Tribunal Administratif de Rouen — Décision N° TA76-2104756

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 9 décembre 2021, M. C B, représenté par Me Surlemont, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) à titre principal, d'annuler l'avis défavorable rendu le 13 octobre 2021 par le service central des courses et jeux du ministère de l'intérieur relatif à l'exploitation d'un point de vente de la Française des Jeux (FDJ) ;

2°) d'enjoindre à l'administration de réformer l'avis précité et d'émettre un avis favorable ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'avis est entaché d'une erreur de droit, ayant été adopté sur le fondement d'un texte abrogé ;

- il a été adopté à l'issue d'une procédure irrégulière, aucun accusé de réception de sa demande ne lui ayant été remis ;

- il n'est pas signé de son auteur ;

- il a été pris par une autorité incompétente ;

- il est insuffisamment motivé ;

- en l'absence d'avis rendu dans le délai de deux mois, celui-ci est réputé favorable ;

- l'avis défavorable procède d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense enregistré le 21 avril 2022, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête.

Le ministre de l'intérieur demande une substitution de base légale, les articles R. 322-22-1, R. 322-18-1 et R. 322-22-5 du code de la sécurité intérieure pouvant être substitués à l'article 27-1 du décret du 5 mai 1997 abrogé, et soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, par un courrier du 5 juin 2023, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions présentées par M. B tendant à ce que le tribunal " réforme " l'avis du 13 octobre 2021 et " émette " un avis favorable, dès lors qu'il n'appartient pas au juge de l'excès de pouvoir de se substituer à l'administration dans l'exercice des compétences qui lui sont dévolues par la loi.

Des observations ont été produites le 6 juin 2023, et communiquées, pour M. B, en réponse au moyen susceptible d'être relevé d'office.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la sécurité intérieure ;

- l'arrêté du 5 décembre 2017 fixant la liste des pièces à fournir pour les demandes d'autorisations d'exploiter des postes d'enregistrement de jeux de loterie, de jeux de pronostics sportifs et de paris hippiques

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Bouvet, premier conseiller ;

- les conclusions de Mme Cazcarra, rapporteure publique ;

- les observations de Me Surlemont, pour M. B.

Considérant ce qui suit :

1. M. C B a déposé, le 26 août 2021, une candidature aux fins d'obtenir une autorisation d'exploitation d'un poste d'enregistrement de jeux de loterie et de paris. Le 14 octobre 2021, M. B s'est vu notifier un avis défavorable en date du 13 octobre 2021 du chef du service central des courses et jeux. Le 18 octobre 2021, M. B a sollicité la communication des motifs de cet avis, lesquels lui ont été transmis le 9 novembre suivant. M. B demande, à titre principal, l'annulation de l'avis défavorable du 13 octobre 2021.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, si l'article 4 de l'arrêté du 5 décembre 2017 susvisé prévoit qu'un accusé de réception doit être remis à la réception d'un dossier de demande d'autorisation d'exploiter des postes d'enregistrement de jeux de loterie, de paris sportifs ou de paris hippiques, la carence de l'administration à y procéder, à la supposer établie, a eu pour seul effet de rendre les délais de recours inopposables au requérant. Une telle omission est, en tout état de cause, sans incidence sur la régularité de la procédure ayant abouti à l'émission de l'avis litigieux.

3. En deuxième lieu, si, aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci, et s'il n'est pas contesté que l'avis remis en mains-propres à M. B, le 14 octobre 2021, ne comportait pas la signature de son auteur, il ressort des pièces du dossier, en particulier de la copie de l'original de cet avis, que l'avis litigieux comporte bien la signature de M. Nicolas Rocher, commissaire de police du service central des courses et jeux. Le moyen tiré du défaut de signature de l'acte attaqué manque ainsi en fait.

4. En troisième lieu, M. Nicolas Rocher, signataire de l'avis contesté, disposait, en vertu d'une décision n°INTC2123321S du 26 juillet 2021 publiée au Journal Officiel du 29 juillet 2021, et accessible tant au juge qu'aux parties, d'une délégation du directeur central de la police judiciaire, M. D A, aux fins de signer l'avis litigieux. Le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'acte attaqué manque en fait.

5. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 322-18-1 du code de la sécurité intérieure : " Lorsque la société La Française des jeux autorise des personnes privées à exploiter un poste d'enregistrement de jeux de loterie, son autorisation est accordée après avis conforme du ministre de l'intérieur émis en considération des enjeux mentionnés à l'article L. 320-2. () L'avis défavorable du ministre de l'intérieur est notifié à la société et à la personne qui a demandé l'autorisation. Cette personne peut en demander les motifs au ministre. () ".

6. Il résulte de ces dispositions que l'avis rendu par le ministre de l'intérieur n'a pas à être motivé. Dès lors, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'avis en litige doit être écarté, le requérant ayant, en outre, obtenu, la communication des éléments factuels venant au soutien de l'avis attaqué à la suite de sa demande de communication des motifs rappelée au point n°1.

7. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 322-18-1 du code de la sécurité intérieure : " Lorsque la société La Française des jeux autorise des personnes privées à exploiter un poste d'enregistrement de jeux de loterie, son autorisation est accordée après avis conforme du ministre de l'intérieur émis en considération des enjeux mentionnés à l'article L. 320-2. / L'avis du ministre de l'intérieur est réputé favorable s'il n'est pas notifié à la société dans le délai de deux mois à compter de l'accusé de réception par le ministre du dossier complet nécessaire à l'instruction de la demande. () ".

8. Au cas d'espèce, il ressort des éléments produits par le ministre de l'intérieur, en défense, qui ne font l'objet d'aucune contestation du requérant, que la demande d'autorisation présentée par M. B a été enregistrée dans l'application EOGILE le 26 août 2021. En outre, M. B fait lui-même valoir que l'avis défavorable en litige lui a été remis en mains propres, le 14 octobre 2021, soit antérieurement à l'expiration du délai de deux mois prévu par les dispositions citées au point précédent. Au regard de ces éléments, l'intéressé n'est, en tout état de cause pas fondé à soutenir qu'un avis implicite favorable est intervenu.

9. En sixième lieu, l'avis contesté a été pris sur le fondement de l'article 27-1 du décret n°97-456 du 5 mai 1997 modifié relatif aux sociétés de courses de chevaux et au pari mutuel, lequel a été abrogé par le décret n° 2020-1773 du 21 décembre 2020 modifiant le code de la sécurité intérieure, entré en vigueur le 1er janvier 2021. Ainsi, les dispositions de l'article 27-1 du décret précité ne pouvaient légalement fonder l'avis contesté du 13 octobre 2021 rendant un avis défavorable concernant la demande d'autorisation d'exploiter des postes d'enregistrement de jeux de loterie et de paris.

10. Toutefois, lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée.

11. Le Ministre de l'Intérieur demande que les dispositions des articles R. 322-18-1 et R. 322-22-1 du code de la sécurité intérieure soient substituées à celles de l'article 27-1 du décret du 5 mai 1997, s'agissant d'une demande concernant l'exploitation de postes FDJ.

12. En l'espèce, la décision litigieuse trouve son fondement légal dans les dispositions des articles R. 322-18-1 et R. 322-22-1 du code de la sécurité intérieure qui peuvent se substituer à celles de l'article 27-1 du décret du 5 mai 1997, dès lors, d'une part, que ces dispositions sont identiques, d'autre part, que cette substitution de base légale n'a pour effet de priver le requérant d'aucune garantie et, enfin, que l'administration dispose du même pouvoir d'appréciation pour appliquer l'une ou l'autre de ces dispositions.

13. Il y a lieu, dès lors, de procéder à la substitution de base légale précédemment exposée. Il en résulte que le moyen tiré de l'erreur de droit ne peut être accueilli.

14. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 320-2 du code de la sécurité intérieure : " Les jeux d'argent et de hasard qui, à titre dérogatoire, sont autorisés en application de l'article L. 320-6 ne sont ni un commerce ordinaire, ni un service ordinaire ; ils font l'objet d'un encadrement strict aux fins de prévenir les risques d'atteinte à l'ordre public et à l'ordre social, notamment en matière de protection de la santé et des mineurs. / A cet effet, leur exploitation est placée sous un régime de droits exclusifs, d'autorisation ou d'agrément, délivrés par l'Etat. ". Aux termes de l'article L. 320-3 du même code : " La politique de l'Etat en matière de jeux d'argent et de hasard a pour objectif de limiter et d'encadrer l'offre et la consommation des jeux et d'en contrôler l'exploitation afin de : / 1° Prévenir le jeu excessif ou pathologique et protéger les mineurs ; / 2° E l'intégrité, la fiabilité et la transparence des opérations de jeu ; / 3° Prévenir les activités frauduleuses ou criminelles ainsi que le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ; () ".

