Tribunal Administratif de Rouen — Décision N° TA76-2102289

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 14 juin 2021 et 16 février 2023, Mme E C et Mme D B, représentées par Me Doitrand, demandent au tribunal :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 12 avril 2021 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Inter-Caux-Vexin a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal sectoriel du territoire du " Plateau de Caux Martainville ", en tant qu'elle classe en zone A la parcelle cadastrée section AE n°49 et la moitié sud de la parcelle cadastrée section AE n°46, qu'elle institue un emplacement réservé sur les parcelles cadastrées AE n°46, 47 et 49 et qu'elle identifie une haie à protéger sur la parcelle cadastrée section AE n°46 ;

2°) d'enjoindre à la communauté de communes Inter-Caux-Vexin de mettre en œuvre une procédure de modification du plan local d'urbanisme pour lever ces classements dans un délai de six mois à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 50 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de communauté de communes Inter-Caux-Vexin une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que :

- elles ont intérêt à agir pour contester la délibération attaquée ;

- la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure tiré de l'insuffisance du rapport et des conclusions de la commission d'enquête en méconnaissance de l'article R 123-19 du code de l'environnement ;

- elle est entachée d'un vice de procédure dès lors que des modifications ont été apportées au projet de plan local d'urbanisme après l'enquête publique ;

- elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation dans le classement des parcelles dont elles sont propriétaires ;

- elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation dans la détermination d'un emplacement réservé MR-3 ;

- elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation dans l'identification d'un élément d'ordre écologique ;

- elle est entachée de détournement de pouvoir.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 8 octobre 2021 et 18 mars 2023, la communauté de communes Inter-Caux-Vexin, représentée par Me Vincent, conclut, à titre principal, à l'irrecevabilité de la requête et à défaut à son rejet au fond, à titre subsidiaire, à ce que le tribunal sursoie à statuer en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme et à ce que soit mise à la charge des requérantes une somme de 3 000 euros au titre des frais de procédure.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable en raison du défaut d'intérêt à agir des requérantes ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Cotraud, rapporteur public,

- et les observations de Me Têtu, substituant Me Doitrand, représentant Mme C et Mme B, et de Me Vincent, représentant la communauté de communes Inter-Caux-Vexin.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 12 avril 2021, le conseil communautaire de la communauté de communes Inter-Caux-Vexin a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal sectoriel pour le " Plateau de Martainville ". Mme C et Mme B, propriétaires des parcelles cadastrées n°AE 46 et 49 au Mesnil-Raoul, demandent l'annulation pour excès de pouvoir de cette délibération, en tant qu'elle classe en zone A la parcelle cadastrée section AE n°49 et la moitié sud de la parcelle cadastrée section AE n°46, qu'elle institue un emplacement réservé sur les parcelles cadastrées AE n°46, 47 et 49 et qu'elle identifie une haie à protéger sur la parcelle cadastrée section AE n°46.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ". Et aux termes de l'article R 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public./ Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet.(). "

3. Il résulte des dispositions combinées des articles L. 123-15 et R. 123-19 du code de l'environnement que, si elles n'imposent pas au commissaire-enquêteur ou à la commission d'enquête de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

4. Il ressort des pièces du dossier, d'une part que le rapport de la commission d'enquête remis le 19 janvier 2021 recense et classe l'intégralité des contributions du public. Le rapport fait également état de la réponse apportée par le président de la communauté de communes Inter-Caux-Vexin et par la commission d'enquête sur l'objet des contributions. Il est constant que la commission d'enquête s'est prononcée en défaveur de la réponse du président de la communauté de communes Inter-Caux-Vexin pour une vingtaine d'observations. En outre, la commission s'est prononcée, selon son avis personnel, en tenant compte d'une analyse du projet et des contributions du public faisant ainsi usage de termes personnels, notamment le fait qu'elle " estime la demande légitime " ou qu'elle prenne " acte de la réponse " de la communauté de communes Inter-Caux-Vexin. D'autre part, les conclusions de la commission d'enquête, remises le 19 janvier 2021 dans un document distinct font mention de six recommandations de la commission d'enquête. La commission d'enquête a rendu un avis favorable sous quatre réserves expliquées dans les conclusions, notamment relatives aux réponses de la communauté de communes Inter-Caux-Vexin aux observations du public et à l'information du public. Ces conclusions font ainsi état de l'avis personnel de la commission ainsi que des raisons qui déterminent le sens de cet avis. Dans ces circonstances, ni le rapport, ni les conclusions de la commission d'enquête ne doivent être regardés comme insuffisants. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure et de la méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'environnement doit être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête publique, ce projet, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal. ". Et aux termes L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale et, le cas échéant, après que l'avis des communes sur le plan de secteur qui couvre leur territoire a été recueilli ; / 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ".

