Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 5 février et 6 juin 2024,
M. A... B..., représenté par Me Auriau, doit être regardé comme demandant au tribunal :
1°) d’annuler l’arrêté interministériel du 21 juillet 2023 en tant qu’il ne reconnait pas la commune de Saint-Pierre-des-Fleurs en état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols pour l’année 2022, ensemble la décision rejetant implicitement son recours gracieux ;
2°) d’enjoindre aux ministres compétents de reconnaitre l’état de catastrophe naturelle pour la commune de Saint-Pierre-des-Fleurs pour la période du 1er avril au 30 septembre 2022, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- sa requête est recevable dès lors qu’elle a été présentée dans le délai de recours contentieux, prorogé par l’exercice d’un recours gracieux réceptionné le 6 novembre 2023 ayant donné lieu à une décision implicite ;
- la décision rejetant implicitement son recours gracieux est entachée d’un défaut de motivation ;
- les mesures contestées sont entachées d’une erreur d’appréciation quant à l’intensité anormale de la sécheresse sur la période estivale, eu égard aux mesures préfectorales prises et à l’importance des dégâts matériels à son domicile ainsi qu’au domicile d’autres habitants de la commune.
La commune de Saint-Pierre-des-Fleurs a présenté des observations enregistrées le 20 février 2024 par lesquelles elle conclut à sa mise hors de cause et doit être regardée comme concluant à ce qu’une somme de 1 000 euros soit mise à la charge de M. B... sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un mémoire en défense, enregistré le 19 mai 2024, le ministre de l’intérieur, représenté par Me Fergon, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 1 000 euros soit mise à la charge de M. B... en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir que les moyens soulevés par M. B... ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des assurances ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Delacour,
- les conclusions de Mme Thielleux, rapporteure publique.
Considérant ce qui suit :
La commune de Saint-Pierre-des-Fleurs a demandé la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle au titre d’un phénomène de mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols pour la période allant du 1er janvier 2022 au 29 novembre 2022. Le 16 mai 2023, la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles a émis un avis défavorable sur cette demande. Par un arrêté interministériel du 21 juillet 2023, publié au Journal Officiel de la République Française (JORF) le 8 septembre 2023, le ministre de l’intérieur, le ministre de l’économie et des finances et le ministre de l’action et des comptes publics, ont rejeté la demande de reconnaissance de la commune. Le préfet de l’Eure a notifié cet arrêté à la commune par lettre du 19 septembre 2023. M. B..., habitant de la commune, a exercé à l’encontre de cet arrêté un recours gracieux, daté du 26 octobre 2023 et réceptionné le 6 novembre 2023. Par la présente requête, M. B... doit être regardé comme demandant l’annulation de l’arrêté interministériel du 21 juillet 2023 en tant qu’il refuse de reconnaitre l’état de catastrophe naturelle dans la commune de Saint-Pierre-des-Fleurs au titre du phénomène précité, ainsi que de la décision rejetant implicitement son recours gracieux
Sur les conclusions à fin d’annulation :
En premier lieu, il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Dès lors, M. B... ne peut utilement se prévaloir du défaut de motivation de la décision rejetant implicitement son recours gracieux. Ce moyen doit donc être écarté comme inopérant.