15. Pour émettre un avis défavorable à la demande de délivrance d'une autorisation d'exploitation de postes d'enregistrement FDJ au sein de l'établissement exploité par les requérants, le chef du service central des courses et jeux s'est fondé sur des considérations d'ordre public, de sécurité publique et de protection de la santé et des mineurs, en estimant que M. B ne présentait pas les conditions de moralité et d'honorabilité nécessaires à l'obtention des autorisations sollicitées, dès lors que l'enquête administrative avait permis de révéler que l'intéressé avait été mis en cause dans plusieurs procédures judiciaires et qu'il avait par ailleurs vendu, dans l'ancien établissement dont il assurait la gérance, des tickets de paris sportifs et du tabac à des mineurs.

16. Il ressort à cet égard des pièces du dossier que M. B a été mis en cause en qualité d'auteur, dans quatre affaires judiciaires, entre 1998 et 2014 pour des faits de vol avec violence en 1998, recel de vol en 2000, port illégal d'arme en 2002, ainsi que pour refus d'obtempérer, conduite sous l'empire d'un état alcoolique et port sans motif légitime d'arme blanche, en 2014. Si les trois premières mises en cause apparaissent anciennes, les faits de 2014, dont la matérialité n'est pas contestée par le requérant, révèlent un comportement de nature à constituer une menace pour l'ordre public.

17. Il ressort en outre des éléments versés aux débats par l'administration, en particulier des relevés de main-courante de la Police Municipale de Rouen et de l'audition du requérant devant la Direction Territoriale de Police Judiciaire de Rouen, le 5 octobre 2021, que M. B, alors gérant du bar-tabac-PMU " La Cascade ", s'est signalé à l'attention des policiers municipaux pour avoir vendu des tickets de paris sportifs à un mineur, le 18 octobre 2020, et pour avoir vendu du tabac à des mineurs, le 2 janvier 2020, le 2 septembre 2020, le 28 septembre 2020, le 3 octobre 2020 et ce, alors même que les policiers avaient sensibilisé l'intéressé, le 6 décembre 2019, à la nécessité de contrôler que les acheteurs de tabac étaient bien majeurs. Il ressort des mentions des mains-courantes précitées que l'établissement " La Cascade " alors géré par M. B, est particulièrement cité par les mineurs interrogés par les policiers municipaux comme comptant au nombre des lieux où ils peuvent acheter du tabac sans difficulté. Enfin, en se bornant à faire valoir qu'il ne se souvient pas de ces faits et qu'il est difficile d'évaluer l'âge d'un acheteur de tabac en raison du port du masque, l'intéressé ne conteste pas utilement les faits.

18. Dans les circonstances de l'espèce, et compte tenu, en particulier, du caractère " strict " de l'encadrement des jeux d'argent et de hasard, souhaité par le législateur, ainsi qu'il ressort des termes mêmes des dispositions de l'article L. 320-2 du code de la sécurité intérieure citées au point n°14, lequel suppose, nécessairement, un contrôle strict de la moralité et de l'honorabilité des candidats à la délivrance des autorisations d'exploitation de jeu, et eu égard aux objectifs d'ordre public rappelés par les dispositions de l'article L. 320-3 du même code et tenant, notamment, à la protection des mineurs, les faits reprochés à M. B peuvent être regardés comme faisant obstacle à l'émission d'un avis favorable à la délivrance d'une autorisation d'exploitation d'un poste d'enregistrement de jeux de loterie et de paris. Le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté.

Sur les autres conclusions :

19. Les conclusions de M. B aux fins d'injonction doivent être rejetées par voie de conséquence du rejet de ses conclusions aux fins d'annulation.

Sur les frais de l'instance :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'a pas, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, la somme demandée par M. B au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. C B et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.

Copie en sera adressée, pour information, au préfet de la Seine-Maritime.

Délibéré après l'audience du 6 septembre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Gaillard, présidente,

M. Bouvet, premier conseiller,

M. Mulot, premier conseiller,

Assistés de M. Tostivint, greffier.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 septembre 2023.

Le rapporteur,

C. BOUVET

La présidente,

A. GAILLARD

Le greffier,

H. TOSTIVINT

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°2104756