6. Il résulte des dispositions précitées du code de l'urbanisme que le projet de plan local d'urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

7. Si les requérantes soutiennent qu'elles n'ont pas pu vérifier, en l'absence de communication de la note de synthèse et de la notice technique ainsi que de publication du plan local d'urbanisme litigieux sur le site internet de géoportail.urbanisme.gouv.fr, l'ampleur des modifications apportées au plan local d'urbanisme à la suite de l'enquête publique, les intéressées n'avaient pas à être destinataires des notes et notices qu'elles invoquent. En ne développant pas la nature des modifications qu'elles entendraient contester et dès lors que le plan local d'urbanisme litigieux était librement accessible sur le site internet géoportail.urbanisme.gouv.fr à compter du 4 mai 2021, Mme C et Mme B n'établissent pas que les modifications auraient été de nature à remettre en cause l'économie générale du projet ni qu'elles ne procéderaient pas de l'enquête. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure en raison des modifications du plan local d'urbanisme postérieures à l'enquête publique ne peut qu'être écarté.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. " Aux termes l'article R. 151-23 du code de l'urbanisme : " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. ".

9. Il résulte de ces dispositions que le classement en zone agricole peut concerner des zones à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles, alors même qu'elles seraient desservies ou destinées à être desservies par des équipements publics et seraient situées à proximité immédiate de zones construites. L'appréciation à laquelle se livrent les auteurs du plan lorsqu'ils classent en zone agricole un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation, ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d'une erreur manifeste.

10. Par ailleurs, il résulte des articles L. 151-5, L. 151-9, R. 151-22 et R. 151-23 du code de l'urbanisme qu'une zone agricole, dite "zone A", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

11. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

12. Pour contester le classement en zone A des parcelles AE n°46 et 49, Mme C et Mme B soutiennent que ces parcelles, anciennement classées en zone U, ne sont le siège d'aucune activité agricole, sont à proximité du centre bourg de la commune et font le lien avec des parcelles classées Ub à proximité, notamment une parcelle visant à accueillir un lotissement.

13. En l'espèce, d'une part, si le plan d'aménagement et de développement durables arrêté par la communauté de communes Inter-Caux-Vexin se fixe pour objectif, notamment de " favoriser la densification urbaine ", il intègre également l'objectif de " promouvoir une gestion économique de l'espace, organisée à partir des centralités ". Il précise également qu'il se fixe comme objectif en ce qui concerne en particulier les abords des villages dont fait partie notamment la commune de Mesnil-Raoul, de veiller au maintien des potentiels d'évolution des exploitations agricoles. Il ressort notamment des cartographies annexées au plan d'aménagement et de développement durables qu'à proximité des parcelles des requérantes sont identifiées des zones relevant de ce dernier objectif.

14. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la parcelle A46 est scindée en deux, la partie nord longeant la voie publique et à proximité d'habitation est classée en zone Ub tandis que la partie sud est classée en zone A. La parcelle A49 est également classée en zone A dans le prolongement de la parcelle A46 en continuant de longer les champs voisins. Ces deux parcelles en ce qui concerne les parties classées en A, ne sont pas construites, ni entretenues. S'il est constant que les parcelles litigieuses sont situées à proximité immédiate de parcelles classées en zone Ub, dès lors qu'elles sont à environ 300 mètres du centre bourg du village, il ressort des pièces du dossier que la partie classée A de la parcelle A46 et la parcelle A49 sont aux abords immédiats d'un terrain dont l'activité agricole est avérée et qui longe les parcelles en litige sur leur limite séparative est.

