'urbanisme intercommunal de la métropole de Rouen Normandie, dénommé " Justification des choix " que l'interdiction d'implanter de nouvelles antennes relais à moins de cent mètres des " établissements sensibles existants " vise à limiter l'exposition aux champs électromagnétiques des populations les plus sensibles, " en application de l'instruction ministérielle du 15 avril 2013 relative à l'urbanisme à proximité des lignes de transport d'électricité " laquelle, au demeurant, ne concerne que certaines " lignes de transport d'électricité " et non les antennes relais. Ces dispositions ont pu être régulièrement prises par la métropole dans l'usage de sa compétence en matière d'urbanisme. Toutefois, la commune de Canteleu n'invoque aucune circonstance locale particulière et ne fait état d'aucun élément circonstancié de nature à établir l'existence, en l'état des connaissances scientifiques, d'un risque pouvant résulter, pour le public, de son exposition aux champs électromagnétiques émis par les antennes relais de téléphonie mobile et justifiant que, indépendamment des procédures déjà évoquées d'évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d'être mises en œuvre, la métropole Rouen Normandie règlemente sur son territoire l'implantation de ces antennes dans les conditions rappelées au point 8. Dès lors, en l'absence de telles justifications circonstanciées, la société Cellnex France est fondée à soutenir que les dispositions de l'article 1.2 de la section 5 du livre 1 portant dispositions communes applicables à toutes les zones, du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal de la métropole Rouen Normandie, appliquées pour s'opposer à la déclaration préalable de travaux sont illégales. Le moyen tiré de l'exception d'illégalité, soulevé à titre subsidiaire, sera également accueilli. En application de l'article L. 600-12-1 du code de l'urbanisme, cette illégalité entraîne également l'annulation de la décision d'opposition à déclaration préalable attaquée.

10. Si la commune de Canteleu fait valoir qu'elle aurait pu fonder la décision attaquée sur d'autres motifs, il résulte de ce qui a été dit au point 4 que la décision attaquée doit être regardée comme une décision de retrait, qui ne pouvait légalement être prise, pour quelque motif que ce soit. Au demeurant, la commune de Canteleu se prévaut du principe de précaution et du principe de prévention sans apporter d'élements sur les particularités locales qui justifieraient l'application de ces principes. La commune ne peut non plus, en tout état de cause, se prévaloir des dispositions de l'article 5 du décret du 3 mai 2002 pris en application du 12° de l'article L. 32 du code des postes et télécommunications et relatif aux valeurs limites d'exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les équipements utilisés dans les réseaux de télécommunication ou par les installations radioélectriques, qui concernent les éléments à prendre en compte pour la constitution d'un dossier remis aux administrations et aux autorités affectataires des fréquences électroniques. Il n'y a, dès lors, pas lieu de procéder à la substitution de motifs demandée par la commune de Canteleu.

11. Il résulte de ce qui précède que la société Cellnex France est fondée à demander l'annulation de l'arrêté attaqué du 30 septembre 2020.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

12. Le présent jugement, qui prononce l'annulation de l'arrêté du 30 septembre 2020 par lequel le maire de la commune de Canteleu a retiré la décision de non-opposition tacite à la déclaration préalable de la société Cellnex France, implique nécessairement que le maire de la commune de Canteleu délivre à la société requérante un certificat de non-opposition tacite à la déclaration préalable. Il y a lieu, par suite, d'enjoindre au maire de la commune de Canteleu de délivrer ce certificat dans un délai de quinze jours à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais d'instance :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Cellnex France, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Canteleu demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Canteleu la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société Cellnex France et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du maire de la commune de Canteleu du 30 septembre 2020 portant opposition à la déclaration préalable déposée par la société Cellnex France en vue de l'installation d'antennes de téléphonie mobile sur un immeuble situé 20 rue Charles Gounod est annulé.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Canteleu de délivrer à la société Cellnex France un certificat de non-opposition tacite à la déclaration préalable, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Canteleu versera à la société Cellnex France la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Canteleu sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société SAS Cellnex France et à la commune de Canteleu.

Délibéré après l'audience du 8 septembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Bailly, présidente,

Mme B, et Mme A, conseillères,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 septembre 2022 .

La rapporteure,

B. A

La présidente,

P. Bailly La greffière,

A. Hussein

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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