En second lieu, aux termes de l’article L. 125-1 du code des assurances, dans sa version applicable à la date de l’arrêté attaqué : « Les contrats d'assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l'Etat et garantissant les dommages d'incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l'assuré contre les effets des catastrophes naturelles, dont ceux des affaissements de terrain dus à des cavités souterraines et à des marnières sur les biens faisant l'objet de tels contrats. / En outre, si l'assuré est couvert contre les pertes d'exploitation, cette garantie est étendue aux effets des catastrophes naturelles, dans les conditions prévues au contrat correspondant. / Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. Sont également considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, et pris en charge par le régime de garantie associé les frais de relogement d'urgence des personnes sinistrées dont la résidence principale est rendue impropre à l'habitation pour des raisons de sécurité, de salubrité ou d'hygiène qui résultent de ces dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel. Les modalités de prise en charge de ces frais sont fixées par décret. / L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres, qui est motivée de façon claire, détaillée et compréhensible et mentionne les voies et délais de recours ainsi que les règles de communication des documents administratifs, notamment des rapports d'expertise ayant fondé cette décision, dans des conditions fixées par décret. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, en précisant les conditions de communication des rapports d'expertise. L'arrêté doit être publié au Journal officiel dans un délai de deux mois à compter du dépôt des demandes à la préfecture. De manière exceptionnelle, si la durée des enquêtes diligentées par le représentant de l'Etat dans le département est supérieure à deux mois, l'arrêté est publié au plus tard deux mois après la réception du dossier par le ministre chargé de la sécurité civile. / Aucune demande communale de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ne peut donner lieu à une décision favorable de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle par arrêté interministériel lorsqu'elle intervient vingt-quatre mois après le début de l'événement naturel qui y donne naissance. / (…) ». La circulaire du 27 mars 1984 a institué une commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles pour donner aux ministres compétents un avis sur les demandes de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle dont ils sont saisis.
Il résulte des dispositions de l’article L. 125-1 du code des assurances précitées que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance sur leur territoire de l’état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet effet, d’apprécier l’intensité et l’anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. Pour ce faire, ils peuvent légalement, même en l’absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s’appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l’état des connaissances, pour caractériser l’intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu’ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d’un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. Il incombe enfin aux ministres concernés de tenir compte de l’ensemble des éléments d’information ou d’analyse dont ils disposent, le cas échéant à l’initiative des communes concernées.
Il ressort des pièces du dossier, notamment de la circulaire du 10 mai 2019 relative à la révision des critères de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, mise en ligne sur le site Légifrance à compter du 13 mai 2019 et de la fiche de notification, que pour instruire les demandes de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle à raison des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, les ministres se sont fondés sur deux critères cumulatifs, un critère géologique et un critère météorologique examinés au regard des études réalisées par Météo France pour les données météorologiques, et par le bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) pour les données géologiques. Aux termes de cette méthode, le critère géologique est rempli lorsqu’au moins 3% du territoire communal est composé de sols sensibles aux mouvements de terrain. S’agissant du critère météorologique, Météo France, utilisant l’ensemble des données pluviométriques présentes dans la base de données climatologiques, modélise le bilan hydrique de l’ensemble du territoire français à l’aide d’une grille composée d’un maillage de plus de 9 000 mailles, chacune ayant huit kilomètres de côté. Pour chaque maille est évalué le seuil à partir duquel le phénomène de retrait-gonflement issu de la sécheresse est considéré comme intense et anormal. La méthode retenue est basée sur des modèles simulant les échanges d’eau et d’énergie entre le sol et l’atmosphère (modèle ISBA), prenant en compte le ruissellement et le drainage (modèle MODCOU) et les variables atmosphériques près de la surface (modèle SAFRAN). La teneur en eau des sols est représentée par le paramètre SWI, sur lequel se base Météo France, qui est un indice d’humidité du sol, intégrant l’humidité de la zone racinaire et de la zone profonde. Est examiné, pour chaque saison de l’année, l’indicateur d’humidité des sols et la durée de retour de cet indicateur par comparaison aux indicateurs d’humidité des sols des années précédentes. Pour que l’intensité anormale de l’épisode de sécheresse soit retenue, la durée de retour doit être supérieure ou égale à 25 ans.
Il ressort des pièces du dossier que l’administration a estimé, pour le territoire de la commune de Saint-Pierre-les-Fleurs, compris dans la maille 973, que si le critère géologique était rempli, le critère météorologique n’était pas vérifié, pour aucune des saisons de l’année, y compris la saison estivale, au motif que la durée de retour associée était de 5 ans pour la sècheresse hivernale, de 16 ans pour la sécheresse printanière, de 16 ans pour la sécheresse estivale, et de 2 ans pour la sécheresse automnale.