15. Dans ces circonstances, le classement en zone A des parcelles dont Mme C et Mme B sont propriétaires ne saurait être regardé comme étant entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

16. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; () ". Pour apprécier la compatibilité d'un PLU avec un SCOT, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

17. Si les requérantes se prévalent du schéma de cohérence territoriale, en ne se plaçant pas à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert par la zone, elles n'assortissent pas leur moyen des précisions suffisantes pour en apprécier le bienfondé. Au demeurant, il ressort des pièces du dossier que comme l'a mentionné le préfet de la région Normandie saisi pour avis sur la compatibilité du plan local d'urbanisme au schéma de cohérence territoriale, dans son courrier du 3 septembre 2020, " il conviendrait d'être moins ambitieux quant au développement " de la commune de Mesnil-Raoul " qui ne dispose que d'une offre limitée de service et de commerces ". Les seules circonstances que ces parcelles soient situées à proximité de terrains sur lesquels ont été édifiées des constructions et sont raccordées aux réseaux publics ne sauraient, à elles seules, caractériser une absence de potentiel agronomique, biologique ou économique, au sens des dispositions précitées de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme. Il s'ensuit que c'est en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables et en tenant compte de la vocation du secteur en bordure duquel les parcelles litigieuses se situent que la communauté de communes Inter-Caux-Vexin a pris le parti d'urbanisme de ne pas permettre l'étalement de la zone urbaine contigüe aux parcelles litigieuses.

18. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; 2° Des emplacements réservés aux installations d'intérêt général à créer ou à modifier ;/ 3° Des emplacements réservés aux espaces verts à créer ou à modifier ou aux espaces nécessaires aux continuités écologiques ;"

19. Il ressort des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme prévoit un emplacement réservé " MR-3 " pour l'aménagement d'un cheminement doux d'une surface de 447m², situé notamment sur la parcelle A47 dont la commune de Mesnil-Raoul est propriétaire. Contrairement à ce que soutiennent les requérantes, ce chemin rural a vocation à être transformé en voie piétonne, sans passage d'automobile, et s'inscrit dans la création de " liaisons douces fonctionnelles et sécurisées " qui répondent à l'objectif n°2 du plan d'aménagement et de développement durables d'" améliorer les conditions de mobilités selon une organisation réaliste et plus efficace ". Il ne ressort pas des pièces du dossier que la surface de cet emplacement réservé serait disproportionnée à sa finalité de circulation piétonne. Dans ces circonstances, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dans l'identification d'un emplacement réservé doit être écarté.

20. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. () "

21. Il ressort des pièces du dossier et notamment des photographies et plans produits à l'instance qu'une haie de hautes tiges et volumineuse borde la limite séparative est des parcelles litigieuses. Si Mme C et Mme B soutiennent que cette haie n'est ni singulière ni remarquable, ces éléments ne constituent pas des conditions énoncées à l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme pour justifier l'identification de site et secteur à protéger. Dès lors que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme incite à identifier, selon les dispositions de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme, " les alignements boisés, les mares et les vergers " et en cohérence avec les objectifs du plan d'aménagement et de développement durables visant notamment à " valoriser les grands ensembles naturels et améliorer leur fonctionnalité ", la haie litigieuse pouvait être identifiée comme un élément d'ordre écologique à préserver. Le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dans cette identification doit être écarté.

22. En septième lieu, dès lors que Mme C et Mme B ne se prévalent que d'éléments concernant le maire de la commune de Mesnil-Raoul, qui n'est pas l'auteur de la décision attaquée, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi.

23. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, les conclusions présentées par Mme C et Mme B tendant à l'annulation de la délibération du 12 avril 2021 du conseil communautaire de la communauté de communes Inter-Caux-Vexin en tant qu'elle classe les parcelles AE 46 et AE 49 en zone A, identifie un emplacement réservé et identifie une haie à protéger doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, leurs conclusions présentées aux fins d'injonction et d'astreinte.

Sur les frais d'instance :

24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes Inter-Caux-Vexin, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme C et Mme B demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de Mme C et Mme B une somme globale de 1 000 euros au titre des frais exposés par la communauté de communes Inter-Caux-Vexin.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme C et Mme B est rejetée.

Article 2 : Mme C et Mme B verseront une somme globale de 1 000 euros à la communauté de communes Inter-Caux-Vexin en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme E C, première dénommée, en sa qualité de représentant unique des requérantes et à la communauté de communes Inter-Caux-Vexin.

Copie en sera adressée, pour information, à la commune du Mesnil-Raoul.

Délibéré après l'audience du 13 avril 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Bailly, présidente,

Mme F et Mme A, conseillères.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 mai 2023.

La rapporteure,

Signé :

B. A

La présidente,

Signé :

P. Bailly La greffière,

Signé :

A. Hussein

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

ah