D’une part, M. B... se plaint de l’étendue de la période indiquée par la commune dans sa demande de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, concernant l’ensemble de l’année 2022, il ressort des termes de la circulaire mentionnée au point 5 que les communes sont susceptibles d’être reconnues pour une saison entière et que, pour chaque saison de l’année (hiver, printemps, été, automne), l’autorité administrative retient l’indicateur d’humidité des sols présentant la durée de retour la plus élevée. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier et notamment du tableau annexé à l’avis de la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles, que les données ont été analysées conformément à la méthodologie décrite au point 5 pour chaque saison correspondant à une période trimestrielle. Il ne saurait donc utilement soutenir que la circonstance dont il se prévaut a eu une incidence sur l’appréciation portée par les autorités compétentes.
D’autre part, M. B... n’établit ni même n’allègue que les paramètres retenus par les ministres seraient inappropriés, en l’état des connaissances disponibles, pour caractériser l’intensité et l’anormalité des phénomènes en cause et leur localisation. Si le requérant indique que des désordres matériels ont été constatés sur sa maison ainsi que sur d’autres maisons de la commune, cette circonstance, à supposer même que les dommages matériels soient imputables à la sécheresse et la réhydratation des sols, ne suffit pas à contredire les données desquelles il résulte que ce phénomène ne présentait pas, pour la période considérée, une intensité anormale. Le fait allégué par M. B... que le département de l’Eure a connu un épisode de canicule en 2022, s’il atteste de l’intensité de l’épisode de chaleur et s’il a donné lieu à des mesures de restriction d’usage de l’eau et l’activation du plan sécheresse relevant d’une législation distincte, ne saurait permettre à lui-seul d’estimer que le phénomène de sécheresse et de réhydratation des sols revêtait un caractère d’intensité anormale. Si le requérant soutient également que l’état de catastrophe naturelle a été retenu dans de multiples départements, ainsi qu’au sein du département de l’Eure, pour des communes situées à proximité, dont celle de Bosroumois, se trouvant à 6,6 kilomètres de celle de Saint-Pierre-des-Fleurs, celle de Pitres, située à 25 kilomètres, et celle de Terres de Bord, située à 13 kilomètres, cette circonstance ne suffit pas à établir que ces quatre communes se trouvaient dans une situation identique au regard de l’appréciation des critères géologique et météorologique décrits au point 5. Le requérant ne fournit aucun autre élément, notamment s’agissant du critère météorologique, de nature à remettre en cause l’évaluation de l’intensité du phénomène de sécheresse résultant de l’application de la méthodologie décrite au point précédent. Par suite, le moyen tiré de l’erreur d’appréciation de la situation de la commune de Saint-Pierre-des-Fleurs doit être écarté.
Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions en annulation présentées par M. B... doivent être rejetées, ainsi que par voie de conséquence, celles à fin d’injonction.
Sur les frais liés au litige :
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une quelconque somme soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas dans la présente instance partie perdante.
Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu en revanche de faire droit aux conclusions du ministre de l’intérieur présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
La commune de Saint-Pierre-des-Fleurs, en sa qualité d’observatrice, n’est pas partie à l’instance. Il ne peut donc être fait droit à ses conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle n’établit pas au demeurant avoir exposé des frais dans cette instance.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.
Article 2 : Les conclusions du ministre de l’intérieur présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Les conclusions de la commune de Saint-Pierre-des-Fleurs présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A... B..., au ministre de l’intérieur et à la commune de Saint-Pierre-des-Fleurs.
Copie en sera adressée pour information au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique et au préfet de l’Eure.
Délibéré après l'audience du 12 février 2026, à laquelle siégeaient :
Mme Galle, présidente,
M. Bellec, premier conseiller,
Mme Delacour, première conseillère,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 mars 2026.
La rapporteure,
Signé
L. Delacour
La présidente,
Signé
C. Galle
La greffière,
Signé
Hussein
La République mande et ordonne au préfet de l’Eure en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.